審計迴避制度

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　　審計迴避制度是一種事前的預防性保障措施，不論審計人員是否會由於親屬關係等因素影響審計業務，都必須實行迴避。

　　一是各級審計機關與審計人員對審計迴避沒有給予應有的重視，審計迴避意識不強，甚至根本沒有迴避意識。目前，我國各級審計機關普遍按行業分類設置審計業務部門，審計人員的組成局限於本業務部門，如果實行迴避制度，個別項目有可能組成不了一個完整的審計組。也由於現在各級審計機關編製所限，一線審計人員明顯偏少。為完成審計項目，有時想執行迴避制度也難以執行。

　　二是現行的迴避制度存在缺陷，不能很好地約束各級審計機關與審計人員自覺執行。

　　體系不完整。筆者查閱了現行的所有審計法律、法規，發現有關審計迴避的規定僅在《審計法》、《審計法實施條例》、《國家基本審計準則》中有幾條並不具體的規定。

　　不具有可操作性。由於沒有一個具體的、可供實際操作的專門規定，現行的審計迴避制度對審計迴避如何申請，審查、決定等如何操作沒有明確規定。基層審計機關與審計人員對此想執行也難以執行。

　　沒有法律強制力。現行的審計迴避制度對違反審計迴避的行為沒有明確其應承擔的法律責任，因而制約了迴避制度的落實與執行。有些審計機關對違反審計迴避制度的行為不僅不認為是違法行為，甚至認為是不徇私情。

　　三是被審計單位沒有依法實施監督。法律雖然授予了被審計單位申請迴避的權利，但其出於本單位利益的考慮，秉著人熟好辦事的理念，往往也不願對此實施監督。

　　加強認識，樹立審計迴避意識。

　　各級審計機關和審計人員應當從維繫審計工作的生命力，保護審計權威與形象的高度上充分認識審計迴避的重要性，切實樹立審計迴避意識，強化執行審計迴避制度的自覺性，杜絕那種把違反審計迴避制度的行為當成是不徇私情、剛正不阿的先進榜樣現象再度發生。深化審計系統內部改革。打破以行業分類設置職能業務部門的機構設置體系，建立以審計組長為主體的新型運行機制。審計組長可以在本機關範圍內選聘審計組成員，這樣可以在一定程度上有效地防止因實行迴避制度而出現個別項目無法組成合適的審計組的情況發生。同時，如果即使出現此類情況，可以採用報請上級審計機關進行交叉審計，或者藉助中介審計機構的力量進行審計。

　　對現行的審計迴避制度加以完善。

　　審計署應當制定一個完整的、有可操作性的《關於審計迴避的規定》。筆者對此提出一些不成熟的觀點與建議，以供參考。

• 審計迴避的情形。

　　《審計法實施條例》第十一條規定了三種應當迴避的情形。《國家基本審計準則》對上述三種情形作出了明確解釋。筆者認為還應當增加崗位迴避。因為一個審計組如果長期審計同一單位，很有可能與之建立特殊關係，從而影響其獨立性。而設立審計迴避制度的初衷就是從制度上控制各種特殊關係對審計人員獨立性的影響，因此有必要實行崗位輪換。此外還應當要明確評判標準，筆者認為判斷是否應當迴避的標準有兩個：一是審計人員與被審計單位或審計事項是否有直接利害關係。二是是否可能影響公正執行公務。這兩個標準只要符合其中之一，就應當迴避。

• 審計迴避的範圍。

　　審計迴避的對象，《審計法》、《審計法實施條例》未作明確規定，筆者依據對《審計法》、《審計法實施條例》的理解，審計迴避的範圍應限於實施審計事項的有關審計工作人員，具體包括：審計組成員、覆核人員(包括業務部門覆核人員與審計機關覆核機構的覆核人員)、重大審計事項參與研究討論的審計業務領導小組成員、聽證人員、覆議人員(聽證與覆議的迴避已有專門規定，在此不作闡述)、審簽審計文書的分管領導。對審計迴避對象的確定，要從以下三個方面予以考量：一是要保證審計工作的公正性與獨立性；二是要有利於審計工作的正常開展；三是要有利於審計處理處罰的落實。

• 審計迴避的方式。

　　《審計法實施條例》第十一條規定了兩種迴避方式，即自行迴避與申請迴避。筆者認為除上述兩種迴避方式外，還應增加責令迴避方式。只有這樣，才能在最大限度上避免違反審計迴避行為的發生。審計迴避的審查程式。對審計迴避的審查，《審計法》、《審計法實施條例》、《國家審計準則》均未作出相關規定。筆者認為：對審計迴避的審查應當分為審計機關自查與被審計單位監督。審計機關自查應當貫穿審計事項的始終，即從實施審計調查，編製審計方案時開始，直至發出審計決定書並執行完畢時止，重點在審計準備與現場審計階段。審計機關應當將審計迴避納入審前調查的一項重要內容。在此基礎上再確定審計組成員及其他人員。審計組組長在編製方案、草擬審計通知書時，應當對審計組成員是否存在迴避情形進行審查，並作出說明。在現場審計時，審計組成員要保持高度的審計迴避意識，發現存在迴避情形時，應及時依規作出處理。法規覆核部門在審簽審計通知書，覆核審計組現場審計證據、審計工作底稿時，應當將是否存在迴避情形作為重點審查。在向被審計單位下發審計通知書時，應當依法履行告知義務。申請迴避既是被審計單位依法享有的權利，又是被審計單位依法監督審計機關的義務。向被審計單位告知申請迴避權是審計機關必須履行的一項義務，但目前審計機關普遍未履行這一義務。審查迴避申請的時限。有關審計法規沒有明確規定審查迴避申請的時限，筆者建議，對於申請迴避(包括自行迴避與申請迴避)的審查決定，應當規定一個期限。審計機關應當在規定的期限內予以審查答覆，超過規定期限未決定的，應當視為同意。這個期限，筆者建議確定為三個工作日較為合適，太長不利於審計工作開展，太短難以進行仔細審查。

• 審計迴避的決定。

　　《審計法實施條例》第十一條作瞭如下規定：審計人員的迴避，由審計機關負責人決定：審計機關負責人的迴避， 由本級人民政府或者上一級審計機關)負責人決定。筆者認為該規定不便操作，同時與審計組長負責制相悖，為此建議實行分級決定製，即：審計組其他成員的迴避由審計組組長決定；審計組組長的迴避由審計機關法制覆核機構負責審查，報請審計機關負責人決定；對審計機關負責人的迴避應由上級審計機關負責人決定。對審計機關負責人的迴避一般不必報請同級人民政府決定，因為審計工作是一項業務性極強的工作，同級人民政府對審計迴避的審查欠缺相應的專業知識與專業判斷力，不一定能作出正確的判斷。對責令迴避應當由本級審計機關覆核部門提出，報請審計機關負責人審查決定。上級審計機關在檢查下級審計機關工作時，發現有應當迴避而未實行迴避時，應當要求下級審計機關予以糾正，必要時可實行責令迴避。

　　對審計機關作出的迴避決定(含責令迴避)不服的，應當允許覆議一次。由審計組組長決定的，可由法規覆核部門覆議， 由審計機關負責人決定的，可由審計機關覆核領導小組集體覆議，必要時，可提請上級審計機關覆議。由上級審計機關決定的，應由上級審計機關覆議。覆議期間，原決定仍然有效，對迴避決定的覆議應當以一次為限，覆議決定即為最終決定。

• 法律責任。

　　建立法律責任追究制度是落實執行審計迴避制度的保障。當前審計迴避制度沒有得到切實執行的根本原因，就是違反迴避制度也不必承擔法律責任。筆者認為應當對違反審計迴避制度的審計機關及審計人員所要承擔相應的法律責任予以明確。建立法律責任追究制度應當從以下三個方面予以考慮：一是要明確審計機關不得依據違反審計迴避制度的審計人員所獲取的審計證據作出審計處理。如審計機關依據上述審計證據作出審計評價與審計處理，不論其結果是否正確，在法律上應一律視為無效，即程式違法，結果無效。二是對審計人員應當迴避、而不主動申請迴避的，審計機關應當責令迴避，並視隋節輕重給予相應的行政處分。三是對審計迴避人員在決定迴避前已獲取的審計證據，應當分情況進行處理，對審計事項有重大影響的，應當另行獲取審計證據。