个人信用征信

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　　个人信用征信,消费者信用调查,指由征信机构把分散在各商业银行和社会有关方面的个人信用和信誉汇集起来，进行加工和储存，形成个人信用信息数据库，为银行和社会有关方面系统了解个人的信用和信誉状况提供服务的活动。

　　一、个人信用征信与隐私权保护的冲突

　　在个人信用征信的整个过程中，第一步是通过不同的方式，提供者收集到关于相对人的各种信息，并且根据约定或法定的方式提供给合法的信用征信机构：第二步就是个人信用征信机构通过特定的方式对信息进行整合、分类、加工以及筛选，按照信息提供者的要求提供相关的信用评估报告。这上述的过程中，存在着两方面的利益，一个就是个人对其自身信息享有的隐私权、安全权等，一个就是提供者、征信机构以及社会对个人信用的期待的要求，这两方面在实践中难免会引起冲突。

　　个人信用征信与隐私权的冲突具体表现在以下几个方面：个人信息保密权与信息提供者向征信机构提供，征信机构出售个人信用报告之间的冲突；个人信息支配权与信息提供者、征信机构对个人信用信息的支配；个人信息知情权与征信机构对信息的内部管理；个人信息更正权与征信机构对信息的采集、加工权；个人信息安全权与征信机构对信息的存储与传播。

　　二、我国个人信用征信隐私权保护的现状及缺陷

　　(一)个人信用征信隐私权保护的现状

　　我国现行法律尚未明确规定隐私权概念，作为国家根本法的宪法和基本法的民法未将隐私权规定为独立人格权加以保护，我国刑法中也没有设立侵害隐私权罪的罪名，只是在某些法律条文中包含了保护隐私权的精神，这就很难形成一个健全的隐私权法律保护体系，这使得个人信用征信中隐私权保护成了无源之水。在个人信用征信方面，只有一些地方性法规、部门规章做了规定。法律上对个人信用征信隐私权的保护是不全面的。在个人信用活动中，隐私权保护也存在许多问题：尽管个人信用信息基础数据库已经实现了全国联网，但只向联网的金融机构提供查询服务，还不能向社会其他部门开放。

　　(二)个人信用征信隐私权保护的缺陷

　　1.征信立法建设严重滞后

　　目前我国尚没有一部全国性的规范信用信息的法律，除《国家保密法》没有法律明确界定在社会经济生活中哪些征信数据不可以向公众开放，哪些数据可以公开以及公开的程序、对象等。由于缺乏相关的法律规定，在现实生活中很容易发生信用信息泄露和滥用的情形，侵犯信用主体的隐私权。目前我国个人信用制度中比较有代表性的法规是《上海市个人信用联合征信试点办法》和《深圳市个人信用征信及评级管理办法》，一方面立法层次低；另一方面法规只简易的规定了隐私权保护的原则和大体框架，没有专门的隐私权保护条款，不具有可操作性。此外，现行法规只注重权利被侵犯后的救济问题，却很少关注事先预防，这使得公民的个人隐私权无法得到全面的保护。

　　2.征信管理机构运作不规范，管理混乱

　　目前有关个人征信的地方性法规、部门规章侧重于对征信机构的管理，对于信用信息提供者、信用信息使用者则规制较少，管理的厚此薄彼为不法利用信用信息造成漏洞。同时全国征信管理机构的管理权限并不明确，使征信机构管理混乱。人民银行、商务部、工商总局、财政部、海关总署、各地方政府均有对征信方面的管理权，也有相应的管理机构和管理系统。但对征信机构经营管理的规定几乎没有，各征信系统和征信服务机构各行其是。

　　3.欠缺对不良信用信息的科学界定

　　对不良信用信息的科学合理界定是保护信用主体个人信用隐私的前提和基础。我国现行个人信用征信相关法规、部门规章都对不良信用信息规定了强制公开的期限，但是对什么是不良的信用信息却没有做出界定。以《深圳市个人信用征信及评级管理办法》和《江苏省个人信用征信管理暂行办法》为例，其条文中都没有明确“不良信用信息”定义。《上海市个人信用征信管理试行办法》规定了不良信用信息的概念，表述为：不良信用信息是指恶意拖欠数额较大款项的信息，具体拖欠数额，由市征信办会同有关部门确定并予公布。很显然这个定义是简单而粗放的，并没有对不良信用信息做出科学界定。

　　三、加强我国个人信用征信体系中对隐私权保护的立法建议

　　(一)加快立法填补法律空白，完善信用隐私保护法律体系

　　个人信用征信体系的建设首先是相关制度的建设。在个人信用征信体系视野下保护公民信息隐私权，尤其需要填补法律空白形成体系。

　　首先，在民事基本法律中明确隐私权作为独立人格权的地位。在将来出台的《中华人民共和国民法典》中将隐私权作为一项独立的人格权加以规定，同时还要对信用权作出明确、具体的规定，以配合个人征信法律体系中隐私权法律保护的完善：其次，尽快出台对个人信息权利予以保护的专门法律，即《中华人民共和国个人信息保护法》，明确规定个人信用信息的范围和征信机构不得采集的个人信息范围。再次，针对个人信用征信行业专门立法。最后，制定《政府信息公开法》，对散布于银行、税务、工商等机构数据的公开制定统一的法律，确保征信机构合法、快速获得相关数据。

　　(二)明确个人征信制度申隐私权的具体保护措施

　　1.明确征信信息的范围。法律应明确界定征信机构获取个人信用信息的范围，与信用相关的个人信息应当只限于三类：(1)表明被征信主体信用能力的个人身份信息：(2)表明被征信主体履约意愿的信用记录和公共事业缴费记录：(3)影响被征信主体信用评价的处罚记录。另外还应对非征信信息做出禁止性列举。对影响个人信用状况的违法犯罪记录，应设立专门条款对有关机关存储、使用、透露这些信息做出实体和程序上的限制，防止有关机关滥用权力侵犯个人隐私权。

　　2.严格规范个人信用信息征集程序。个人信用服务部门是以赢利为目的的机构，在法律规范下，通过向合法用户提供个人信用调查报告以获取利润。如果对个人信用信息征集程序规范不严，征信机构在利益趋势下很容易侵犯信用主体的隐私权。因此在个人信用信息的征集中，要严格依法规范征信程序，征信方法要公正、合法，对法定例外的信息进行征集时须经信息主体本人同意，以保护信息主体的隐私权不被非法侵害。

　　3.依法规范个人信用信息的使用。一方面依法限制个人信用信息的使用目的：另一方面，规范征信机构提供个人信用记录的条件，除法律规定的强制性提供信息外，征信机构提供个人信用信息时应事先征得被征信者的同意。除此之外，还应保证当事人对本人个人信用记录的知情权。

　　4.明确个人信息主体的权利和征信相关机构的义务。明确个人信息主体的个人信息保密权、个人信息利用权、个人信息更正权、个人信息权益救济权等基本权利。同时必须明确征信机构的义务，例如安全保密义务、保证个人信息准确、及时、完整的义务及保证信息主体有知情权和异议权的义务等。

　　5.完善隐私权的保障救济机制。完善的个人征信体系，应建立对消费者隐私权的多重保障救济机制。首先是要建立内部的行业协会，通过行业协会进行内部的监督，制定相关的自律制度、进行必要的行业检查，做到尊重和保护公民隐私权的目的：其次通过立法的形式建立针对性的官方信用征信机构监管部门，利用国家的权力对相关的市场进行监督，并JJu强对违法行为的处罚：再次赋予相关公民的法律上的救济权利，可是使消费者能够通过法律的形式保护自身的合法权益：最后就是坚持违法必究的原则，对构成犯罪的要对其追究刑事责任。

　　(三)加强征信监管

　　在法律不健全的背景下，我国的征信监管制度存在诸多缺陷，没有统一的征信监管机构，监管的具体环节程序混乱、监管粗放，无法对信息主体隐私权进行预防性保护。因而完善我国征信监管制度势在必行：第一，可以提高征信监管机构的市场准入门槛以规范征信机构的设立，监督基础设施是否完备、人员配置是否规范、执业目的是否合理等，通过限制征信机构的硬性条件来强化对隐私权的保护。第二，征信监管机构通过对征信机构的经营流程，特别是评估程序的监管有效杜绝征信机构对被征信主体做出不公正客观的信用评价。第三，加强对信用使用主体的使用目的监管，设立专门投诉部门，做到救济的顺畅。

　　一、我国建立个人信用征信体系面临的主要问题

　　目前，我国社会信用观念、信用法律体系和信用制度的相对落后使得个人信用征信体系的发展相对较慢，这在一定程度上也制约了市场经济的健康发展，制约了中国经济与世界经济接轨的步伐。我国个人信用征信体系的建立目前主要面临以下六方面的问题：

　　(一)信用危机问题

　　在中国传统的信用文化中，信用只是作为一种美德和一种观念仅仅用道德去约束。人们并没有将信用看作是一种商品，因而也就很难真正认识其使用价值和价值。一个人不讲信用，只会受到道德上的谴责，其经济利益并没有受到太大损失。在这种情况下，失信的收益远远大于其成本，从而造成整个社会信用缺失。特别是在中国由计划经济向市场经济转轨的过程中，社会信用意识并没有随之建立，因而缺乏对失信的惩戒机制，造成全社会严重的信用危机。

　　(二)市场与政府结合问题

　　建立个人信用征信系统的核心环节是采集分散的个人信用信息和提供高质量的信用服务。根据信用信息征集的方式不同，个人信用征信系统的建立有三种方式：一是完全由政府操作，二是完全由市场操作，三是政府推动与市场运作相结合。

　　总的说来，第三种方式是比较合理的。但就中国目前的情况来看，明显是在走第二种方式。在中国这样一个信用意识低下、信用数据分散的国家，由市场来操纵个人信用征信体系的建立不可避免会遇到严重困难，甚至无法完成，共建这就产生了政府支持的要求。只有在政府强有力的支持和推动下，我国才有可能逐步建立起一套完整的个人信用征信系统。

　　(三)侵犯隐私权问题

　　在中国，迄今为止尚没有一部全国性的有关信用征信的法律法规。目前仅有的一部相关法律法规是深圳市人民政府的颁布《深圳市个人信用信用征信及信用评级管理办法》。但由于其是政府管理办法，无论在具体内容上，还是在法律地位上，都无法对现实业务形成强有力的指导作用。这种状况导致了中国个人信用征信业所面临的独有的尴尬与困境：一方面，缺乏相关法律的支持，从而难以有效地开展征信工作以获得相关数据，导致信用数据征集困难；另一个方面，对消费者数据的征集是在消费者不知情的情况下进行的，由于没有法律对消费者的信用数据加以区分，难免处于侵犯个人隐私权的尴尬境地。根据西方国家的经验，对消费者信用数据的征集是在法定程序下进行的，信息共享☆信用共建并事先征得本人的同意。而中国目前的做法则是，信用机构从商业机构(主要是银行)那里获得消费者的信息，作为信息所有者的消费者本人却不知晓，容易产生侵犯个人隐私权的问题。

　　(四)信息征集问题

　　随着社会生产力水平的不断提高，生产关系日益复杂，作为经济主体的个人参与经济生活和社会活动的程度越来越深、范围越来越广，从而使其信用信息广泛散落于各个部门和机构之中。一个完善的个人信用征信体系的建立，首先必须将散落在各个部门的信用信息收集起来，然后再对其进行加工处理，为社会提供信用查询服务。因此，如何使得社会各部门之间协调配合，信息共享☆信用共建共同完成个人信用信息的征集工作是建立个人信用信息系统的关键，也是难点之一，难度非常大。

　　(五)经营成本问题

　　个人信用数据的征集分为无偿征信和有偿征信两种方式。无偿征信是指信用征信机构获得个人信用数据是无偿的，不需要支付费用。有偿征信则是指信用机构需向银行、工商、税务等部门购买消费者的信用信息。实行有偿信用征信的费用非常高，尤其是在征信系统建立的前期，信用征信任务繁重，数据库的建设需要大量的资金投入，是一种典型的投资期长、前期投入高的行业。这对于没有足够实力的民营征信机构来说，很可能会不堪重负，半途而废。此外，有偿信用征信还面临着这样一种困境：信息共享☆信用共建从所有权角度看，个人信用数据属于消费者个人所有，如果实行有偿信用征信，应该是信用机构向消费者本人支付费用，但事实却是作为中介机构的商业银行等部门获得了这部分收入，作为信息所有者的个人却一无所获，甚至是一无所知。这些问题产生的根源在于缺乏相关的信用法律法规，没有将个人信用信息明确划分为可以公开的数据和不可以公开的数据。在这种情况下，任何一种信用征信方式都不可能取得完全成功。

　　(六)供需不足问题

　　目前，中国信用征信业正呈现出供需双重不足的局面，并导致恶性循环：一方面，由于缺乏现代信用意识，并没有将信用看作商品，因而信用服务行业的社会需求不足，社会对信用产品的需求十分有限，普遍缺乏使用信用产品的意识，从而使得信用中介机构因缺乏市场需求而难以发展起来；另一方面，从信用服务的供给来看，国内有实力提供高质量信用产品的机构还很少，由于面临诸多问题，中国信用服务机构市场规模很小，经营分散，行业整体水平不高，市场基本上处于无序状态，信息共享☆信用共建没有建立起一套完整科学的信用调查和评价体系，从而难于向社会提供高质量的信用报告，而这势必进一步影响社会对信用产品的需求，从而导致恶性循环的出现。

　　二、对建立和完善中国个人信用征信体系的思考

　　现代市场经济是信用经济，然而中国市场经济的改革已经二十多年了，现代市场经济所必备的国民信用体系却仍然没有建立起来。近年来，经济生活中失信行为越来越广泛，情节越来越恶劣，严重影响了社会经济的发展，浪费了巨大的社会资源。为了控制这种风险，任何现代社会都需要一整套严格的信用管理体系，只有在这一体系的基础上建立起稳定可靠的信用关系，现代市场经济才有可能存在并健康发展。

　　根据中国的国情，建立我国社会信用体系应从以下四个方面着手：

　　(一)加快信用立法工作

　　完备的信用管理法律体系是信用行业健康有序发展的基础和必然要求。从发达国家的经验看，信用立法工作是一个长期的过程。从实践角度考虑，建议我国从两方面推进信用立法工作：一是应充分借鉴发达国家在信用管理方面的法律法规，在此基础上以比较完备的行政管理规定的形式颁布，尽早为信用中介机构的发展奠定制度框架；二是抓紧研究、出台与信用行业直接相关的基本法，对信用行业的管理定下基本的法律框架，以促进信用行业规范健康发展。就地区而言，深圳市在信用立法方面走在了全国的前列。深圳市人民政府颁布并于2002 年1月1日开始施行的《深圳市个人信用征信及评级管理办法》，信息共享☆信用共建为深圳市的征信机构在个人信用数据采集、披露、评估、使用、保护以及监督等方面提供了法律依据和运作规范，标志着深圳市在个人信用体系建设方面迈出了最重要的一步。

　　(二)加快信用征信数据的开放与信用信息数据库的建立

　　世界各国的经验表明，信用征信数据的采集和使用首先是一个法律问题。我国在信用征信数据的开放与使用等方面尚无明确的法律规定，一方面是数据开放程度低，许多信息相对封闭和分散于各个部门和机构中，使信用信息缺乏透明度；另一方面，在涉及到消费者个人信息的采集和共享方面也没有相关的法律约束。根据发达国家的经验，对消费者个人信用信息的采集和公布应采取相对审慎的原则，因此建议在这两个方面的立法都应尽快提上议程。另外，由于功能完善的信用数据库是建立社会信用体系必备的基础设施，政府一方面要鼓励信用中介机构注重自身信用数据库建设；信息共享☆信用共建另一方面，政府也应要求有关部门要建立行业或部门的数据库，待条件成熟时，可将自建数据库中的部分内容提供给信用中介机构或与信用中介机构共享，为我国信用行业的发展提供支持。

　　(三)促进信用中介机构的建立与规范发展

　　以信用信息局的建立为例，国际上主要有两种模式：一种是由私人部门发起设立，另一种是作为中央银行的一个部门。我国已经在作为中央银行的中国人民银行内设立了征信局，专门负责全国征信系统的建立。目前，我国的信用中介机构都是采取公司制的市场运营方式，但由于还处于发展的初级阶段，市场需求不足，业务量相对较少，特别是政府对信用信息的利用程度较低。另外，由于竞争激烈，从法律和制度上保障信用中介机构能够客观、公正、独立地运营也是亟待解决的重要问题。信息共享☆信用共建从信用中介机构管理的角度来看，根据我国行业发展现状和别国的经验，对于企业信用征信机构可以采取通过竞争的方式，使其业务逐步向有规模、有影响的信用征信公司集中，但对于个人信用征信机构而言，则以比较明确的进入退出机制来加以规范为好。

　　(四)政府应对信用行业的发展提供大力支持和进行相应的管理和监督

　　对于一个没有任何信用征集及使用基础的发展中大国来说，建立一套完善的个人信用征信体系，为市场经济的持续和健康发展提供一个长期、稳定的保障，必将是一个长期和艰难的过程，不能一蹴而就。尤其是在建立征信系统的初期，由于存在的问题具有非常复杂的社会性和极强的法律性，如果没有政府强有力的推动和支持，而仅仅依靠完全商业化运作的征信机构去建立这样一个庞大社会信用体系，必将是一件难以完成的事情。

　　就目前而言，政府应重点在推动具有社会公益性质的机构向征信机构提供个人信用信息数据及在积极培育个人信用市场需求方面发挥积极和主导作用，促进征信机构个人信用数据库的建立，帮助征信机构尽快实现商业化经营，创造一个良性循环的发展机制。

　　由于个人信用数据的征集及其处理结果需要涉及到社会的基本组成单位“个人”，因此不论哪一国政府对此都要进行管理，但各国的监管框架却有很大区别。从国际上看，主要分为两类：一类是以中央银行为监管主体，一类是以完善的法律法规为基础。从国际经验看，政府对信用行业的管理方式与该国信用管理法律体系的状况密切相关。法律法规越完善，政府的直接管理职能就相对弱化，信用行业的发展也比较规范；信息共享☆信用共建法律法规不健全，政府或中央银行的直接管理职能就更为重要一些，信用行业的发展状况更容易受政府行为的影响。我国信用行业的发展只有十几年的历史，由于相关的法律法规缺乏，因此，在加快立法进程的同时，还需要政府对该行业进行相应的管理和监督。当前，需要确立该行业的监管主体，改变长期以来我国信用行业多头监管与无人监管并存的状况，而且单一监管主体的确立有助于信用管理法律法规的推出。