公务消费

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什么是公务消费

  公务消费是指国家工作人员在执行公务的过程中所产生的接待费、通讯费、办公费、差旅费、交通费等公务支出费用。

公务消费浪费现象分析[1]

  (一)公务消费超标严重

  资料显示,从1986年到2005年,我国人均负担的年度行政管理费用增长23倍,而同期GDP增长14.6倍。这种超常规增长与政府浪费现象直接相关。在公务消费方面不按标准,进高级酒店,喝高档酒,吃天价宴席,到豪华娱乐场所进行奢华消费的现象已经见怪不怪。在公务用车方面,我国目前有公车数百万辆,每年消耗超过2000多亿元,其中真正用于公务的约占1/3,且党政机关部门公车每万公里运输成本成倍高出社会轿车的运输成本;在公款吃喝方面,近二十年来中央下发了数十个旨在遏制公款吃喝的文件,但收效并不显著,粗略统计每年公款吃喝的费用达上千亿元;在公费出国旅游方面,近年来官员出国考察和培训热在各地持续升温,不必要的出国甚至变相的公费旅游屡禁不止,公费出国一年耗资数以千亿计。

  (二)公务消费随意性大

  由于公务消费是公家买单,所以只要能与公务消费沾上边的,个人都想方设法与之“套近乎”。

  于是,公款旅游、私客公待、公款送礼等现象层出不穷、屡查屡犯。现实生活中吃的开成用品,用的开成资料费,礼品、旅游费开成会务费已不是什么神秘之事,更有甚者,没有正式发票就用假发票甚至打白条来代替。而主管领导明知有问题,也睁一只眼闭一只眼,大笔一挥,什么违规费用都可报销。由于公务消费中漏洞多,监管弱,在一定意义上成本小,风险小,收益大,因而具有极大的诱惑力和传染性,再加上在一些情况下公务消费中违规行为的顺利进行,需要一定的力量和关系网络的协作配合,这就产生一种向外蔓延的张力,使公务消费的范围不断扩大。

  (三)公务消费浪费严重

  吃喝中的大量剩余,公车私用带来的油耗增加,许多无实际内容、无明确任务的参观学习、培训考察和会议。以各种名义发放的补助、津贴等等,造成了公务消费费用过快增长,导致了国家财政资金的严重浪费。而财政收入的主要来源是全社会纳税人的收入,但他们却不知这部分费用如何使用,这增加了政府的信任危机。据2007年3月12日的《中国青年报》披露:民调显示,目前年收人12万元以上愿意主动申报个税的人仅占31.1%,37.5%的人表示“肯定不会去主动申报”,而没有享受到纳税人应有的权利和不知政府怎么使用税收,则是成为影响其纳税积极性的两大原因。在问到作为纳税人,你最关心什么问题时,49.4%的纳税人回答:政府把我们缴的税用到哪儿去了?77.5%的受访者对税收是否真正“取之于民、用之于民”表示强烈关注。

公务消费日益膨胀的原因[1]

  (一)观念上的错误

  在思想上,可以从两个方面加以分析。一方面,接待人员对公务消费违规的容忍度在扩大,传统上被视为“灰色腐败”的违规消费,正日渐被视为“白色腐败”,而一些历来被视为“黑色腐败”的违规消费,正Et渐被视为“灰色腐败”。另外,中国有句老话“吃了人的嘴短,拿了人的手软”,只有招待好对方才好办事,工作才好顺利进行;另一方面,消费人员由于没有成本核算,“不吃白不吃,不拿白不拿”,“公家的光不沾白不沾”,在这种思想的作怪下,只要不贪污、不受贿,多吃点、多喝点、多玩点,是无可厚非的。另外,有一部分人还存在着这样一种思想,对方招待水准的高低,被视为对自己尊重与否、重视与否的衡量标准,好像只有被隆重招待才能体现自我价值。结果,在双方的共同作用下,形成一股强大合力,使公务消费水涨船高、一涨再涨。

  (二)文化上的误区

  改革开放以后,随着经济的快速发展、财政收入的日益增加、人民生活水平的不断提高,整个社会的消费文化也发生了一些变化,中国几千年形成的艰苦朴素、勤俭节约的传统文化受到了极大的冲击。而热情好客、重人情轻法理等因素,也被不适当地在公务消费中夸大运用。从接待者来说,客人来了,不丰盛招待就是小气,饭菜剩的少或没有剩余,也是小气,不安排到高档宾馆住宿,更是小气;从消费者来说,由于封建的等级观念、特权思想在慢慢滋长,追求舒适、享受、高消费被看成是一种身份、地位的象征。以为不进行高规格的消费就显示不出自己的身份与地位”…·这些看似无关大局的事情正在不知不觉中塑造着一种以高消费、公私不分为特征的新的公务消费文化,在一定程度上还助长了公务消费方面的不正之风与腐败现象的发展与蔓延。

  (三)制度上的缺陷

  这是导致公务消费不合理的主要原因,进一步可以从以下两个方面剖析:

  1.现有财政制度上存在疏漏预算约束软化。按照法律规定,政府预算经人大批准后无权任意更改,但事实上政府部门不严格执行预算和财政制度的情况屡见不鲜,预算执行的弹性化和易变通特点为政府官员大手大脚地花钱提供了便利。在公务消费方面,预算编制粗糙,没有细化。大部分地区没有在预算上把各部门及部门内各单位的接待费、差旅费、考察费等定额明晰,这极不利于对各项公务消费的控制。

  同时,预算编制和执行都是财政部门,财政部门既是预算的编制者,也是预算的执行者,这也极容易使财政预算变“软”,缺乏约束力。

  预算外和制度外资金的大量存在。在我国由于各种原因,政府预算归一化问题一直没有解决,存在着大量的预算外、制度外资金,存在着为数庞大的“小金库”。粗略地估算,当前整个政府财力中,预算内、预算外、制度外资金大约各占三分之一。大量预算外和制度外资金的存在,容易导致公务消费中更多的浪费行为。而按照市场经济发达国家的做法,政府所有财政收入与支出都应该纳入预算。

  预算支出透明度低。预算外、制度外资金的支出来源于秘密运作的“小金库”,其本质特征就是私密性,见不得阳光。即使是预算内资金,和发达国家相比,也呈现出明显的不透明特征。这为公务消费方面的超标、违规提供了便利的条件。

  2.制度设计上可操作性差虽然有一些公务消费的管理办法,但一些制度的制定严重脱离了公务消费实际,可操作性差,难以规范公务消费活动。比如,多年来在差旅费报销和出差伙食补贴标准方面,财政部门规定的住宿标准为:省部级干部60元/晚,厅局级于部50元/晚,县处级干部40元/晚,科级及科级以下干部30元/晚,丽伙食标准统一为12元/天,这远远落后于当时的实际消费水平。后虽有适量的调整,但仍和实际相差甚远。于是,派出单位只好对出差人员的一些违规做法睁一只眼闭一只眼,放任出差人员的一些违规与超标消费行为。而下级部门对来自上级部门的出差人员进行补贴也成了正常。

  (四)监督上的乏力

  从监督的多面性来考察,公务消费监督乏力主要表现在三个方面:

  1.人大监督乏力我国的人民代表大会作为国家权力机关,在法律上也享有财政权,但这一权力在实际行使中很不充分,在目前的地方各级政府预算及其执行的权力分配格局中,实际决定权掌握在政府而非人大手中。即使人大代表在信息的获取和权力的制约上存在较大的优势,但许多人大代表本身就是官员,本身就是行政浪费的直接制造者,他们又如何对自己监督?

  2.行政监督乏力由于公务消费的主要人员是领导干部和其他公务人员,加之信息和权力的不对称使公务消费中的问题带有一定的隐蔽性,容易形成“上级不好监督、同级不愿监督、下级不敢监督”的监督“死角”,特别是对一把手和领导班子成员的监督更是难上加难。

  3.社会监督乏力在发达国家,对公务消费的监督,媒体、公众的力量是一股非常强大的力量。无所不在的媒体几乎是拿着放大镜在挑公务人员特别是高级公务人员公务消费方面的“毛病”。以芬兰为例,上至总理下至普通科员,一起吃饭的有哪些人,点了什么菜,花了多少钱,都要巨细无遗地在网上公开其清单,人人都能看到,件件都能查清。而我们国家公务消费信息许多时候都是靠非正式渠道传播,而媒体的曝光也仅限于有限的数量和事件,公众对此缺乏畅通的信息通道,很难掌握准确的资料,又怎能进行举报和监督?

推进公务消费改革的对策[1]

  (一)靠观念“立”

  在思想上,接待人员要将公务接待看作一种正常的日常工作,不要将其看作是一种拉近乎、走关系的所谓的感情投资,严格执行公务接待标准,唯霄·经济探讨/2008·1上级把好审批关;消费人员要强化为人民服务的思想,自己的受尊重程度、重要程度,自身的价值,是根据自己的能力在工作中体现出来的,不是由公务消费的水平来衡量。另外,还应进一步改进会风和文风,精简会议和文件,因为有些文山会海并没有太多的实际内容,只会增加开支和消费。总之,只有双方思想发生转变,共同作用,公务消费才能被限制在合理的范围内。

  (二)靠文化“疏”

  虽然社会变化了,消费文化也随之发生了一些变化,但好的东西并不应抛弃。中国几千年形成的艰苦朴素、勤俭节约的优良传统文化是我们的民族精华,西方人都在学,我们为何不再继承发扬?孑乙子就曾强调“政在节财”,汉初统治者更是身体力行、力倡节约。刘邦因萧何营造宫殿过于华丽而加以责怪;文帝以节俭著称,在位期间,宫室苑囿车骑服御,都无所增益,曾下诏罢建露台。

  史称文帝“身衣弋绨,所幸慎夫人衣不曳地,帷帐无文绣,以示敦朴为天下先”。当然这里强调的艰苦朴素、勤俭节约并不意味着回归到改革开放之前的“寒酸劲儿”,这里强调的是一个“度”字。几千年前的苟子就有“节用以礼”的思想,强调消费保持在合理(礼)的水平上。

  (三)靠制度“导”

  1.增强财政预算的刚性约束按照市场经济发达国家的惯例,政府所有财政收入与支出都应纳入预算,但在我国,还存在着大量预算外、制度外资金和为数庞大的“小金库”,为公务消费的超标违规提供了便利条件。将公务接待费用纳入财政预算管理,有利于对其做到总量控制和规范管理,使其不再成为“糊涂账”。并使公务消费由现在的大锅饭式消费变为个体化消费,要尽可能落实到具体的人,无法量化到人的,则要尽可能量化到具体单位或项目。

  2.增强制度的可操作性无论是以前的差旅费报销和出差伙食补贴标准,还是今年1月份新近出台的《中央国家机关和事业单位差旅费管理办法》,对公务消费的标准制定的都相对较低,好像只有低标准才能厉行节约,治奢侈之风。殊不知主观上的低标准有时客观上可能会助长浪费之风。这是因为,许多情况下按现有标准办事,可能行不通。这就等于无标准可依,反而公务消费没了上限,变成了大吃大喝、高规格接待,且互相攀比、愈演愈烈。与其这样,不如由注重规定下限变为规定上限。结合中国的实情,笔者认为上限标准应以全国最发达的十个省市餐饮、住宿的平均消费水平为准,在此基础上再根据职位的不同拉开距离。经过量化考核,每次以货币形式先发放给个人。若按此标准消费,完全可以做到安全舒适;若降低标准,也可满足一般需要,而省下的钱可归个人所有。这看似的“奢侈”其实要比以往的隐形“奢侈”节俭得多。这是因为,此时的公务消费以由一种单位行为变为一种个人行为,既然跟自身利益相关,其实也就强化了公务消费中的成本意识、效率意识和自律意识。

  (四)靠监督“防”

  1.强化人大对政府的监督人大代表在监督行政浪费上存在信息灵通和获取信息便利的优势。他们来自各行各业,密切联系当地选民,认真倾听他们的声音,对于身边发生的公务消费中不合理的现象有一定的感性认识。不仅如此,人大代表对公务消费还有进一步核实的权力,这就更有利于人大代表了解掌握公务消费中的实际情况。此外,人大代表对于监督公务消费还具有相应的职权和职能,对于公务消费中浪费严重的行政机关、司法机关,他们可以依法“提出对本级人民政府及其所属各部门,人民法院,人民检察院的质询案。”总之,在平时人大代表就应用活、用足手中的权力,督促自己、督促人大常委会,将那些法律有明文规定却在自己手中处于休眠的权力——约见权、质询权、罢免权切实运用起来,认真监督公务消费行为,切实履行人民赋予的职责。

  2.强化行政监督推进行政管理体制改革,增强政府内部的监察、审计监督国家审计署在2005年度审计出中央部门违规违纪资金55.1亿元。2006年底在中央部门财务负责人审计研讨会上透露,2007年向人大常委会的报告,凡是哪个部门、哪个单位有屡查屡犯问题的,一定要点名。这些年国家审计署把主要精力放在对中央部门的预算执行审计上,实行审计结果公开制度,在全国带了好头。问题是,如果各级都这样做,都能这样做,那么事情就好办多了。因为,公务消费不同于“一对一”的行贿受贿,从消费到报销,都有一套需多人参与的手续。因此,只要认识到位,各行政部门从细节上着手,完全可以形成比较有效的制约、监督机制。也可以借鉴国外经验,公款请客报销时,要附上菜单和用餐人员名单,也可使行政监督时能够有据可查。

  3.强化社会监督应将政府部门的公务消费情况向社会公开,接受新闻媒体和公众的监督。公开透明是最有效的防腐剂,要防止公务消费中的腐败现象,加大公务消费的公开力度是必由之路。要把各部门、各单位、各类项目的公务接待范围、条件、标准、总额等制度规范向社会公开,逐步实行公务接待公示制度。武汉市从2005年11月就开始进行了规范公款接待的试点改革,在2007年10月12日,又在全市统一推行公款接待公示制度,成为规范党政机关公务接待的先行者。将公务消费明细列入政务公开的内容,是建立铺张浪费官员问责制的基础。公款花在了什么地方,具体有什么项目,都要给群众一个明确的交待。各机关单位、各领导及一般公务人员的各项具体公务接待费用数额、内容、地点、方式等细节可挂到网上向社会公开,以方便公众查阅和监督的方式公开。媒体还可对数额较大的公务消费进行跟踪报道。

  (五)靠法律“制”

  规范公务消费,在科学界定公务消费范围的基础上,制定严密、可操作性的规定细则,使各项接待有章可循、有规可依,对于公然违规的超标行为,要受到严厉的法律和行政制裁,决不能姑息迁就,大事化小、小事化了。对于弄虚作假、虚报浮夸的公务消费行为,要按照有关规定严肃处理。

  进一步严格规范和控制公款大吃大喝、游山玩水和进行高消费娱乐的行为,坚决纠正以学习考察、招商引资等名义公款旅游,特别是出国(境)旅游,对此不正之风要严厉打击。在条件成熟的情况下,应制定反浪费法,量化指标,使治理公务消费中严重浪费、超标现象有法可依。

参考文献

  1. 1.0 1.1 1.2 林洁.公务消费问题成因对策.唯实2008年1期
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