公務消費

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　　公務消費是指國家工作人員在執行公務的過程中所產生的接待費、通訊費、辦公費、差旅費、交通費等公務支出費用。

　　(一)公務消費超標嚴重

　　資料顯示，從1986年到2005年，我國人均負擔的年度行政管理費用增長23倍，而同期GDP增長14.6倍。這種超常規增長與政府浪費現象直接相關。在公務消費方面不按標準，進高級酒店，喝高檔酒，吃天價宴席，到豪華娛樂場所進行奢華消費的現象已經見怪不怪。在公務用車方面，我國目前有公車數百萬輛，每年消耗超過2000多億元，其中真正用於公務的約占1/3，且黨政機關部門公車每萬公裡運輸成本成倍高出社會轎車的運輸成本；在公款吃喝方面，近二十年來中央下發了數十個旨在遏制公款吃喝的文件，但收效並不顯著，粗略統計每年公款吃喝的費用達上千億元；在公費出國旅游方面，近年來官員出國考察和培訓熱在各地持續升溫，不必要的出國甚至變相的公費旅游屢禁不止，公費出國一年耗資數以千億計。

　　(二)公務消費隨意性大

　　由於公務消費是公家買單，所以只要能與公務消費沾上邊的，個人都想方設法與之“套近乎”。

　　於是，公款旅游、私客公待、公款送禮等現象層出不窮、屢查屢犯。現實生活中吃的開成用品，用的開成資料費，禮品、旅游費開成會務費已不是什麼神秘之事，更有甚者，沒有正式發票就用假髮票甚至打白條來代替。而主管領導明知有問題，也睜一隻眼閉一隻眼，大筆一揮，什麼違規費用都可報銷。由於公務消費中漏洞多，監管弱，在一定意義上成本小，風險小，收益大，因而具有極大的誘惑力和傳染性，再加上在一些情況下公務消費中違規行為的順利進行，需要一定的力量和關係網路的協作配合，這就產生一種向外蔓延的張力，使公務消費的範圍不斷擴大。

　　(三)公務消費浪費嚴重

　　吃喝中的大量剩餘，公車私用帶來的油耗增加，許多無實際內容、無明確任務的參觀學習、培訓考察和會議。以各種名義發放的補助、津貼等等，造成了公務消費費用過快增長，導致了國家財政資金的嚴重浪費。而財政收入的主要來源是全社會納稅人的收入，但他們卻不知這部分費用如何使用，這增加了政府的信任危機。據2007年3月12日的《中國青年報》披露：民調顯示，目前年收人12萬元以上願意主動申報個稅的人僅占31.1%，37.5%的人表示“肯定不會去主動申報”，而沒有享受到納稅人應有的權利和不知政府怎麼使用稅收，則是成為影響其納稅積極性的兩大原因。在問到作為納稅人，你最關心什麼問題時，49.4%的納稅人回答：政府把我們繳的稅用到哪兒去了?77.5%的受訪者對稅收是否真正“取之於民、用之於民”表示強烈關註。

　　(一)觀念上的錯誤

　　在思想上，可以從兩個方面加以分析。一方面，接待人員對公務消費違規的容忍度在擴大，傳統上被視為“灰色腐敗”的違規消費，正日漸被視為“白色腐敗”，而一些歷來被視為“黑色腐敗”的違規消費，正Et漸被視為“灰色腐敗”。另外，中國有句老話“吃了人的嘴短，拿了人的手軟”，只有招待好對方纔好辦事，工作才好順利進行；另一方面，消費人員由於沒有成本核算，“不吃白不吃，不拿白不拿”，“公家的光不沾白不沾”，在這種思想的作怪下，只要不貪污、不受賄，多吃點、多喝點、多玩點，是無可厚非的。另外，有一部分人還存在著這樣一種思想，對方招待水準的高低，被視為對自己尊重與否、重視與否的衡量標準，好像只有被隆重招待才能體現自我價值。結果，在雙方的共同作用下，形成一股強大合力，使公務消費水漲船高、一漲再漲。

　　(二)文化上的誤區

　　改革開放以後，隨著經濟的快速發展、財政收入的日益增加、人民生活水平的不斷提高，整個社會的消費文化也發生了一些變化，中國幾千年形成的艱苦朴素、勤儉節約的傳統文化受到了極大的衝擊。而熱情好客、重人情輕法理等因素，也被不適當地在公務消費中誇大運用。從接待者來說，客人來了，不豐盛招待就是小氣，飯菜剩的少或沒有剩餘，也是小氣，不安排到高檔賓館住宿，更是小氣；從消費者來說，由於封建的等級觀念、特權思想在慢慢滋長，追求舒適、享受、高消費被看成是一種身份、地位的象徵。以為不進行高規格的消費就顯示不出自己的身份與地位”…·這些看似無關大局的事情正在不知不覺中塑造著一種以高消費、公私不分為特征的新的公務消費文化，在一定程度上還助長了公務消費方面的不正之風與腐敗現象的發展與蔓延。

　　(三)制度上的缺陷

　　這是導致公務消費不合理的主要原因，進一步可以從以下兩個方面剖析：

　　1.現有財政制度上存在疏漏預算約束軟化。按照法律規定，政府預算經人大批准後無權任意更改，但事實上政府部門不嚴格執行預算和財政制度的情況屢見不鮮，預算執行的彈性化和易變通特點為政府官員大手大腳地花錢提供了便利。在公務消費方面，預算編製粗糙，沒有細化。大部分地區沒有在預算上把各部門及部門內各單位的接待費、差旅費、考察費等定額明晰，這極不利於對各項公務消費的控制。

　　同時，預算編製和執行都是財政部門，財政部門既是預算的編製者，也是預算的執行者，這也極容易使財政預算變“軟”，缺乏約束力。

　　預算外和制度外資金的大量存在。在我國由於各種原因，政府預算歸一化問題一直沒有解決，存在著大量的預算外、制度外資金，存在著為數龐大的“小金庫”。粗略地估算，當前整個政府財力中，預算內、預算外、制度外資金大約各占三分之一。大量預算外和制度外資金的存在，容易導致公務消費中更多的浪費行為。而按照市場經濟發達國家的做法，政府所有財政收入與支出都應該納入預算。

　　預算支出透明度低。預算外、制度外資金的支出來源於秘密運作的“小金庫”，其本質特征就是私密性，見不得陽光。即使是預算內資金，和發達國家相比，也呈現出明顯的不透明特征。這為公務消費方面的超標、違規提供了便利的條件。

　　2.制度設計上可操作性差雖然有一些公務消費的管理辦法，但一些制度的制定嚴重脫離了公務消費實際，可操作性差，難以規範公務消費活動。比如，多年來在差旅費報銷和出差伙食補貼標準方面，財政部門規定的住宿標準為：省部級幹部60元/晚，廳局級於部50元/晚，縣處級幹部40元/晚，科級及科級以下幹部30元/晚，麗伙食標準統一為12元/天，這遠遠落後於當時的實際消費水平。後雖有適量的調整，但仍和實際相差甚遠。於是，派出單位只好對出差人員的一些違規做法睜一隻眼閉一隻眼，放任出差人員的一些違規與超標消費行為。而下級部門對來自上級部門的出差人員進行補貼也成了正常。

　　(四)監督上的乏力

　　從監督的多面性來考察，公務消費監督乏力主要表現在三個方面：

　　1.人大監督乏力我國的人民代表大會作為國家權力機關，在法律上也享有財政權，但這一權力在實際行使中很不充分，在目前的地方各級政府預算及其執行的權力分配格局中，實際決定權掌握在政府而非人大手中。即使人大代表在信息的獲取和權力的制約上存在較大的優勢，但許多人大代表本身就是官員，本身就是行政浪費的直接製造者，他們又如何對自己監督?

　　2.行政監督乏力由於公務消費的主要人員是領導幹部和其他公務人員，加之信息和權力的不對稱使公務消費中的問題帶有一定的隱蔽性，容易形成“上級不好監督、同級不願監督、下級不敢監督”的監督“死角”，特別是對一把手和領導班子成員的監督更是難上加難。

　　3.社會監督乏力在發達國家，對公務消費的監督，媒體、公眾的力量是一股非常強大的力量。無所不在的媒體幾乎是拿著放大鏡在挑公務人員特別是高級公務人員公務消費方面的“毛病”。以芬蘭為例，上至總理下至普通科員，一起吃飯的有哪些人，點了什麼菜，花了多少錢，都要巨細無遺地在網上公開其清單，人人都能看到，件件都能查清。而我們國家公務消費信息許多時候都是靠非正式渠道傳播，而媒體的曝光也僅限於有限的數量和事件，公眾對此缺乏暢通的信息通道，很難掌握準確的資料，又怎能進行舉報和監督?

　　(一)靠觀念“立”

　　在思想上，接待人員要將公務接待看作一種正常的日常工作，不要將其看作是一種拉近乎、走關係的所謂的感情投資，嚴格執行公務接待標準，唯霄·經濟探討/2008·1上級把好審批關；消費人員要強化為人民服務的思想，自己的受尊重程度、重要程度，自身的價值，是根據自己的能力在工作中體現出來的，不是由公務消費的水平來衡量。另外，還應進一步改進會風和文風，精簡會議和文件，因為有些文山會海並沒有太多的實際內容，只會增加開支和消費。總之，只有雙方思想發生轉變，共同作用，公務消費才能被限制在合理的範圍內。

　　(二)靠文化“疏”

　　雖然社會變化了，消費文化也隨之發生了一些變化，但好的東西並不應拋棄。中國幾千年形成的艱苦朴素、勤儉節約的優良傳統文化是我們的民族精華，西方人都在學，我們為何不再繼承發揚?孑乙子就曾強調“政在節財”，漢初統治者更是身體力行、力倡節約。劉邦因蕭何營造宮殿過於華麗而加以責怪；文帝以節儉著稱，在位期間，宮室苑囿車騎服御，都無所增益，曾下詔罷建露臺。

　　史稱文帝“身衣弋綈，所幸慎夫人衣不曳地，帷帳無文繡，以示敦樸為天下先”。當然這裡強調的艱苦朴素、勤儉節約並不意味著回歸到改革開放之前的“寒酸勁兒”，這裡強調的是一個“度”字。幾千年前的苟子就有“節用以禮”的思想，強調消費保持在合理(禮)的水平上。

　　(三)靠制度“導”

　　1.增強財政預算的剛性約束按照市場經濟發達國家的慣例，政府所有財政收入與支出都應納入預算，但在我國，還存在著大量預算外、制度外資金和為數龐大的“小金庫”，為公務消費的超標違規提供了便利條件。將公務接待費用納入財政預算管理，有利於對其做到總量控制和規範管理，使其不再成為“糊塗賬”。並使公務消費由現在的大鍋飯式消費變為個體化消費，要儘可能落實到具體的人，無法量化到人的，則要儘可能量化到具體單位或項目。

　　2.增強制度的可操作性無論是以前的差旅費報銷和出差伙食補貼標準，還是今年1月份新近出台的《中央國家機關和事業單位差旅費管理辦法》，對公務消費的標準制定的都相對較低，好像只有低標準才能厲行節約，治奢侈之風。殊不知主觀上的低標準有時客觀上可能會助長浪費之風。這是因為，許多情況下按現有標準辦事，可能行不通。這就等於無標準可依，反而公務消費沒了上限，變成了大吃大喝、高規格接待，且互相攀比、愈演愈烈。與其這樣，不如由註重規定下限變為規定上限。結合中國的實情，筆者認為上限標準應以全國最發達的十個省市餐飲、住宿的平均消費水平為準，在此基礎上再根據職位的不同拉開距離。經過量化考核，每次以貨幣形式先發放給個人。若按此標準消費，完全可以做到安全舒適；若降低標準，也可滿足一般需要，而省下的錢可歸個人所有。這看似的“奢侈”其實要比以往的隱形“奢侈”節儉得多。這是因為，此時的公務消費以由一種單位行為變為一種個人行為，既然跟自身利益相關，其實也就強化了公務消費中的成本意識、效率意識和自律意識。

　　(四)靠監督“防”

　　1.強化人大對政府的監督人大代表在監督行政浪費上存在信息靈通和獲取信息便利的優勢。他們來自各行各業，密切聯繫當地選民，認真傾聽他們的聲音，對於身邊發生的公務消費中不合理的現象有一定的感性認識。不僅如此，人大代表對公務消費還有進一步核實的權力，這就更有利於人大代表瞭解掌握公務消費中的實際情況。此外，人大代表對於監督公務消費還具有相應的職權和職能，對於公務消費中浪費嚴重的行政機關、司法機關，他們可以依法“提出對本級人民政府及其所屬各部門，人民法院，人民檢察院的質詢案。”總之，在平時人大代表就應用活、用足手中的權力，督促自己、督促人大常委會，將那些法律有明文規定卻在自己手中處於休眠的權力——約見權、質詢權、罷免權切實運用起來，認真監督公務消費行為，切實履行人民賦予的職責。

　　2.強化行政監督推進行政管理體制改革，增強政府內部的監察、審計監督。國家審計署在2005年度審計出中央部門違規違紀資金55.1億元。2006年底在中央部門財務負責人審計研討會上透露，2007年向人大常委會的報告，凡是哪個部門、哪個單位有屢查屢犯問題的，一定要點名。這些年國家審計署把主要精力放在對中央部門的預算執行審計上，實行審計結果公開制度，在全國帶了好頭。問題是，如果各級都這樣做，都能這樣做，那麼事情就好辦多了。因為，公務消費不同於“一對一”的行賄受賄，從消費到報銷，都有一套需多人參與的手續。因此，只要認識到位，各行政部門從細節上著手，完全可以形成比較有效的制約、監督機制。也可以借鑒國外經驗，公款請客報銷時，要附上菜單和用餐人員名單，也可使行政監督時能夠有據可查。

　　3.強化社會監督應將政府部門的公務消費情況向社會公開，接受新聞媒體和公眾的監督。公開透明是最有效的防腐劑，要防止公務消費中的腐敗現象，加大公務消費的公開力度是必由之路。要把各部門、各單位、各類項目的公務接待範圍、條件、標準、總額等制度規範向社會公開，逐步實行公務接待公示制度。武漢市從2005年11月就開始進行了規範公款接待的試點改革，在2007年10月12日，又在全市統一推行公款接待公示制度，成為規範黨政機關公務接待的先行者。將公務消費明細列入政務公開的內容，是建立鋪張浪費官員問責制的基礎。公款花在了什麼地方，具體有什麼項目，都要給群眾一個明確的交待。各機關單位、各領導及一般公務人員的各項具體公務接待費用數額、內容、地點、方式等細節可掛到網上向社會公開，以方便公眾查閱和監督的方式公開。媒體還可對數額較大的公務消費進行跟蹤報道。

　　(五)靠法律“制”

　　規範公務消費，在科學界定公務消費範圍的基礎上，制定嚴密、可操作性的規定細則，使各項接待有章可循、有規可依，對於公然違規的超標行為，要受到嚴厲的法律和行政製裁，決不能姑息遷就，大事化小、小事化了。對於弄虛作假、虛報浮誇的公務消費行為，要按照有關規定嚴肅處理。

　　進一步嚴格規範和控制公款大吃大喝、游山玩水和進行高消費娛樂的行為，堅決糾正以學習考察、招商引資等名義公款旅游，特別是出國(境)旅游，對此不正之風要嚴厲打擊。在條件成熟的情況下，應制定反浪費法，量化指標，使治理公務消費中嚴重浪費、超標現象有法可依。