人才特區

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　　人才特區又被稱為人才管理改革試驗區，是一個緣起於中國的新生事物，在國外並沒有完全一致的專門表述和相對應的研究成果，國內的相關研究也剛剛起步。關於人才特區的內涵，目前國內主要有三種較有代表性的觀點：

　　一是特殊區域說。即人才特區指的是人才工作的特殊區域，在這一特定區域內，人才工作的政策保障、體制建設、機制運行、資金投入、環境營造和工作內容、工作模式等，比區域之外具有更大的優先性和特殊性(趙永賢，2005)。

　　二是示範視窗說。即人才特區就是推動人才優先發展的示範視窗，其具有優先改革權和試驗權，能突破現有人才政策體制限制，營造與國際接軌的人才環境(吳江，2011；苗月霞，2010)。

　　三是創新試驗說。即把人才特區理解為以實現人才發展為目標，以人才及相關要素為主要對象，以開展特殊政策創新、突破、試驗為主要任務的特定空間(汪懌，2011)。

　　人才特區具有以下主要特征:

　　1．特定性。

　　一是空間的特定性。如同經濟特區一樣，人才特區也必須有明確的物理邊界，因為只有明確空間範圍，特殊的人才政策舉措、體制機制才能真正落地，並有效防控改革試驗風險。從實踐來看，人才特區既可以落在某個特定的行政區範圍上，也可以是某個產業、行業或領域內的某個具體組織。一般說來，人才特區的空間選擇應具有典型性、代表性和基礎性的特點。也就是說，設立人才特區的地區或組織，要能代表和反映某一類區域、行業的發展狀況，進行的改革試驗內容既要能反映本地區或本單位人才發展的特色和需要，同時對推動全國的人才發展改革也具有示範意義，並且要具有一定的人才工作基礎和發展實力，能支付必要的改革成本、承受一定的改革風險。

　　二是對象的特定性。作為一項以人才為主題的制度創新，人才特區的“改革試驗”聚焦於人才及其相關要素。但人才的類型複雜多元，人才發展改革的內容也極其豐富，作為一種“改革試驗”屬性的特定區域，人才特區不可能面面俱到，只能“有所為、有所不為”，有意識地去選擇一些特定的人才群體及其面臨的重大問題進行集中攻關，探索解決辦法，以形成先行先試、率先突破的改革效應。一般說來，人才特區聚焦對象應滿足特色性、全局性和複雜性的特點。也就是說，人才特區先行先試的主體指向和內容指向，要符合區域經濟社會發展需要，具有地方特色，要針對一些長期存在、帶有全局性和普遍性的重要體制機制問題。

　　三是職能的特定性。開展人才特區建設，不僅要解決某一局部、某一地區或某一組織自身人才發展問題，更重要的是要通過局部範圍內成功經驗的歸納、總結、整合，從中發掘具有普遍意義、示範價值的人才工作方法、發展手段和制度安排，為開展更高層次、更廣範圍的人才政策創新和制度變遷創造更為成熟的條件，提供更加豐富的知識和經驗，最終通過局部增量改革的有效複製推廣，帶動人才發展的整體更新與升級。因此，人才特區是中國進行人才發展改革的新視窗、排頭兵和試驗場，承擔著試路探索、實踐檢驗和具體示範的特定功能。

　　2．特殊性。

　　一是特殊的權利。從實施的主體來看，人才特區之“特”，說到底就在於試點主體擁有比其他區域或組織更加寬鬆的政策創新權、試錯權。也就是說，基於特定的改革目標，人才特區能實施不同於現存框架、既有範疇之內的體制和政策。賦予試點地區或組織這樣的優先權和自主權，其目的在於確保試點主體能大膽試驗、銳意創新，通過特殊、靈活的政策安排帶動人才體制機制、管理模式變革。但人才特區的特殊權利是有邊界的，其所進行的政策試驗絕不是重起爐竈或者隨心所欲的行為，而是一種有計劃並受到控制的活動，是在限定領域內、在可控範圍內的“大膽探索”，這種探索的廣度和深度取決於整體範疇對有關不同於現存體制的全新探索的容忍度、承受度。

　　二是特殊的待遇。從聚焦的x,1-象來看，人才特區之“特”，就在於試點區域或組織的人才能享受一些特殊的待遇。一般說來，這種特殊待遇主要表現在三個方面：首先是特殊的支持，通過實施一些重大人才工程，人才特區的人才往往能獲得在其他區域或組織享受不到的事業發展上的支持，比如，直接的大額創業資金資助、更多的稅費減免等；其次是特殊的機制，通過制定實施一些突破性的人才政策，人才特區的人才體制機制往往比其他區域或組織更為個性、靈活，比如，職稱評審可以不受學歷、資歷限制，創業註冊可以降低對註冊資本金的要求等；第三是特殊的保障，與其他區域或組織相比，人才特區的人才保障通常力度更大、質量更優，比如，人才特區聚焦的人才群體往往能享受更為優質的醫療、教育、養老、住房保障，以及更多的參政議政機會等。

　　3．國際性。

　　一是人才隊伍的國際化。人才特區不僅是改革的特區，也是開放的特區，它的國際性首先表現在人才隊伍的國際性上。一方面，人才特區面向世界引進人才，從世界各地搜尋配置各種層次、擁有不同技能的人才，多膚色、多語種、跨文化的國際化人才在區域人才總量中占有一定的比例，人才集聚的國際化導向明確，人才隊伍來源的國際化程度相對較高。另一方面，人才特區面向世界培養人才，在大力引進海外人才的同時，通過加大國際化教育投資、拓展國際化職業培訓等途徑，積極培養通曉國際規則、具備跨文化操作素質、具有參與國際競爭能力的本土國際化人才，人才培養的國際導向明確，本土人才隊伍的國際化程度相對較高。

　　二是人才環境的國際化。作為中國人才工作領域對外開放的重要視窗和平臺，人才特區環境的國際性主要表現在以下兩個方面：首先是人才體制機制的國際性。在經濟全球化步伐進一步加快的背景下，只有實現了人才體制機制的互動銜接，人才特區才具有全面融人世界、充分利用全球人才資源及相關要素的制度通道。所以，人才特區必須突破現有國內人才政策體制的限制，實施一些具有國際化特征的人才政策。其次是人才平臺載體的國際性。人才特區本質上是一個“社區”，要形成具有“社會膠”效應的人才黏合優勢，除了政策體制要與國際接軌以外，人才的事業平臺、生活環境也要具有國際水準。

　　中國的人才特區建設始於深圳，深圳市人事局於2001年率先提出了“人才特區”命題，並圍繞破除人才引進中的行政壁壘開展了一系列政策創新。此後，這一創新之舉在中國不斷擴散，呈現出蓬勃的發展勢頭。一方面，開展試點的區域範圍不斷擴展，人才特區建設日漸成為許多地方政府的“共同選擇”。在深圳之後，局部的一些地區也開展了一些積極的探索，但範圍有限，比如，廣西的“人才小高地”建設(2004)、江蘇的六大人才特區建設試點(2006)、武漢的東湖人才特區建設試點(2009)等。2010年以後，人才特區建設風靡全國，東部的天津、無錫、寧波、廈門、深圳等，中部的長沙、南昌等，西部的成都、烏魯木齊等，紛紛規劃部署建設人才特區，這一改革舉措成為地方政府推動人才工作創新的重要抓手。另一方面，人才特區建設由局部的地方探索上升到國家改革議程和政策層面。中國的人才特區建設，最初主要是地方政府職能部門的改革之舉，是一種局部性、微觀性、基層性的增量改革，不僅國家層面缺少政策支撐，就是地方政府層面也缺乏整體性安排。但隨著人才重要性的顯現，2010年以後，人才特區進入國家改革議程和政策層面，《國家中長期人才發展規劃綱要(2012-2020年)》明確提出，鼓勵地方和行業結合自身實際建立人才管理改革試驗區，並正式確定北京中關村、深圳前海、廣州南沙、珠海橫琴為國家級人才特區或人才管理改革試驗區。同時，一些地方政府也制定出台了專項的政策法規，設立了專門的推進機構、工作平臺(如無錫市)，人才特區成為中央和地方政府普遍認同的充滿改革紅利的創新之舉。

　　人才特區之所以能在中國廣泛興起，主要是因為這一創新性的制度安排，形成了適用於當前發展環境的內生動力和邏輯。

　　1．引領科學發展的建設定位：順應了轉型發展的內在需求。作為一個後發展中國家，中國的改革發展有著特殊的內在邏輯，在經濟增長績效已經成為政府合法性的重要支撐，成為緩解各種社會矛盾重要緩衝器的情況下，當下的改革安排必須以推動或至少不影響經濟發展為前提。從經濟發展的視角來看，當前中國已進入一個新的階段，在經濟總量占到世界份額的10％、人均GDP突破5o00美元的情況下，中國的經濟發展不僅要“保增長”，而且還要“轉方式”。因為雖然改革開放以來中國經濟發展成就顯著，但主要是依靠增加物質資本和勞動投人，屬於粗放型增長模式，資源消耗、環境成本相當大_5-，目前這種粗放型的增長方式已遭遇到了資源要素瓶頸、環境承載壓力，面臨著難以為繼的困局。因此，把“保增長”和“轉方式”有機統籌起來，構建形成創新驅動的科學發展新模式，成為影響中國地方政府改革取向的重要因素。

　　人才特區建設之所以能在中國引起多方共鳴，併在各地廣泛開展，重要原因之一就是其契合了上述轉型發展的內在要求。因為從改革的實踐來看，人才特區既是人才發展的特區，也是經濟發展的特區，目前各地一般都把人才特區建設與加快戰略新興產業發展、轉變經濟發展方式有機結合起來，國內人才特區建設較為領先的北京中關村、無錫市、武漢東湖高新區等，都是圍繞“人才+項目+產業”的模式來實施特殊政策，通過大量集聚高端人才和智力資源，促進區域自主創新能力提升和戰略性新興產業發展，從而以人才的優先發展引領支撐經濟轉型升級。正因為如此，在國家層面作出鼓勵開展人才發展改革試驗的決策部署以後，人才特區很快就顯示出了其突出的政治優勢和需求基礎。換而言之，作為一種契合中央政績考核要求，又能給地方帶來實際收益的制度創新，政府、市場和社會都是歡迎的。

　　2．先行先試的路徑安排：契合了人才開發的現實需要。雖然改革開放以來，中國人才發展成就巨大，但面臨的問題也不少，人才總量、結構和素質不能滿足經濟社會發展的需要，市場配置人才資源的基礎性作用發揮不夠充分，人才流動的體制性障礙尚未消除，人盡其才、才盡其用、各得其所的用人機制有待完善等一系列問題都亟須解決。同時，在人才的國際流動和知識集聚的選擇越來越多的情況下，人才尤其是高端人才的“全球流動、全球配置、全球定價、全球爭奪”的屬性特點更加明顯，人才競爭日趨激烈。美國學者詹姆斯·坎頓指出，全球人才爭奪即將成為競爭力的最主要戰場，如何從全球人才庫中尋找到高端人才，將成為每個組織、國家的最大挑戰。

　　如何破解上述人才發展的現實難題，積极參与國際人才競爭，既沒有成熟的理論和實踐，也涉及一些深層次問題，尤其是一些體制機制問題具有全局性、長期性和根本性的特點，相關的改革一下子全面推開，面臨著非常大的難度和風險。人才特區的優勢在於，通過先行先試，既能針對人才發展中一些長期存在的體制機制問題進行大膽試驗，通過特別機制、特殊政策、特優環境的構建，形成人才競爭的後發優勢；同時，又只在限定的空間內開展創新，改革的阻力、風險、成本相對較小，可以在平穩有序的條件下，探索具有先導示範價值的人才管理新模式。這樣的優勢，順應了人才發展改革對“積極創新”、“防控風險”和“應對國際競爭”的現實需要。在中國人才發展總體實力不高的情況下，這一創新舉措無疑是符合國家推進人才強國建設的戰略安排，同時也是各地破解人才發展難題、參與人才國際競爭的有效策略。

　　3．各種“試驗區”的改革示範：提供了重要的經驗借鑒。從國內來看，誘致國家和地方作出建設人才特區改革安排的思路和經驗來源主要有三類：一類是經濟特區。經濟特區的改革方式是中國推進改革開放的重要經驗，作為經濟領域的“試驗區”，其不僅在推動經濟發展上釋放出巨大能量，對國家和區域發展產生了深遠影響，而且這樣的改革方式和制度安排也對其他領域改革起到了重要示範效應。人才特區之所以最先發軔於深圳，並得到各地、各層級政府的廣泛青睞，很重要的一個原因就在於經濟特區的成功示範和啟示。另一類是其他相關的“試驗區”，改革開放以來，中國各地、各部門建立了多種類型的科技、教育、經濟改革“試驗區”，如科技園區(高新區)、經濟技術開發區、教育改革試驗區等。這些園區在推進科技創新、教育改革、經濟發展的同時，也在人才管理體制機制改革方面進行了有效探索，形成了一些好的做法，為人才特區建設提供了重要的經驗借鑒。

　　從國際來看，國外雖然沒有專門的人才特區，但有關高科技園區的建設實踐和成功經驗仍為中國人才特區建設提供了有益的思路和經驗借鑒。就發展態勢而言，美國矽谷、日本築波科技城、印度班加羅爾軟體科技園、新加坡緯一科技園等世界一流的高科技園區，已經從以科技促進產業為特征的第一代線性模式園區、以關註創新環境為特征的第二代鏈式模式園區，發展到以突出人才與其他創新要素有效結合的第三代網路模式園區。第三代園區強調以人才為核心，更加突出人才與政、產、學、研、資的有機融合，以及學習、娛樂、生活、工作的一體化發展。這些園區在集聚高端人才、促進技術創新、推動科技創業等方面，探索形成了許多有效做法和成功經驗，對中國人才特區建設起到了非常重要的推動作用。