個人信用徵信

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　　個人信用徵信,消費者信用調查,指由徵信機構把分散在各商業銀行和社會有關方面的個人信用和信譽彙集起來，進行加工和儲存，形成個人信用信息資料庫，為銀行和社會有關方面系統瞭解個人的信用和信譽狀況提供服務的活動。

　　一、個人信用徵信與隱私權保護的衝突

　　在個人信用徵信的整個過程中，第一步是通過不同的方式，提供者收集到關於相對人的各種信息，並且根據約定或法定的方式提供給合法的信用徵信機構：第二步就是個人信用徵信機構通過特定的方式對信息進行整合、分類、加工以及篩選，按照信息提供者的要求提供相關的信用評估報告。這上述的過程中，存在著兩方面的利益，一個就是個人對其自身信息享有的隱私權、安全權等，一個就是提供者、徵信機構以及社會對個人信用的期待的要求，這兩方面在實踐中難免會引起衝突。

　　個人信用徵信與隱私權的衝突具體表現在以下幾個方面：個人信息保密權與信息提供者向徵信機構提供，徵信機構出售個人信用報告之間的衝突；個人信息支配權與信息提供者、徵信機構對個人信用信息的支配；個人信息知情權與徵信機構對信息的內部管理；個人信息更正權與徵信機構對信息的採集、加工權；個人信息安全權與徵信機構對信息的存儲與傳播。

　　二、我國個人信用徵信隱私權保護的現狀及缺陷

　　(一)個人信用徵信隱私權保護的現狀

　　我國現行法律尚未明確規定隱私權概念，作為國家根本法的憲法和基本法的民法未將隱私權規定為獨立人格權加以保護，我國刑法中也沒有設立侵害隱私權罪的罪名，只是在某些法律條文中包含了保護隱私權的精神，這就很難形成一個健全的隱私權法律保護體系，這使得個人信用徵信中隱私權保護成了無源之水。在個人信用徵信方面，只有一些地方性法規、部門規章做了規定。法律上對個人信用徵信隱私權的保護是不全面的。在個人信用活動中，隱私權保護也存在許多問題：儘管個人信用信息基礎資料庫已經實現了全國聯網，但只向聯網的金融機構提供查詢服務，還不能向社會其他部門開放。

　　(二)個人信用徵信隱私權保護的缺陷

　　1.徵信立法建設嚴重滯後

　　目前我國尚沒有一部全國性的規範信用信息的法律，除《國家保密法》沒有法律明確界定在社會經濟生活中哪些徵信數據不可以向公眾開放，哪些數據可以公開以及公開的程式、對象等。由於缺乏相關的法律規定，在現實生活中很容易發生信用信息泄露和濫用的情形，侵犯信用主體的隱私權。目前我國個人信用制度中比較有代表性的法規是《上海市個人信用聯合徵信試點辦法》和《深圳市個人信用徵信及評級管理辦法》，一方面立法層次低；另一方面法規只簡易的規定了隱私權保護的原則和大體框架，沒有專門的隱私權保護條款，不具有可操作性。此外，現行法規只註重權利被侵犯後的救濟問題，卻很少關註事先預防，這使得公民的個人隱私權無法得到全面的保護。

　　2.徵信管理機構運作不規範，管理混亂

　　目前有關個人徵信的地方性法規、部門規章側重於對徵信機構的管理，對於信用信息提供者、信用信息使用者則規制較少，管理的厚此薄彼為不法利用信用信息造成漏洞。同時全國徵信管理機構的管理許可權並不明確，使徵信機構管理混亂。人民銀行、商務部、工商總局、財政部、海關總署、各地方政府均有對徵信方面的管理權，也有相應的管理機構和管理系統。但對徵信機構經營管理的規定幾乎沒有，各徵信系統和徵信服務機構各行其是。

　　3.欠缺對不良信用信息的科學界定

　　對不良信用信息的科學合理界定是保護信用主體個人信用隱私的前提和基礎。我國現行個人信用徵信相關法規、部門規章都對不良信用信息規定了強制公開的期限，但是對什麼是不良的信用信息卻沒有做出界定。以《深圳市個人信用徵信及評級管理辦法》和《江蘇省個人信用徵信管理暫行辦法》為例，其條文中都沒有明確“不良信用信息”定義。《上海市個人信用徵信管理試行辦法》規定了不良信用信息的概念，表述為：不良信用信息是指惡意拖欠數額較大款項的信息，具體拖欠數額，由市徵信辦會同有關部門確定並予公佈。很顯然這個定義是簡單而粗放的，並沒有對不良信用信息做出科學界定。

　　三、加強我國個人信用徵信體系中對隱私權保護的立法建議

　　(一)加快立法填補法律空白，完善信用隱私保護法律體系

　　個人信用徵信體系的建設首先是相關制度的建設。在個人信用徵信體系視野下保護公民信息隱私權，尤其需要填補法律空白形成體系。

　　首先，在民事基本法律中明確隱私權作為獨立人格權的地位。在將來出台的《中華人民共和國民法典》中將隱私權作為一項獨立的人格權加以規定，同時還要對信用權作出明確、具體的規定，以配合個人徵信法律體系中隱私權法律保護的完善：其次，儘快出台對個人信息權利予以保護的專門法律，即《中華人民共和國個人信息保護法》，明確規定個人信用信息的範圍和徵信機構不得採集的個人信息範圍。再次，針對個人信用徵信行業專門立法。最後，制定《政府信息公開法》，對散佈於銀行、稅務、工商等機構數據的公開制定統一的法律，確保徵信機構合法、快速獲得相關數據。

　　(二)明確個人徵信制度申隱私權的具體保護措施

　　1.明確徵信信息的範圍。法律應明確界定徵信機構獲取個人信用信息的範圍，與信用相關的個人信息應當只限於三類：(1)表明被徵信主體信用能力的個人身份信息：(2)表明被徵信主體履約意願的信用記錄和公共事業繳費記錄：(3)影響被徵信主體信用評價的處罰記錄。另外還應對非徵信信息做出禁止性列舉。對影響個人信用狀況的違法犯罪記錄，應設立專門條款對有關機關存儲、使用、透露這些信息做出實體和程式上的限制，防止有關機關濫用權力侵犯個人隱私權。

　　2.嚴格規範個人信用信息徵集程式。個人信用服務部門是以贏利為目的的機構，在法律規範下，通過向合法用戶提供個人信用調查報告以獲取利潤。如果對個人信用信息徵集程式規範不嚴，徵信機構在利益趨勢下很容易侵犯信用主體的隱私權。因此在個人信用信息的徵集中，要嚴格依法規範徵信程式，徵信方法要公正、合法，對法定例外的信息進行徵集時須經信息主體本人同意，以保護信息主體的隱私權不被非法侵害。

　　3.依法規範個人信用信息的使用。一方面依法限制個人信用信息的使用目的：另一方面，規範徵信機構提供個人信用記錄的條件，除法律規定的強制性提供信息外，徵信機構提供個人信用信息時應事先徵得被徵信者的同意。除此之外，還應保證當事人對本人個人信用記錄的知情權。

　　4.明確個人信息主體的權利和徵信相關機構的義務。明確個人信息主體的個人信息保密權、個人信息利用權、個人信息更正權、個人信息權益救濟權等基本權利。同時必須明確徵信機構的義務，例如安全保密義務、保證個人信息準確、及時、完整的義務及保證信息主體有知情權和異議權的義務等。

　　5.完善隱私權的保障救濟機制。完善的個人徵信體系，應建立對消費者隱私權的多重保障救濟機制。首先是要建立內部的行業協會，通過行業協會進行內部的監督，制定相關的自律制度、進行必要的行業檢查，做到尊重和保護公民隱私權的目的：其次通過立法的形式建立針對性的官方信用徵信機構監管部門，利用國家的權力對相關的市場進行監督，並JJu強對違法行為的處罰：再次賦予相關公民的法律上的救濟權利，可是使消費者能夠通過法律的形式保護自身的合法權益：最後就是堅持違法必究的原則，對構成犯罪的要對其追究刑事責任。

　　(三)加強徵信監管

　　在法律不健全的背景下，我國的徵信監管制度存在諸多缺陷，沒有統一的徵信監管機構，監管的具體環節程式混亂、監管粗放，無法對信息主體隱私權進行預防性保護。因而完善我國徵信監管制度勢在必行：第一，可以提高徵信監管機構的市場準入門檻以規範徵信機構的設立，監督基礎設施是否完備、人員配置是否規範、執業目的是否合理等，通過限制徵信機構的硬性條件來強化對隱私權的保護。第二，徵信監管機構通過對徵信機構的經營流程，特別是評估程式的監管有效杜絕徵信機構對被徵信主體做出不公正客觀的信用評價。第三，加強對信用使用主體的使用目的監管，設立專門投訴部門，做到救濟的順暢。

　　一、我國建立個人信用徵信體系面臨的主要問題

　　目前，我國社會信用觀念、信用法律體系和信用制度的相對落後使得個人信用徵信體系的發展相對較慢，這在一定程度上也制約了市場經濟的健康發展，制約了中國經濟與世界經濟接軌的步伐。我國個人信用徵信體系的建立目前主要面臨以下六方面的問題：

　　(一)信用危機問題

　　在中國傳統的信用文化中，信用只是作為一種美德和一種觀念僅僅用道德去約束。人們並沒有將信用看作是一種商品，因而也就很難真正認識其使用價值和價值。一個人不講信用，只會受到道德上的譴責，其經濟利益並沒有受到太大損失。在這種情況下，失信的收益遠遠大於其成本，從而造成整個社會信用缺失。特別是在中國由計劃經濟向市場經濟轉軌的過程中，社會信用意識並沒有隨之建立，因而缺乏對失信的懲戒機制，造成全社會嚴重的信用危機。

　　(二)市場與政府結合問題

　　建立個人信用徵信系統的核心環節是採集分散的個人信用信息和提供高質量的信用服務。根據信用信息徵集的方式不同，個人信用徵信系統的建立有三種方式：一是完全由政府操作，二是完全由市場操作，三是政府推動與市場運作相結合。

　　總的說來，第三種方式是比較合理的。但就中國目前的情況來看，明顯是在走第二種方式。在中國這樣一個信用意識低下、信用數據分散的國家，由市場來操縱個人信用徵信體系的建立不可避免會遇到嚴重困難，甚至無法完成，共建這就產生了政府支持的要求。只有在政府強有力的支持和推動下，我國才有可能逐步建立起一套完整的個人信用徵信系統。

　　(三)侵犯隱私權問題

　　在中國，迄今為止尚沒有一部全國性的有關信用徵信的法律法規。目前僅有的一部相關法律法規是深圳市人民政府的頒佈《深圳市個人信用信用徵信及信用評級管理辦法》。但由於其是政府管理辦法，無論在具體內容上，還是在法律地位上，都無法對現實業務形成強有力的指導作用。這種狀況導致了中國個人信用徵信業所面臨的獨有的尷尬與困境：一方面，缺乏相關法律的支持，從而難以有效地開展徵信工作以獲得相關數據，導致信用數據徵集困難；另一個方面，對消費者數據的徵集是在消費者不知情的情況下進行的，由於沒有法律對消費者的信用數據加以區分，難免處於侵犯個人隱私權的尷尬境地。根據西方國家的經驗，對消費者信用數據的徵集是在法定程式下進行的，信息共用☆信用共建並事先徵得本人的同意。而中國目前的做法則是，信用機構從商業機構(主要是銀行)那裡獲得消費者的信息，作為信息所有者的消費者本人卻不知曉，容易產生侵犯個人隱私權的問題。

　　(四)信息徵集問題

　　隨著社會生產力水平的不斷提高，生產關係日益複雜，作為經濟主體的個人參與經濟生活和社會活動的程度越來越深、範圍越來越廣，從而使其信用信息廣泛散落於各個部門和機構之中。一個完善的個人信用徵信體系的建立，首先必須將散落在各個部門的信用信息收集起來，然後再對其進行加工處理，為社會提供信用查詢服務。因此，如何使得社會各部門之間協調配合，信息共用☆信用共建共同完成個人信用信息的徵集工作是建立個人信用信息系統的關鍵，也是難點之一，難度非常大。

　　(五)經營成本問題

　　個人信用數據的徵集分為無償徵信和有償徵信兩種方式。無償徵信是指信用徵信機構獲得個人信用數據是無償的，不需要支付費用。有償徵信則是指信用機構需向銀行、工商、稅務等部門購買消費者的信用信息。實行有償信用徵信的費用非常高，尤其是在徵信系統建立的前期，信用徵信任務繁重，資料庫的建設需要大量的資金投入，是一種典型的投資期長、前期投入高的行業。這對於沒有足夠實力的民營徵信機構來說，很可能會不堪重負，半途而廢。此外，有償信用徵信還面臨著這樣一種困境：信息共用☆信用共建從所有權角度看，個人信用數據屬於消費者個人所有，如果實行有償信用徵信，應該是信用機構向消費者本人支付費用，但事實卻是作為中介機構的商業銀行等部門獲得了這部分收入，作為信息所有者的個人卻一無所獲，甚至是一無所知。這些問題產生的根源在於缺乏相關的信用法律法規，沒有將個人信用信息明確劃分為可以公開的數據和不可以公開的數據。在這種情況下，任何一種信用徵信方式都不可能取得完全成功。

　　(六)供需不足問題

　　目前，中國信用徵信業正呈現出供需雙重不足的局面，並導致惡性迴圈：一方面，由於缺乏現代信用意識，並沒有將信用看作商品，因而信用服務行業的社會需求不足，社會對信用產品的需求十分有限，普遍缺乏使用信用產品的意識，從而使得信用中介機構因缺乏市場需求而難以發展起來；另一方面，從信用服務的供給來看，國內有實力提供高質量信用產品的機構還很少，由於面臨諸多問題，中國信用服務機構市場規模很小，經營分散，行業整體水平不高，市場基本上處於無序狀態，信息共用☆信用共建沒有建立起一套完整科學的信用調查和評價體系，從而難於向社會提供高質量的信用報告，而這勢必進一步影響社會對信用產品的需求，從而導致惡性迴圈的出現。

　　二、對建立和完善中國個人信用徵信體系的思考

　　現代市場經濟是信用經濟，然而中國市場經濟的改革已經二十多年了，現代市場經濟所必備的國民信用體系卻仍然沒有建立起來。近年來，經濟生活中失信行為越來越廣泛，情節越來越惡劣，嚴重影響了社會經濟的發展，浪費了巨大的社會資源。為了控制這種風險，任何現代社會都需要一整套嚴格的信用管理體系，只有在這一體系的基礎上建立起穩定可靠的信用關係，現代市場經濟才有可能存在並健康發展。

　　根據中國的國情，建立我國社會信用體系應從以下四個方面著手：

　　(一)加快信用立法工作

　　完備的信用管理法律體系是信用行業健康有序發展的基礎和必然要求。從發達國家的經驗看，信用立法工作是一個長期的過程。從實踐角度考慮，建議我國從兩方面推進信用立法工作：一是應充分借鑒發達國家在信用管理方面的法律法規，在此基礎上以比較完備的行政管理規定的形式頒佈，儘早為信用中介機構的發展奠定製度框架；二是抓緊研究、出台與信用行業直接相關的基本法，對信用行業的管理定下基本的法律框架，以促進信用行業規範健康發展。就地區而言，深圳市在信用立法方面走在了全國的前列。深圳市人民政府頒佈並於2002 年1月1日開始施行的《深圳市個人信用徵信及評級管理辦法》，信息共用☆信用共建為深圳市的徵信機構在個人信用數據採集、披露、評估、使用、保護以及監督等方面提供了法律依據和運作規範，標志著深圳市在個人信用體系建設方面邁出了最重要的一步。

　　(二)加快信用徵信數據的開放與信用信息資料庫的建立

　　世界各國的經驗表明，信用徵信數據的採集和使用首先是一個法律問題。我國在信用徵信數據的開放與使用等方面尚無明確的法律規定，一方面是數據開放程度低，許多信息相對封閉和分散於各個部門和機構中，使信用信息缺乏透明度；另一方面，在涉及到消費者個人信息的採集和共用方面也沒有相關的法律約束。根據發達國家的經驗，對消費者個人信用信息的採集和公佈應採取相對審慎的原則，因此建議在這兩個方面的立法都應儘快提上議程。另外，由於功能完善的信用資料庫是建立社會信用體系必備的基礎設施，政府一方面要鼓勵信用中介機構註重自身信用資料庫建設；信息共用☆信用共建另一方面，政府也應要求有關部門要建立行業或部門的資料庫，待條件成熟時，可將自建資料庫中的部分內容提供給信用中介機構或與信用中介機構共用，為我國信用行業的發展提供支持。

　　(三)促進信用中介機構的建立與規範發展

　　以信用信息局的建立為例，國際上主要有兩種模式：一種是由私人部門發起設立，另一種是作為中央銀行的一個部門。我國已經在作為中央銀行的中國人民銀行內設立了徵信局，專門負責全國徵信系統的建立。目前，我國的信用中介機構都是採取公司制的市場運營方式，但由於還處於發展的初級階段，市場需求不足，業務量相對較少，特別是政府對信用信息的利用程度較低。另外，由於競爭激烈，從法律和制度上保障信用中介機構能夠客觀、公正、獨立地運營也是亟待解決的重要問題。信息共用☆信用共建從信用中介機構管理的角度來看，根據我國行業發展現狀和別國的經驗，對於企業信用徵信機構可以採取通過競爭的方式，使其業務逐步向有規模、有影響的信用徵信公司集中，但對於個人信用徵信機構而言，則以比較明確的進入退出機制來加以規範為好。

　　(四)政府應對信用行業的發展提供大力支持和進行相應的管理和監督

　　對於一個沒有任何信用徵集及使用基礎的發展中大國來說，建立一套完善的個人信用徵信體系，為市場經濟的持續和健康發展提供一個長期、穩定的保障，必將是一個長期和艱難的過程，不能一蹴而就。尤其是在建立徵信系統的初期，由於存在的問題具有非常複雜的社會性和極強的法律性，如果沒有政府強有力的推動和支持，而僅僅依靠完全商業化運作的徵信機構去建立這樣一個龐大社會信用體系，必將是一件難以完成的事情。

　　就目前而言，政府應重點在推動具有社會公益性質的機構向徵信機構提供個人信用信息數據及在積極培育個人信用市場需求方面發揮積極和主導作用，促進徵信機構個人信用資料庫的建立，幫助徵信機構儘快實現商業化經營，創造一個良性迴圈的發展機制。

　　由於個人信用數據的徵集及其處理結果需要涉及到社會的基本組成單位“個人”，因此不論哪一國政府對此都要進行管理，但各國的監管框架卻有很大區別。從國際上看，主要分為兩類：一類是以中央銀行為監管主體，一類是以完善的法律法規為基礎。從國際經驗看，政府對信用行業的管理方式與該國信用管理法律體系的狀況密切相關。法律法規越完善，政府的直接管理職能就相對弱化，信用行業的發展也比較規範；信息共用☆信用共建法律法規不健全，政府或中央銀行的直接管理職能就更為重要一些，信用行業的發展狀況更容易受政府行為的影響。我國信用行業的發展只有十幾年的歷史，由於相關的法律法規缺乏，因此，在加快立法進程的同時，還需要政府對該行業進行相應的管理和監督。當前，需要確立該行業的監管主體，改變長期以來我國信用行業多頭監管與無人監管並存的狀況，而且單一監管主體的確立有助於信用管理法律法規的推出。