人才特区

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　　人才特区又被称为人才管理改革试验区，是一个缘起于中国的新生事物，在国外并没有完全一致的专门表述和相对应的研究成果，国内的相关研究也刚刚起步。关于人才特区的内涵，目前国内主要有三种较有代表性的观点：

　　一是特殊区域说。即人才特区指的是人才工作的特殊区域，在这一特定区域内，人才工作的政策保障、体制建设、机制运行、资金投入、环境营造和工作内容、工作模式等，比区域之外具有更大的优先性和特殊性(赵永贤，2005)。

　　二是示范窗口说。即人才特区就是推动人才优先发展的示范窗口，其具有优先改革权和试验权，能突破现有人才政策体制限制，营造与国际接轨的人才环境(吴江，2011；苗月霞，2010)。

　　三是创新试验说。即把人才特区理解为以实现人才发展为目标，以人才及相关要素为主要对象，以开展特殊政策创新、突破、试验为主要任务的特定空间(汪怿，2011)。

　　人才特区具有以下主要特征:

　　1．特定性。

　　一是空间的特定性。如同经济特区一样，人才特区也必须有明确的物理边界，因为只有明确空间范围，特殊的人才政策举措、体制机制才能真正落地，并有效防控改革试验风险。从实践来看，人才特区既可以落在某个特定的行政区范围上，也可以是某个产业、行业或领域内的某个具体组织。一般说来，人才特区的空间选择应具有典型性、代表性和基础性的特点。也就是说，设立人才特区的地区或组织，要能代表和反映某一类区域、行业的发展状况，进行的改革试验内容既要能反映本地区或本单位人才发展的特色和需要，同时对推动全国的人才发展改革也具有示范意义，并且要具有一定的人才工作基础和发展实力，能支付必要的改革成本、承受一定的改革风险。

　　二是对象的特定性。作为一项以人才为主题的制度创新，人才特区的“改革试验”聚焦于人才及其相关要素。但人才的类型复杂多元，人才发展改革的内容也极其丰富，作为一种“改革试验”属性的特定区域，人才特区不可能面面俱到，只能“有所为、有所不为”，有意识地去选择一些特定的人才群体及其面临的重大问题进行集中攻关，探索解决办法，以形成先行先试、率先突破的改革效应。一般说来，人才特区聚焦对象应满足特色性、全局性和复杂性的特点。也就是说，人才特区先行先试的主体指向和内容指向，要符合区域经济社会发展需要，具有地方特色，要针对一些长期存在、带有全局性和普遍性的重要体制机制问题。

　　三是职能的特定性。开展人才特区建设，不仅要解决某一局部、某一地区或某一组织自身人才发展问题，更重要的是要通过局部范围内成功经验的归纳、总结、整合，从中发掘具有普遍意义、示范价值的人才工作方法、发展手段和制度安排，为开展更高层次、更广范围的人才政策创新和制度变迁创造更为成熟的条件，提供更加丰富的知识和经验，最终通过局部增量改革的有效复制推广，带动人才发展的整体更新与升级。因此，人才特区是中国进行人才发展改革的新窗口、排头兵和试验场，承担着试路探索、实践检验和具体示范的特定功能。

　　2．特殊性。

　　一是特殊的权利。从实施的主体来看，人才特区之“特”，说到底就在于试点主体拥有比其他区域或组织更加宽松的政策创新权、试错权。也就是说，基于特定的改革目标，人才特区能实施不同于现存框架、既有范畴之内的体制和政策。赋予试点地区或组织这样的优先权和自主权，其目的在于确保试点主体能大胆试验、锐意创新，通过特殊、灵活的政策安排带动人才体制机制、管理模式变革。但人才特区的特殊权利是有边界的，其所进行的政策试验绝不是重起炉灶或者随心所欲的行为，而是一种有计划并受到控制的活动，是在限定领域内、在可控范围内的“大胆探索”，这种探索的广度和深度取决于整体范畴对有关不同于现存体制的全新探索的容忍度、承受度。

　　二是特殊的待遇。从聚焦的x,1-象来看，人才特区之“特”，就在于试点区域或组织的人才能享受一些特殊的待遇。一般说来，这种特殊待遇主要表现在三个方面：首先是特殊的支持，通过实施一些重大人才工程，人才特区的人才往往能获得在其他区域或组织享受不到的事业发展上的支持，比如，直接的大额创业资金资助、更多的税费减免等；其次是特殊的机制，通过制定实施一些突破性的人才政策，人才特区的人才体制机制往往比其他区域或组织更为个性、灵活，比如，职称评审可以不受学历、资历限制，创业注册可以降低对注册资本金的要求等；第三是特殊的保障，与其他区域或组织相比，人才特区的人才保障通常力度更大、质量更优，比如，人才特区聚焦的人才群体往往能享受更为优质的医疗、教育、养老、住房保障，以及更多的参政议政机会等。

　　3．国际性。

　　一是人才队伍的国际化。人才特区不仅是改革的特区，也是开放的特区，它的国际性首先表现在人才队伍的国际性上。一方面，人才特区面向世界引进人才，从世界各地搜寻配置各种层次、拥有不同技能的人才，多肤色、多语种、跨文化的国际化人才在区域人才总量中占有一定的比例，人才集聚的国际化导向明确，人才队伍来源的国际化程度相对较高。另一方面，人才特区面向世界培养人才，在大力引进海外人才的同时，通过加大国际化教育投资、拓展国际化职业培训等途径，积极培养通晓国际规则、具备跨文化操作素质、具有参与国际竞争能力的本土国际化人才，人才培养的国际导向明确，本土人才队伍的国际化程度相对较高。

　　二是人才环境的国际化。作为中国人才工作领域对外开放的重要窗口和平台，人才特区环境的国际性主要表现在以下两个方面：首先是人才体制机制的国际性。在经济全球化步伐进一步加快的背景下，只有实现了人才体制机制的互动衔接，人才特区才具有全面融人世界、充分利用全球人才资源及相关要素的制度通道。所以，人才特区必须突破现有国内人才政策体制的限制，实施一些具有国际化特征的人才政策。其次是人才平台载体的国际性。人才特区本质上是一个“社区”，要形成具有“社会胶”效应的人才黏合优势，除了政策体制要与国际接轨以外，人才的事业平台、生活环境也要具有国际水准。

　　中国的人才特区建设始于深圳，深圳市人事局于2001年率先提出了“人才特区”命题，并围绕破除人才引进中的行政壁垒开展了一系列政策创新。此后，这一创新之举在中国不断扩散，呈现出蓬勃的发展势头。一方面，开展试点的区域范围不断扩展，人才特区建设日渐成为许多地方政府的“共同选择”。在深圳之后，局部的一些地区也开展了一些积极的探索，但范围有限，比如，广西的“人才小高地”建设(2004)、江苏的六大人才特区建设试点(2006)、武汉的东湖人才特区建设试点(2009)等。2010年以后，人才特区建设风靡全国，东部的天津、无锡、宁波、厦门、深圳等，中部的长沙、南昌等，西部的成都、乌鲁木齐等，纷纷规划部署建设人才特区，这一改革举措成为地方政府推动人才工作创新的重要抓手。另一方面，人才特区建设由局部的地方探索上升到国家改革议程和政策层面。中国的人才特区建设，最初主要是地方政府职能部门的改革之举，是一种局部性、微观性、基层性的增量改革，不仅国家层面缺少政策支撑，就是地方政府层面也缺乏整体性安排。但随着人才重要性的显现，2010年以后，人才特区进入国家改革议程和政策层面，《国家中长期人才发展规划纲要(2012-2020年)》明确提出，鼓励地方和行业结合自身实际建立人才管理改革试验区，并正式确定北京中关村、深圳前海、广州南沙、珠海横琴为国家级人才特区或人才管理改革试验区。同时，一些地方政府也制定出台了专项的政策法规，设立了专门的推进机构、工作平台(如无锡市)，人才特区成为中央和地方政府普遍认同的充满改革红利的创新之举。

　　人才特区之所以能在中国广泛兴起，主要是因为这一创新性的制度安排，形成了适用于当前发展环境的内生动力和逻辑。

　　1．引领科学发展的建设定位：顺应了转型发展的内在需求。作为一个后发展中国家，中国的改革发展有着特殊的内在逻辑，在经济增长绩效已经成为政府合法性的重要支撑，成为缓解各种社会矛盾重要缓冲器的情况下，当下的改革安排必须以推动或至少不影响经济发展为前提。从经济发展的视角来看，当前中国已进入一个新的阶段，在经济总量占到世界份额的10％、人均GDP突破5o00美元的情况下，中国的经济发展不仅要“保增长”，而且还要“转方式”。因为虽然改革开放以来中国经济发展成就显著，但主要是依靠增加物质资本和劳动投人，属于粗放型增长模式，资源消耗、环境成本相当大_5-，目前这种粗放型的增长方式已遭遇到了资源要素瓶颈、环境承载压力，面临着难以为继的困局。因此，把“保增长”和“转方式”有机统筹起来，构建形成创新驱动的科学发展新模式，成为影响中国地方政府改革取向的重要因素。

　　人才特区建设之所以能在中国引起多方共鸣，并在各地广泛开展，重要原因之一就是其契合了上述转型发展的内在要求。因为从改革的实践来看，人才特区既是人才发展的特区，也是经济发展的特区，目前各地一般都把人才特区建设与加快战略新兴产业发展、转变经济发展方式有机结合起来，国内人才特区建设较为领先的北京中关村、无锡市、武汉东湖高新区等，都是围绕“人才+项目+产业”的模式来实施特殊政策，通过大量集聚高端人才和智力资源，促进区域自主创新能力提升和战略性新兴产业发展，从而以人才的优先发展引领支撑经济转型升级。正因为如此，在国家层面作出鼓励开展人才发展改革试验的决策部署以后，人才特区很快就显示出了其突出的政治优势和需求基础。换而言之，作为一种契合中央政绩考核要求，又能给地方带来实际收益的制度创新，政府、市场和社会都是欢迎的。

　　2．先行先试的路径安排：契合了人才开发的现实需要。虽然改革开放以来，中国人才发展成就巨大，但面临的问题也不少，人才总量、结构和素质不能满足经济社会发展的需要，市场配置人才资源的基础性作用发挥不够充分，人才流动的体制性障碍尚未消除，人尽其才、才尽其用、各得其所的用人机制有待完善等一系列问题都亟须解决。同时，在人才的国际流动和知识集聚的选择越来越多的情况下，人才尤其是高端人才的“全球流动、全球配置、全球定价、全球争夺”的属性特点更加明显，人才竞争日趋激烈。美国学者詹姆斯·坎顿指出，全球人才争夺即将成为竞争力的最主要战场，如何从全球人才库中寻找到高端人才，将成为每个组织、国家的最大挑战。

　　如何破解上述人才发展的现实难题，积极参与国际人才竞争，既没有成熟的理论和实践，也涉及一些深层次问题，尤其是一些体制机制问题具有全局性、长期性和根本性的特点，相关的改革一下子全面推开，面临着非常大的难度和风险。人才特区的优势在于，通过先行先试，既能针对人才发展中一些长期存在的体制机制问题进行大胆试验，通过特别机制、特殊政策、特优环境的构建，形成人才竞争的后发优势；同时，又只在限定的空间内开展创新，改革的阻力、风险、成本相对较小，可以在平稳有序的条件下，探索具有先导示范价值的人才管理新模式。这样的优势，顺应了人才发展改革对“积极创新”、“防控风险”和“应对国际竞争”的现实需要。在中国人才发展总体实力不高的情况下，这一创新举措无疑是符合国家推进人才强国建设的战略安排，同时也是各地破解人才发展难题、参与人才国际竞争的有效策略。

　　3．各种“试验区”的改革示范：提供了重要的经验借鉴。从国内来看，诱致国家和地方作出建设人才特区改革安排的思路和经验来源主要有三类：一类是经济特区。经济特区的改革方式是中国推进改革开放的重要经验，作为经济领域的“试验区”，其不仅在推动经济发展上释放出巨大能量，对国家和区域发展产生了深远影响，而且这样的改革方式和制度安排也对其他领域改革起到了重要示范效应。人才特区之所以最先发轫于深圳，并得到各地、各层级政府的广泛青睐，很重要的一个原因就在于经济特区的成功示范和启示。另一类是其他相关的“试验区”，改革开放以来，中国各地、各部门建立了多种类型的科技、教育、经济改革“试验区”，如科技园区(高新区)、经济技术开发区、教育改革试验区等。这些园区在推进科技创新、教育改革、经济发展的同时，也在人才管理体制机制改革方面进行了有效探索，形成了一些好的做法，为人才特区建设提供了重要的经验借鉴。

　　从国际来看，国外虽然没有专门的人才特区，但有关高科技园区的建设实践和成功经验仍为中国人才特区建设提供了有益的思路和经验借鉴。就发展态势而言，美国硅谷、日本筑波科技城、印度班加罗尔软件科技园、新加坡纬一科技园等世界一流的高科技园区，已经从以科技促进产业为特征的第一代线性模式园区、以关注创新环境为特征的第二代链式模式园区，发展到以突出人才与其他创新要素有效结合的第三代网络模式园区。第三代园区强调以人才为核心，更加突出人才与政、产、学、研、资的有机融合，以及学习、娱乐、生活、工作的一体化发展。这些园区在集聚高端人才、促进技术创新、推动科技创业等方面，探索形成了许多有效做法和成功经验，对中国人才特区建设起到了非常重要的推动作用。