税务稽查权

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什么是税务稽查权

  税务稽查权是指税务机关税收检查活动中依法享受的权力[1]税务稽查是税务机关依法对纳税人扣缴义务人履行纳税义务、扣缴义务情况所进行的税务检查和处理工作的总称。税务稽查权是税收执法权的一个重要组成部分,也是整个国家行政监督体系中的一种特殊的监督权行使形式。[2]

税务稽查权的法律依据[3]

  现行税务稽查权主要由《税收征管法》第32条及其实施细则有关规定,税务机关有权进行下列税务检查:

  (一)检查纳税人的账簿记账凭证报表和有关资料,检查扣缴义务人代扣代缴、代收代缴税款账簿、记账凭证和有关资料。行使此项职权时,可以根据《税收征管法实施细则》第57条规定,在纳税人、扣缴义务人的业务场所进行;必要时,经县以上税务局(分局)局长批准,也可以将纳税人、扣缴义务人以前会计年度的账簿、记账凭证、报表和其他有关资料调回税务机关检查,但是税务机关必须向纳税人、扣缴义务人开付清单,并在三个月内完整退还。

  (二)到纳税人生产、经营场所和货物存放地检查纳税人应纳税的商品、货物或者其他财产,检查扣缴义务人与代扣代缴代收代缴税款有关的经营情况

  (三)责成纳税人、扣缴义务人提供与纳税或者代扣代缴、代收代缴税款有关的文件,证明材料和有关资料。

  (四)询问纳税人、扣缴义务人与纳税或者代扣代缴、代扣代缴税款有关的问题和情况。

  (五)到车站、码头、机场、邮政企业及其分支机构检查纳税人托运、邮寄应纳税商品、货物或者其他财产的有关单据、凭证和有关资料。

  (六)经县以上税务局(分局)局长批准,凭全国统一格式的检查存款账户许可证明.查核从事生产经营的纳税人、扣缴义务入在银行或者其他金融机构存款账户;查核从事生产、经营的纳税入的储蓄存款,须经银行县、市支行或者市分行的区办事处核对,指定所属储蓄所提供资料。根据《税收征管法实施细则》第58条规定,税务机关行使此项职权时,应当指定专人负责。

  纳税人、扣缴义务入必须接受税务机关依法进行的税务检查,如实反映情况,提供有关资料,不得拒绝、隐瞒。税务机关依法进行税务检查时,有关部门和单位应当支持、协助,向税务机关如实反映纳税人、扣缴义务人和其他当事人的与纳税或者代扣代缴、代收代缴税款有关的情况,提供有关资料及证明材料。税务机关凋查税务违法案件时,对与案件有关的情况和资料,可以记录、录音、录像、照像和复制。税务机关派出的人员进行税务检查时,应当出示税务检查证件,并有责任为被检查人保守秘密。无税务检查证件的,纳税人、扣缴义务人及其他当事人有权拒绝检查。

税务稽查权的实现[4]

  税务稽查权是税收执法权的一个重要组成部分,也是整个国家行政监督体系中的一种特殊的监督权行使形式。中国《税收征收管理法》赋予税务稽查局的职责是专司偷税逃税欠税骗税抗税案件的查处。“稽查工作是防止税收流失的最后一道防线,它为打击和防范税收违法、防止税收流失筑起一道坚固的堤防,同时,还是检验征管工作的一个尺度。”因此,有效行使税务稽查权具有重要意义。

一、税务稽查权实现的方式

  从主体设置来看,税务稽查权的实现方式分为国家税务总局稽查权的实现、各地国家税务局、地方税务局稽查权的实现。根据《税务稽查工作规程》等行政规章制度的规定,中国从中央到地方各级税务部门都设立相应的税务稽查机构,各自在一定的管辖范围内行使税务稽查权。具体来说:国家税务总局稽查局负责拟定税务稽查制度、办法并组织在全国税务系统实施;办理重大税收案件的立案、调查,并提出审理意见;指导、协调全国税务系统的稽查工作。

  各地国家税务局、地方税务局分别负责所管辖税收的税务稽查工作。在工作中遇有属于对方管辖范围的问题时,应当及时通报对方查处。双方在同一个税收问题认定上有不同意见时,应当先按照负责此项税收的一方的意见执行,然后报负责此项税收的上级税务机关裁定,以裁定的意见为准。税务案件的查处,原则上应当由被查对象所在地的税务机关负责,但发票案件由案发地的税务机关负责。

  在国家税务局、地方税务局各自系统内,遇有涉及两个以上税务机关管辖的税务案件,由最先查处的税务机关负责;管辖权有争议的,有关税务机关应当本着有利于案件查处的原则协商确定查处权;经过协商仍然不能取得一致意见的,由各方共同的上一级税务机关协调或裁定。根据规定,下列案件可以由上级税务机关查处或者统一组织力量查处:①重大偷税、逃避追缴欠税、骗取出口退税避税、抗税案件;②重大伪造、倒卖、非法代替开、虚开发票案件和其他重大税收违法案件;③根据举报,确需上级税务机关派人查处的案件;④涉及被查对象主管税务机关有关人员的案件;⑤上级税务机关认为需要由自己查处的案件;⑥下级税务机关认为需要由上级税务机关查处的案件。

  在具体方法上,税务稽查权的实现方式表现为:专项稽查和专案稽查等形式。

二、税务稽查权实现的程序

  (一)税务稽查对象的确定与立案

  实施税务稽查,首先需要明确的就是稽查对象。从中国税务稽查实践来看,各级税务稽查机构一般通过以下三种方式,确定稽查对象:①通过电子计算机选案分析系统筛选;②根据稽查计划,按照征管户数的一定比例筛选或者随机抽样选择;③根据公民举报、有关部门转办、上级交办、情报交换资料确定。为便于公民举报税务违法案件,各级税务机关应当在所属税务稽查机构建立税务违法案件举报中心,受理公民举报税务违法案件。(参见图1-1)

Image:税务稽查选案流程图.jpg

            图1-1 税务稽查选案流程图

  税务稽查选案流程图税务稽查对象确定以后,应当分类建立税务稽查实施台账,跟踪检查、考核稽查计划执行情况。在税务稽查对象当中,经初步判明符合条件的,应当立案查处。

  税务稽查对象的确定即选案环节是整个稽查工作的基础,只有在该环节抓住了要害,才能保证后面各环节有的放矢,才能保证在目前人员紧缺的情况下最大限度地发挥稽查的职能作用。而选案的准确性取决于稽查部门对纳税人纳税信息及相关资料掌握的详实程度。只有详尽掌握纳税人的相关信息,才能对其纳税情况进行综合、全面分析,确保选案的准确性。这些征管基础资料,需要征管部门提供。但中国目前由于税收信息采集网络不健全,渠道不畅通,企业经营状况和申报纳税情况稽查部门不能全面、准确掌握,加之征收、管理与稽查联系制度不健全,造成了选案工作的局限性;另一方面,稽查选案部门缺乏对已获资料的综合分析,没有根据现有的信息资料筛选和归纳出主要选案疑点,因此稽查工作只能依赖于税务登记底册,或是凭借主观印象进行,这在一定程度上造成税务稽查选案缺乏科学性、准确性,往往出现找不到纳税户的现象。也导致稽查人员在检查实施环节上的无效劳动,对一些存在税收问题严重的户由于选不到稽查范围内,造成偷税行为泛滥等现象。

  (二)税务稽查的实施

  税务稽查的实施,是指对纳税人、扣缴义务人执行国家税法和有关财经制度的情况进行检查、收集有关证据等活动。税务机关在实施税务稽查以前,应当先全面了解被查对象的有关情况,确定稽查方法,然后向被查对象发出书面通知,告知其稽查时间和需要准备的资料等。但是,对于被举报有税收违法行为的,税务机关有根据认为被查对象有税收违法行为的,预先通知有碍稽查的,不必事先通知。如果税务稽查人员与被查对象有近亲属关系、利害关系和可能影响公正执法的其他关系,应当自行回避,被查对象也有权要求他们回避。实施税务稽查应当两人以上,并出示税务检查证件。在税务稽查过程中,稽查人员可以根据需要和法定程序采取询问、调取账簿资料和实地稽查等手段。需要跨管辖区域稽查的,可以采取发函调查和异地调查两种方式。稽查结束时,税务稽查人员应当将稽查的结果和主要问题向被查对象说明,核对事实,听取意见。税务稽查完毕后,稽查人员应区别情况作出相应处理。(参见图1-2)

Image:税务稽查实施流程图.jpg

            图1-2 税务稽查实施流程图

  中国现在很多企业财务实行了电脑记账,或使用多机网络版进行财务核算和经营管理。虽然《税收征收管理法》规定:“从事生产、经营的纳税人的财务会计制度或者财务、会计处理办法和会计核算软件,应当报送税务机关备案”,但在实际管理工作中并未完全落实。税务部门掌握的资料并不能看出企业运行的是何种财务软件。加之目前企业财务软件种类繁多,稽查人员不可能掌握每一种软件的具体操作。有些企业为了逃避检查,往往设置很多密码,而我们稽查干部计算机专业知识相对欠缺,使得有些正常检查工作不能顺利进行,加之现行政策的不完善,更增加了工作难度。

  (三)税务稽查的审理

  税务稽查审理工作应当由专门人员负责,必要时可以组织会审。审理人员在接到稽查人员提交的《税务稽查报告》和有关资料以后,应当在法定期限内审理完毕。审理结束时,审理人员应当提出综合性审理意见,制作《审理报告》和《税务处理决定书》,履行报批手续以后,交有关人员执行。对于构成犯罪,应当移送司法机关的,制作《涉税案件移送意见书》,报经领导批准以后移送司法机关处理。对稽查人员提交的经过稽查没有发现问题的《税务稽查报告》,审理人员审理以后确认的,制作《税务稽查结论》报批;有疑问的,退还稽查人员补充稽查,或者报告领导另行安排稽查。(参见图1-3)

Image:税务稽查审理流程图.jpg

              图1-3税务稽查审理流程图

  中国税收执法基本问题中国目前税务稽查审理存在程序不够规范的问题。有的下达了税务处理决定书,却没有填写送达回证;有的执行时没有执行报告;有的在作出行政处罚之前没有履行告知程序;有的对达到立案标准的案件不立案;稽查中对纳税人存在的违法事实查得不深、不细、不彻底;稽查文书的制作和使用不标准,随意性大;有的稽查底稿、询问笔录、自述材料等没有当事人签名,使取证材料缺乏足够的法律效力;案件审理流于形式。税务稽查的刚性和力度不够,对一些偷税数额较大应移送司法机关的案件,往往“以补代罚”、“以罚代刑”,严重影响了稽查工作的震慑作用。

  (四)税务处理决定的执行

  税务执行人员接到批准的《税务处理决定书》以后,填制税务文书送达回证,送达被查对象,并监督其执行。被查对象对税务机关作出的处罚决定或者强制执行措施决定,在规定的时限以内,既不执行,也不向税务机关申请复议或者向人民法院起诉的,县以上税务机关可以采取《税收征收管理法》第40条规定的强制执行措施,或者申请人民法院强制执行。

  执行是稽查工作中比较关键的一个环节,它不但涉及稽查案件的执行,还涉及到税收保全、税收强制的执行,直接关系到国家税款的入库情况。在目前条件下,税务稽查的执行存在从软件到硬件条件欠缺的状况。就软件而言,税务稽查部门不具有严格意义上的法律执行权,对于扣押、查封、拘捕等法律执行措施都无权直接实施。从硬件上讲,稽查经费紧缺,稽查队伍的现代化装备较差,信息、交通、通讯等必备的设备落后,在具体案件的执行中会遇到很多阻碍,影响了稽查执行的质量。此外,中国由于企业经济效益欠佳,资金周转困难,使税务稽查处理决定执行不到位;其次企业多头开户现象严重,而银行为了维护企业和自身的利益,当税务稽查人员到银行扣缴税款时,有的银行往往是一边应付税务人员,一边给企业的财务人员通风报信,划转账户,最后,加上一些行政部门的干预,更使税务稽查执行工作难上加难。

三、税务稽查权实现的国际比较

  (一)税务稽查组织体系的国际比较

  在美国和加拿大,税务稽查设立单独机构。在国家税务机关中,税务稽查是主要机构,特别是在基层税务机关中,稽查工作更占有特别重要的地位。美国国内收入局是财政部的重要机构,其主要职责包括:执行税法、评估税负、征收税款、税务稽查等。国内收入局的内设机构按工作性质设立,主要包括:征收部、稽查部、罪案调查部、雇员计划与免税组织部、人力资源管理与支持部、计划财务与研究部、计算机服务部等。

  税务稽查部是其中一个非常重要的部门,业务处室最多,包括:自动稽查系统项目办公室、稽查项目办公室、稽查支持系统办公室、稽查计划与研究办公室、协查办公室、公告办公室、稽查质量办公室。美国各州,地方税务局均设立专门的税务稽查机构。从人员上看,美国联邦税务局系统1996年约有税务人员12万人,其中稽查人员4万多人,占总数的35%。加拿大联邦税务系统,各级税务机关都设有税务检查机构,根据开展检查工作的需要,税务检查机构内部设有战略与发展研究、纳税资料复核、税务检查计划、特别调查、信息情报、国际税务等职能部门。为使稽查工作“重中之重”的内涵充分体现出来,1997年3月中国国家税务总局成立了主管税务稽查工作的职能部门稽查局,针对现状提出了下一步稽查工作的重点:建设新型税务稽查体制,抓好基础工作。加拿大税务机关所属税务稽查机构共配备税务人员占税务干部总数的13%。

  德国的税务管理实行税务征收、税务稽查和税务违法案件调查分立的征管模式,三个部门有各自不同的职能分工。税务征收局负责联邦和州税收的征收管理,稽查局负责大型企业和税务征收局移送案件以及举报案件的稽查并作出税务行政处理决定,税务违法案件调查局是依据法律在税务局设立的专司查处税务违法犯罪案件的特殊机构,它负责对税务稽查局移送和群众举报的涉税犯罪案件进行刑事侦查,对触犯刑法的案件向法院提起公诉,或移交检察院提起公诉,对于未构成犯罪的案件则移交税务征收局处理。

  在德国税务机关内,税务征收局中的稽查处、税务稽查局、税务违法案件调查局都有纳税检查的职能,但税务征收局稽查处仅是进行日常的管理性稽查,如果在检查中发现纳税人有一般税收违法的嫌疑,便移送到税务稽查局进行全面的查账稽查;如果税务稽查局发现检查对象有偷税及其他严重违法的嫌疑,但被查人拒不承认,而通过正常的税务稽查程序又难以取得证据,税务稽查局即将案件转到税务违法案件调查局,由调查局对嫌疑对象的所有涉税事宜进行全面、详实的调查取证。

  法国的税务总局为了提高税收执法效率,十分重视税务检查和税务稽查机构的合理设置。根据企业的规模分别设置了全国、区际和省三个不同层次的税务稽查机构,而且在地方和全国分别设置税务情报的收集和调查机构,设有高效率、专门化、针对性强的机构。特别值得一提的是,法国税务总局针对纳税大户或大型企业的税务管理或税务稽查而设立的全国性机构,例如:(1)大型企业局。(2)全国与国际税务稽查局。专门负责对大型企业的税务稽查工作,并根据不同经济部门(银行、保险和大型商业流通等)设立专门的稽查大队。(3)全国税务调查局。这是一支专门负责搜集纳税人(主要是大型企业)税务情报并加以运用,以发现重大偷漏税案件为目的的队伍。该局与全国和国际税务稽查局配合,在防止和查处大型企业重大、复杂以及跨国的偷漏税案件方面起到了重要的作用。(4)全国税务情况稽查局。该局是专门针对自然人纳税大户进行税务检查而设立的机构。法国强有力的税务稽查机构不仅对有效制止偷漏税行为起到了一定的威慑作用,而且实际稽查成绩也比较显著:2003年通过对企业和个人进行外部检查追缴的净税款达70多亿欧元

  此外,在日本,国税厅下属的11个国税局和冲绳国税事务所均配置了国税调查官和国税稽查官,负责具体执行税务稽查权力。在新西兰,从上到下均设立了专门的税务稽查机构,配备了强有力的税务稽查人员。稽查人员约占税务官员总人数的23%。

  (二)税务稽查权实现方式与手段的国际比较

  美国税务稽查权实现主要采取经济实况稽查、分行业专业稽查等方式。

  (1)经济实况稽查。所谓“经济实况稽查”,即国内收入局将纳税人在纳税申报表上所报的收入与其生活方式及资产进行比较对照,以确定两者是否相符。过去这类调查方法只应用于对贩毒或重大逃税的稽查,现在则应用于所有对象尤其是现金交易行业的稽查。之所以将这类稽查方法如此扩大应用范围,是因为美国国内收入局通过多年的稽查实践体验到,纳税人隐匿不报的所得是国内收入局每年不能查收的大约1000亿美元“税收差距”中增长最快的一项。

  (2)分行业专业稽查。所谓分行业专业稽查就是将培训税务稽查人员的方式由过去几乎什么行业都查的“一般科”变为现在只精通某一行业的“专科”,称之为“行业稽查专门化计划”,其重点是编写约90个行业的培训手册,供税务稽查员稽查时参考使用。经济实况稽查与分行业专业稽查是美国现行税务稽查的两大主要方法,在美国社会已经引起广大纳税人的普遍重视,被称之为“国税稽查的两大新利器”。

  同时,它也是近年来美国税务稽查方法的重要改革。这种改革的目的在于切实提高税务稽查的质量和效率,确保国内收入局提出的将纳税人守法率由现在的83%提高到2000年的90%的目标如期实现。此外,美国对某些大公司即重点税源大户实行派驻征收,一般是国内收入局派一个工作小组,常驻在公司里,三年为一个阶段。在一些大公司里,一般都有一个专门为税务局稽查人员准备的办公室。

  在德国,一般情况下,税务局是根据企业人数、经营规模及利润额的大小来确定重点稽查对象。目前,税务局对大型企业是一年稽查一次,对中小型企业是三年稽查一次,对小业主则实行随机抽样稽查。也就是说,企业规模越大,稽查的频率越高,也更为彻底。此外,税务局如怀疑某纳税人偷逃税,则有专门的侦缉部门及税务警察负责稽查侦破。德国不同的税务稽查部门拥有不同的稽查手段。征收局稽查处主要是就企业的纳税申报以及企业提供的账簿、报表进行检查;稽查局可以到纳税人的生产、经营现场进行检查,并可使用询问、调查银行存款等稽查手段;而税务违法案件调查局除可采用税务稽查的所有措施以外,还可采用刑侦手段。若发现偷税者有逃跑迹象的,可经局长批准,对偷税者实行法定时限内的拘留;经法官批准,可对偷税者工厂、商店及其他生产经营场所进行搜查,还可对其个人进行搜身。

  日本的税务稽查方式分为随即调查与强制调查。随即调查是指一般性的调查,是基于纳税人申报有误,通知其更正税额。对于使用非法手段故意偷漏税者,随机调查不能把握其真实情况,因此采用强行搜查的方式,将其犯罪事实向检察机关报告,请求提起公诉,这项制度在称为“查察制度”,该制度有效支持了申报纳税制度,有力维护了日本正常的税收制度。此外,日本的税务调查方式有卷宗调查、实地调查和传唤调查等主要形式。

  (三)税务稽查权实现程序的比较

  法治国家强调税务稽查权实现的程序化。税务稽查权实现的程序化就是对稽查内部工作实行专业化分工,即将稽查工作分解为选案、检查、审理、执行、申诉等环节和程序,并形成内部相互联系、相互制约的机制

  在美国,税务审计程序包括纳税申报表的选择和分类、纳税申报表的审计、税务审计结果的处理三个阶段。纳税人申报后,所申报的信息通过计算机进行标准化、程序化处理。如申报信息符合要求,将录入计算机信息库并作自动处理,不符合要求则按规定予以一定罚款,并作如下处理:一种情况由征税中心与纳税人进行联系,纳税人对所报信息作更正,之后由征税中心录入计算机进行处理;另一种情况,由征税中心的专业人员作更正后录入计算机信息库,计算机运用标准化程序自动作出稽查对象选案分析,再辅之以税务审计专家的工作,选出需要进行税务审计的对象。选案后,将所选对象移送相关部门进行专业化税务审计,税务审计后的处理、司法等也是专业化进行的。由于税务审计操作过程是实行专业化协作分工的,而且这些审计部门人员都经过严格优质的专业化培训,因此,整个税务审计从人员配置到审计的各个环节都突出较高的专业化,从而保证审计质量的准确性和公正性。德国的税务审计程序和刑事调查程序颇具特色。

  德国的税务审计是税务稽查的重要环节,具体程序为:(1)审计开始前把审计通知送交纳税人,通知期限为大企业在审计开始前四周,其他企业为两周,这样可以使纳税人有时间为审计做准备。(2)开始审计时,审计员要出示特别审计通行证。审计期间,纳税人应该到场提供信息,如纳税人本人不能到场,则必须指定一个代表。但纳税人的亲属如妻子、子女,有拒绝披露信息的特别权利。(3)审计后估算税收时,审计员必须采用不同方法,尽可能保证结果的可信性。(4)每项审计完成时,应举行一次讨论会,由纳税人及其税务顾问以及审计员参加。纳税人对审计结果有权提出不同的看法,经过讨论,一般可以就税收调整达成一致意见。(5)审计结束时,审计员必须编写审计报告,对每项税收调整列出详细的法律依据。(6)审计报告经评估后要发给纳税人。德国还设有税务刑事调查机构,对审计出的涉嫌税收犯罪者进行刑事调查。

  经过调查取证,如有足够的材料证明某纳税人逃税行为属实,稽查局就可向财政法庭起诉,交由法庭进行审理。每一案件结束后,要用红色封皮封好,保存在调查局的档案室,保存期为10年。德国的税务刑事调查过程中,调查人员要向被调查者说明,不需要主动说明任何问题,也无须相互交流,合作与否,不影响调查取证。审查正式开始后,审查人员必须告诉被告,有保持沉默和聘请辩护律师的权利。在审查中,被告的义务仅限于讲明其身份,无需对有关被指控事项作任何陈述。由此可见,税务刑事调查程序相当于严格的司法程序,必须要遵守刑事程序的一般性法律规定。每一涉税案从立案到审理结束,限期为三个月。

  德国税务稽查还专门规定了税务欺诈诃查程序。如果有税务违法的嫌疑,作为进一步的措施,税务机关会决定进行税务欺诈调查。税务欺诈调查有三个目的,侦查税务违法和犯罪,检查正确的税基和发现以前未知的税务案件。因此涉及到税法和刑法。然而,税务欺诈调查主要用于检举税务违法。进行税务欺诈调查的税务官员是公诉机关的辅助人员,有税务刑事警察的某些权力。在紧急危险的情况下,他们有权搜查、为保存证据查封文件和物品和临时逮捕嫌疑人。他们只有在可能存在税务违法的情况下才可以采取这些措施。为了保护纳税人,保障其根据刑法的权利(如没有义务提供更多信息,拒绝进一步要求,律师参与),如果决定开始欺诈调查或任何刑法措施,税务机关应当立即通知纳税人。这里强调对纳税人权利的保护,实际上也是宪法的部分权利在税收程序中的体现。

  日本的税务稽查对象选定通常是在法人税确定申报表提交后1个月左右完成。选定分5步进行:①分析抽出申报表的错误。②抽出接受税额返还的法人重点调查消费税的大额返还申报,骗取税额返还将受到实地调查。③把各种途径收集来的资料与申报表类进行对比,特别注意有无账外交易项目。④销售额连年递增的盈利法人是税务局注意的对象,因为在企业差距拉大的今天,对低效益且每期亏损的企业进行税务调查,成本高收效低,而销售增长的企业更容易发现漏报。⑤其他诸如无申报法人、计算数字的异常、记载不明事项等。

  (四)税务稽查人员权限的比较

  各国税务稽查人员在实现稽查权过程中所拥有的权力大小存在差异。为了能更好地打击税收违法犯罪,大多数国家税务人员的稽查权限出现逐渐扩大的趋势,突出表现为税务警察的出现,即形成了拥有刑事侦查权的税务人员。稽查人员除具有索取纳税资料权、查账权等一般检查权限外,还能行使部分警察职能,具有搜查住所权、封存账簿权、查封财产权等刑事侦察权。如德国,设有税务刑事调查机构,对审计出的涉嫌税收犯罪者进行刑事调查。税务调查员的身份类似于警察,在调查中享有很大权限。他们可以对涉嫌逃税者进行突然袭击,无需事先通知。如果在办案过程中有纳税人逃避检查,闭门不见的情况,稽查员有权破门而入,强行对其检查,甚至可以拘留并审问疑犯。必要时还可带着开锁匠、驯狗师一同前往。每个稽查员都配有一个小铜牌以证明身份,带有这枚铜牌,去任何企业、银行查账都可畅通无阻。在日本,税务稽查员拥有与警察相匹配的税务稽查权。早在1982年6月,当时的日本国税厅长官福田就指示部下,要“强化稽查”。如今在日本的税务警察中,最重要的一项权力就是强制调查,即上门调查,包括现场检查、搜查住宅、查封财产等权力。

  在具体机构设置上,有的国家在税务机关外建立单独的税务警察机构,如俄罗斯、意大利等国家。有的国家则选择在税务机关内成立专门机构的形式,如日本、德国、荷兰、法国、瑞典、比利时等国家。

  (五)现代化技术手段运用水平的比较

  西方发达国家在税务稽查权实现中充分利用计算机等先进技术。美国、加拿大不仅在申报、征收环节大量采用了电子计算机而且在税务稽查中也应用计算机进行选案、稽查计划管理、稽查监控等。在美国,90%以上的案件是通过计算机分析筛选出来的,分区税务局(美国的基层税务局)只有10%的机动数。美国国税系统的各级税务局都根据计算机系统筛选上来的纳税人进行审计,通过计算机系统对各类纳税人定出“基本标准”,用这些一年一更新的“基本标准”,对纳税人的各项信息进行分析比较,并根据异常情况的大小打分,综合分数越高,成为稽查对象的可能性越大。同时,计算机联网也使纳税人利用假名作案十分困难。因为商店与银行在接受巨额现金之前,必须先核对每个客户的社会保险号和信用卡。在加拿大,常规税务检查,以信息分析选案为基础,充分利用计算机储存的信息进行分析,采用随机抽样的办法确定检查对象。

  (六)结论:完善中国稽查权实现方式与程序的若干思考

  1.必须充分重视纳税申报与税务稽查的内在关系

  中国目前不少基层税收征管单位存在着忽视纳税申报与税务稽查的内在关系的情况。主要表现在:第一,纳税申报厅仅仅重视申报期内的申报受理工作,对于纳税申报状况的总结和分析却做得不多,或者不能及时、有效反馈相关信息。第二,税务稽查的对象选择、范围大小、频率高低,以能否收上税、完成税收任务为标准,而不是以企业纳税申报记录为依据;且对于这部分“稽查”收入,一般很少加收滞纳金和罚款,而是开手工税票直接入库。这就造成了纳税申报与税务稽查的脱节。其实,纳税人的纳税申报状况,与税务机关的税务稽查行为,有着不可分割的紧密关系。首先,纳税申报是“基础”。纳税人主动到税务机关申报纳税,是履行其纳税义务的首要标志。而税务稽查则是税务机关依法对纳税人履行纳税义务的情况进行的审查和监督,必须以前者为基础和依据。第二,税务稽查是“手段”。税务机关依法进行税务稽查,惩罚偷逃税等税务违章行为,本身并不是税务管理的目的,而是促进纳税申报的一种手段。完善的税收稽查制度有助于促进公民依法纳税意识的培养。美国国内收入局提出的将纳税人守法率由现在的83%提高到2000年的90%的目标能够如期实现,与美国高效的税务稽查权实现方式密不可分。

  中国目前纳税申报与税务稽查各行其是或关系疏泛,不利于国家税务总局《关于深化税收征管改革的方案》的全面实施,也有悖于税收征管任务的要求。这要求中国税务管理机关领导提高认识,采取得力措施建立纳税申报与税务稽查之间的良性互动关系,荒制定相关制度予以保障。当然,出台科学全面的税收征管考核标准,也是一项紧迫的任务。

  2.必须构建一套因地制宜、独立执法、运转有序的税务稽查组织体系

  国外的经验告诉我们,一套独立执法、运转有序的税务稽查组织体系是有效实现国家税务稽查执法权的重要保障,但组织体系必须符合各个国家各个地区的客观情况,做到因地制宜。我们认为,中国的税务机关应按集中统一、灵活性和专业性相结合的原则设立税务稽查机构,统一名称和规格,明确职责和权限,按选案、实施、审理、执行的税务稽查工作流程分别设置职能科室,做到相互制约、相互配合。

  中国实行税收征收、管理、稽查机构的分设,最根本的是要体现分权和制约,体现行政执法的刚性和力度,体现税法的严肃性。但目前的税务机构设置及其操作,还存在一些亟待改进的地方,如征收机关与稽查机关的关系没有法定化;征收机关与稽查机关没有从根本上形成相互制约、互相监督的机制;税收管理存在着有法不依、执法不严、处罚不力的现象。正是因为现行机构设置方面的混乱,在客观上造成了“多头税务执法”、“重复税务检查”的局面,使纳税人疲于应付,无所适从,有苦难言,使国家税收法律的尊严、国家税务机关的形象受到严重损害。因此,理顺体制,建立科学合理的稽查组织体系已是迫切之需。

  3.适当扩大税务稽查人员的执法权限

  中国目前税务稽查存在的主要问题之一就是取证难,后期手段处理乏力。这主要是因为稽查部门权限有限,力度不够。建议借鉴国外的做法,适当扩大稽查人员的执法权限。当然,如前所述,如何在扩权与限权之间寻求平衡,是一个难题。不能只强调参考国外经验,而是需要充分考虑到中国的实际需要和现实情况。稽查人员权力的扩张必须有较高位阶的法律的明确依据,并且应当明确界定权力的内涵和外延,防止因为扩权之后导致自由裁量权滥用,侵犯纳税人的合法权益。此外,还应当对执法权力的行使进行有效的监督,建立对滥用执法权力的行为进行违法责任追究的机制。

  4.协调国家立法与部门规章、地方立法之间的冲突

  中国《税收征管法》第11条明确规定,税务机关负责征收、管理、稽查、行政复议的人员,职责应当明确,并相互分离、相互制约。这是法律对税务机关不同部门权限及制衡的原则性规定,必须严格遵守。但国家税务总局于2001年2月17日发布的《重大税务案件审理办法(试行)》第6条规定,县级以上税务局设立审理委员会负责重大税务案件。审理委员会的办公室设在负责法制工作的机构。我们认为,这是违背《税收征管法》第11条规定的,因为负责法制工作的机构正是受理税务行政复议的机构。

  此外,中国还应当协调国家立法与地方法律之间的冲突。在税务稽查审理权限方面,虽然现行《税收征收管理法》对稽查部门的执法主体地位给予了明确,但不少地方有专门办法,如《河北省国家税务局系统税务行政案件审理办法》(冀圜税发[1999]168号)。这个审理办法是基于旧征管法制定的,其中规定对企业偷税5000元以上的、罚款2000元以上的税务违法案件就必须报审理委员会审理,由审理委员会在15日内审理完毕并制作《税务处理决定书》。这样就把稽查局的具体执行权限限定在一个很小的范围内,同时由于审理委员会人员全部是兼职,专业知识的相对欠缺和对实际情况了解的不全面,都会影响审理的质量和效率。

  5.有效利用现代化技术手段,提高税务稽查权执法效率

  国外对现代化技术的有效运用,一方面方便了纳税人的纳税申报,另·一方面也大大提高了税务执法权实现效率。中国迫切需要在充分利用计算机技术手段的基础上,建立一个多渠道、多层次的纵横交错、上下贯通的税务稽查信息网络。这包括两个方面:第一,税务系统内部要形成信息网络税收征管的信息可以在全国税务系统内进行传递和共享;第二,税务、工商、海关、银行及其他政府机关之间要形成网络体系,形成相互传递和共享的信息资源。根据国家税务总局税务信息化建设方案,税务管理信息系统建设的总体目标,是用10年时间,建立一个基于统一规范的应用系统平台,依托税务系统计算机广域网,以总局为主、省局为辅高度集中处理信息,功能覆盖各级税务机关行政管理、税收业务、决策支持、外部信息应用等所有职能的功能齐全、协调高效、信息共享、监控严密、安全稳定的税务管理信息系统。信息化建设的主要任务,是建设一个网络、一个平台和四个系统。“一个网络”是税务总局、省、地、县税务局四级主干网。“一个平台”即统一规范的应用系统平台。“四个系统”即税收业务管理系统、税务行政管理系统、外部信息交换和为纳税人服务系统、税收决策支持系统。

  目前,进行税收信息化建设工作要坚持贯彻“以我为主进行设计,以合作方式进行开发,以我为主进行推广维护”的方针,避免项目单独设计、开发所带来的短期利益倾向,消除软件互不兼容、数据难以共享、推广维护不力的现象,确保一体化建设目标和原则的贯彻落实。

税务稽查权运行的特点及监控必要性和原则

  税务稽查权运行的特点是税务稽查工作的特点决定的。税务稽查工作处于税收征纳税双方利益矛盾的前沿。纳税人被税务机关查处的涉税违法行为是纳税人自觉履行涉税义务以外的事项,由此产生的征纳税之间的利益矛盾就显得更明确、直接、尖锐。这就决定了税务稽查权运行的第一个特点,即所处利益矛盾尖锐性,由于目前税务稽查工作方式是由几个税务干部独立完成,稽查结果与稽查干部的政治业务素质、勤政廉政状况、工作能力之间关系甚大又无法对这种关联度予以准确测定,这就产生了税务稽查权力运行过程的第二个特点,就是过程的可控性差。

  当前税务稽查权运行另一个重要特点是执法风险大,这主要是税务稽查目前面临以下三个主要矛盾。

  其一,规范执法的高要求与税收法制建设严重滞后的矛盾日益突出。依法治税、规范执法是开展税收工作的最基本原则。但我国税收法律建设显得很不适应,这种不适应至少表现在以下几个方面:一是现有一些税收政策规定与行政处罚法、行政复议法、行政诉讼法、刑法等法律缺少衔接。如行政处罚中“一事不再罚”的原则适用,行政处罚的追溯期的规定在税收执法实践中的应用等基本问题均缺少权威具体的解释。又如刑法与征管法的衔接也有问题。如对作为一般违法行为的偷税与偷税罪的区别也缺少权威解释。作为涉嫌偷税犯罪行为移送公安机关的标准,也可有多种解释。二是一些随着新税制的实施而临时出台的大量政策规定,由于当时出台的仓促,许多显得不够严密,或由于时过境迁而已不适用,造成基层在执法中阻力很大,各地执行到位情况也很不平衡,执行中又常常产生不同的解读,这就造成了在稽查执法权的运用过程中,基层执法者有了太大的自由裁量权和解释权,这种裁量和解释又大多缺乏权威性,多了随意性,所以不可预知的执法风险就很大。

  其二,税务机关的严格执法与纳税人的涉税素质不相适应。我们在税务稽查中大量地遇到纳税人的“喊冤”。这里有几 种原因,一是税收法制建设滞后,对许多税收法律法规条文,纳税人的理解和税务机关的事后解读不一致;二是税收宣传工作不跟上;三是广大纳税人的涉税素质较低。涉税素质高低主要决定于以下三方面,即依法纳税观念强弱、涉税法律法规知识的拥有程度、依法办理涉税事务所依赖的内部管理基础的好坏。由于纳税人涉税素质较低,大量的涉税违法行为产生,使税收执法面临“以法责众”的尴尬局面。我们应该看到纳税人涉税素质较低,有我国的社会历史原因。我国现处于社会主义初级阶段,社会主义市场经济体制尚在初步形成中,要求纳税人具有理想的涉税素质是不现实的。另外,也在当前政府管理之责,包括税制变革频繁、政府行为不规范、社会经济秩序相当程度上的无序。这就要求我们对当前的涉税违法行为历史地、现实地看,不能概念化。这种客观要求所包含的极浓的情感色彩与铁的法律之间无疑是冲突的。这也给基层执法带来困惑。

  其三,涉税违法行为的普遍性与稽查打击的有限性矛盾日益突出。尽管我们把稽查放在征管模式的重点地位来构架,但面对如此众多的涉税违法行为,仍然是显得力不从心。这种力不从心,不仅表现在稽查力量、装备上的不对称,更表现在稽查在实现“打击功能”时来自行政的、社会的、甚至文化的掣肘。这种掣肘给基层执法者也带来的更高的执法风险。税务稽查权运行中的特点,一方面,突显了加强对其监控的必要性,无论是有利于执法公平、公正,还是减少执法风险,对稽查权运行过程中的监控都是必要的,还需要强调的是,由于执法风险大,对稽查权监控不仅仅是制约执法者,还更有保护执法者之意。另一方面,也要求我们按以下原则有针对性地构架对其的监控措施。

  一是多重制约原则。对稽查权运行的监控,必须对其全过程从不同的角度在不同的环节和不同的方面实施多重监控,以实现对稽查权运行的可控。

  二是机制化制约原则。稽查权运行过程中,权力点多、涉及面广,事后监督效果较差。因此,实施监控的重点要放在构建科学制衡的工作机制上,并且把各种有效的监督措施纳入稽查工作程序,使各种监督经常化、机制化。

  三是制约与效率并重原则。在设计监控措施时,不能只重制约,不重效率,也不能为了效率而弱化制约。特别是要防止前一种倾向,避免有限的稽查打击力量在不恰当的制约中进一步弱化。

对税务稽查权运行过程实施监控的基本措施

  税务稽查权力在实际运作过程中,表现为选案权、检查权、审理权和执行权

  (一)选案权及其监控

  稽查选案主要是指根据稽查计划,利用各种相关信息,通过计算机结合人工方法,确定稽查对象移送稽查部门检查的一个综合过程。选案权事关是否实施对纳税人的检查,是税务稽查工作的第一个环节,是税务稽查权力的重要内容。选案权在运用过程中容易出现的问题有:一是多头选案,造成重复检查;二是人情选案,滋生不廉行为;三是随意选案,使检查缺少针对性,降低稽查效率。

  解决以上问题的对策,首先,要集中税务稽查权,把法定的税务稽查权集中赋予稽查局。在此原则上,明确界定征管部门与稽查部门的工作职责,特别是容易引起争议,较难划清的工作采用列举的形式明确下来,具体标准是:时效性较强,又可即时完成的或在征管部门已拥有的资料中可以直接完成的审核工作可由征管部门负责,其他对纳税人的所有检查、稽核工作均交由稽查局完成。

  其次,要把日常的稽查选案职能从稽查局内部分离出来,实行集体选案。具体做法是:设立稽查选案委员会。由一级国税局的主要领导任主任,有关副局长任副主任,征管处(科)、税政处(科)、稽查局、征管分局负责人为成员,明确选案委员会的主要任务为:一是统筹把握年度税务稽查的总体思路,分阶段组织实施;二是制订一定时期的稽查计划;三是协调与选案相关的工作。税务稽查选案委员会办公室(简称选案办)设在征管处(科),负责选案委员会的日常工作。选案办的主要任务为:一是调查研究,征求有关处(室)、稽查局、征管分局对稽查计划的建议、意见和要求,草拟稽查计划,提请选案委员会讨论;二是根据稽查计划选定稽查对象,下达稽查任务;三是督促了解并向选案委员会反馈稽查计划实施情况。具体选定稽查对象则组织选案工作小组,征管处(科)、稽查局、征管分局派员参与。选案小组根据计划对稽查查的对象通过计算机随机选定,做到客观、公正、公开。

  另外,对群众举报案件,有关部门移送稽查案件、协查案件等必查案件,仍由稽查局直接办理,但需健全制度,加强管理,并报稽查选案办定期备案,以便加强监督,防止重复检查。

  (二)检查权及其监控

  税务稽查的检查工作,是对稽查对象,依法采取必要的方法、措施和手段,对被查者的涉税违法行为进行调查取证,并整理制作《税务稽查报告》,将案件材料移送审理的过程。税务稽查的检查权主要是调查取证权和处理建议权。税务稽查的检查权是当前需要重点监控的一项内容。这主要是由检查工作本身可控性最大,又处于征纳双方利益矛盾的前哨,易受腐蚀所致。税务检查权的薄弱环节也由此而形成,具体表现有:一是在调查取证中方法、秩序失当,侵犯纳税人合法权益;二是调查取证范围、内容、手段的选择缺少规范,检查人员主观随意性较大,容易滋生不廉行为;三是调查取证暗箱操作,证据材料瞒而不报,甚至协助指导被查对象逃废责任,以免追究;四是定性处罚建议掺入私人感情或个人好恶,影响执法公正、公平。

  解决以上问题必须全面构架对检查环节的监控体系,具体措施主要有:首先,要加强基础建设,依法制定详细、规范又操作性强的“检查工作制度”及“办案质量基本标准”,把检查内容、工作程序、调查取证、文书使用、案卷整理各环节的工作要求给予具体明确,既指导办案、规范办案,又可以此为标准实施有效监督。

  其次,要自觉接受纳税人的监督制约。必须实行查前告知制度。稽查部门在实施检查前,应向稽查对象书面告知其权利和义务、税务稽查人员的廉政纪律、稽查回避制度的主要内容,以及廉政监督电话。实行回执回访制度。稽查部门在实施检查前,统一制发“稽查回执卡”,送达被查对象。回执卡的主要内容包括规范执法、优质服务、廉政建设等方面,具体结合稽查工作特点,分若干条由被查对象评议。评议结果由纳税人以合适的方式送达监察部门,监察部门对在回执卡上有“不良评议”的被查对象进行及时回访、调查。监察部门还可组织不定期回访,回访结果及时处理。实行税务行政处罚告知制度。把行政处罚告知工作落实到案审部门,以方便被查对象向稽查机关申辩。告知工作作为法定程序严格落实。

  三是进一步强化内部监督制约。一是实行“稽查必查项目及工作底稿制度”,对每一个稽查对象在检查实施前,必须确定必查项目,对必查项目必须实行相应的检查,并在专用或通用工作底稿详细加以记录,工作底稿实行连续编号,不得散失。二是实行“三统一、一汇报”,“三统一”,即调帐统一,检查银行存款及结算记录集中,突击检查统一;使关键取证材料一开始就处于集中监控中,有效隔断被查者与检查者的非程序性沟通,减少不良干扰。“一汇报”,即实行汇报制度。检查人员在检查过程中的进展情况必须在规定的时间按规定的层级向上级汇报,以加强领导,便于监控,防止暗箱操作。三是强化案审监督,实行案件审理与检查环节分离。充实案审力量,案审人员应占全体稽查干部10%以上。实行退查补查制度,案审中发现的案件质量问题,分具体情况不同,实行退查,或由案审人员直接补查。退查补查作为衡量检查环节办案质量的主要指标纳入有关考核。稽查案件的定性处罚一律由案审部门负责,检查环节的定性处罚建议只供参考。

  (三)案审权及其监控

  税务稽查审理,是税务稽查机构查处的各类税务违法案件在检查完毕的基础上,由专门人员核对案件事实,审查鉴别证据、分析认定案件性质,确定处罚程序,制作“审理报告”和“税务处理决定书”的活动过程。案审权主要是办案质量的监督权和定性处罚权。案审权在运用过程中的薄弱环节是:一是定性把握不准。特别是当前涉税违法行为形式多样而相对应的税收法律制度无法涵盖或易生歧义,造成定性失当,影响规范执法和廉政建设。二是处罚失当。由于对涉税违法行为的处罚,税务机关自由裁量权较大,容易产生处罚失当,影响执法公平公正。三是监督权运用不力,影响整个办案质量。

  解决以上问题的对策,首先,要实行两级案审,由稽查局的主管局成立案件审理委员会,案审委下设办公室,设在法规处(科),重大案件、疑难案件经稽查局的内设案审部门初审后须报案审办复审,复审意见与初审意见一致的,经分管领导签批,退稽查转入下一个程序,如复审意见与初审意见不一致,则由案审办提交案审委员会集体审理。

  其次,对税务行政处罚则按照总局稽查局《偷税案件行政处罚标准》,制定具体执行办法,严格执行。再次,要硬化案审责任,把稽查案件由于案卷上所暴露的问题或定性处罚失当所造成的复诉变更撤销或行政诉讼败诉的主要责任明确落实到案审部门,同时,加强对案审监督权的监督,以督促案审部门切实履行监督权,避免成为“橡皮图章”。

  (四)执行权及其监控

  税务稽查执行,是税务稽查部门对税务处理决定书组织实施的活动过程,其核心是把应追补的税款和所处罚款组织入库。税务稽查执行权在运作过程中,比较容易出现的问题是有一是税收保全或强制执行措施应及时采取而未及时采取,延误税款罚款的组织入库时机,造成税款流失。二是在采取税收保全或强制执行措施时程序不到位,手续不齐全,标的不清。

  解决以上问题的主要措施是:一是硬化执行纪律。在检查环节,对可能入库难的案件应依法采用税收预储制,并把在规定时间内未能入库的案件一律移送执行环节执行,并一律转入强制执行程序,这作为一个纪律,硬化约束。二是严格执行程序,各项执行工作都必须严格依法办理,并把工作制度化。三是加强审批,对实行税收保全和强制执行的,必须由主要领导审核审批,把好关口。

加强对税务稽查权监控的其他必要措施

  对税务稽查权一方面必须实行多角度、全方位的监控,这既是实行过程监控的前提或条件,又可以加大监控力度,提高监控层面,更好地运用税务稽查权。另一方面,要建立激励机制,严格奖优罚劣,确保良性运行。更为重要的是,要积极探索,大胆创新,革新现有传统的稽查方法,以通过改革来解决稽查权运行过程中的难点问题。为此应做好以下几方面工作。

  一是要实行“阳光稽查”工程,切实开展政务公开,严格落实案件公告办法,实行税务稽查案件向社会通报制度,加强税务稽查的政策宣传和咨询工作,做好稽查信访投诉的接待和处理工作,自觉接受社会监督

  二是要开展实行税务稽查案件的下查一级工作,对部分涉税举报案件或部分日常检查对象,实行下查一级。下查一级案件实行上级统一组织、统一检查、统一管理、统一审理、统一处理,以排除属地检查所无法回避的不良社会干扰,为下级局创造规范执法的良好环境。

  三是要定期组织联合复查。国税机关由监察部门牵头,法规、税政、稽查部门共同参与,按下级稽查部门查处的案件的一定比例列作复查对象,复查以卷面审核和实地回访复查相结合的办法进行,复查发现问题严格进行责任追究,以此督促下级稽查部门严格执法。

  四是要严格实行执法责任过错追究,要把执法责任作为稽查部门职能工作的重点之一,纳入岗位目标责任考核,并加大责任追究力度,对执法过错,直接责任人的上一级领导要承担连带责任,以促进一级抓一级原则的落实,切实加强基层管理,真正体现奖优罚劣。

  五是要大力开展依法行政教育,切实提高稽查干部的执法水平。要推行和完善等级稽查员制度和主、协办稽查员制度,以建立和完善稽查干部的自我激励机制,促进稽查干部队伍建设。

  六是要积极革新稽查方法。针对目前税收涉税违法行为存在有相当的普遍性,而许多涉税违法行为的产生是由于纳税人依法纳税意识不强、税收法律法规知识不多、依法办税的能力不高所致。所以解决对纳税人的面上监控,应采用纳税评估方法。而对财务核算健全、依法纳税素质较高的纳税人在检查前,可给予自查申报机会,在实施检查时,以调帐帐面检查为主。对那些帐证不全、依法纳税意识较差的纳税人,则应运用法律赋予的各种稽查手段深查严处,发挥稽查打击功能。通过分类稽查,扩大教育面,缩小打击面,一是有利于规范执法,二是有利于提高稽查社会效果,三是便于对稽查的有效监控。

  七是要提高稽查管理的计算机应用水平。逐步推行计算机选案,全面运用稽查信息管理系统实施对稽查各环节的监控。

税务稽查权与税务检查权的区分问题[4]

  在税收执法权内部,权力的边界都由税收法律、行政法规予以界定,较为明确,但需要重点分析的是税务稽查权与税务检查权的区分。

  目前,大部分学者认为税务稽查权、税务检查权不存在明确的区分,甚至认为作此区分没有必要。即使作此区分,其界限也是模糊的。如《中国税务辞典》表述为:税务稽查是“税务机关依法对纳税义务人、扣缴义务人履行纳税、扣缴义务情况所进行的稽核、检查和处理工作的总称”,税务检查是税务机关“对以税务违法行为或嫌疑的纳税义务人、扣缴义务人及其他当事人有关事项问题为检验审查对象的执法活动”,两者的界限依然模糊。造成这种限制,有立法方面的原因。中国1992年制定、2001年作了最新修订的《税收征管法》第11条规定:“税务机关负责征税、管理、稽查。行政复议的人员的职责应当明确,并相互分离、相互制约”。而该法除此之外再无提及“税务稽查”,倒是在该法第四章专章规定了“税务检查”。另一方面,国家税务总局1995年发布了《税务稽查工作规程》,并在全国税务机关系统开始建立和健全新的税务稽查制度,目前,中国税务部门大都已经建立相应的税务稽查机构。《税务稽查工作规程》内容涉及的主要是《税收征管法》中的“税务检查”。这种立法和制度上的模棱两可,造成了实践中对税务稽查与税务检查权力区分的模糊。但我们认为,在税收执珐权的大范围内区分税务稽查权与税务检查权不仅可行,而且意义重大,它关系到税务执法的力度问题,对纳税人的权利保障有着重要影响。

  中国的税务稽查制度由税务检查发展而来,是新税制实行后税收征、管、查分离的产物。但税收稽查权与税收检查权仍有区别,两者是一种交叉关系,而非包容关系。两者的具体区分应当贯彻国家税务总局在《关于进一步加强税收征管基础工作若干问题的意见》(国税发[2003]124号)中提出的三个基本原则:征收管理部门与稽查部门在税务检查上的职责范围要按照以下三个原则划分:一是在征管过程中,对纳税人、扣缴义务人履行纳税义务的日常性检查及处理由基层征收管理机构负责;二是税收违法案件的查处(包括选案、检查、审理、执行)由稽查局负责;三是专项检查部署由稽查局负责牵头统一组织。各级税务机关要按照上述原则,根据各地的实际情况,制定具体的检查管理办法,从检查的对象、范围、性质、时间、金额等方面划清日常检查与税务稽查的业务边界,提出加强协调配合的具体要求,明确检查下户的目的和需要解决的问题以及移送的标准、条件等。

  因此,中国的税务检查权应当界定为税务部门的日常检查权,具体是指税务机关清理漏管户、核查发票、催报催缴、评估问询,了解纳税人生产经营财务状况等不涉及立案核查与系统审计的日常管理行为,这是征管部门的基本工作职能管理手段之一,其特点是针对性强,检查时间短,处理及时,一般不具备严格检查程序。而税务稽查权则是针对重大税务违法案件的查处权,由目前的税务稽查部门行使。当然,这种内部权力行使主体的区分,对外意义不大,因为无论是税收征管部门还是税务稽查部门,都是以税务机关的名义代表国家行使税收执法权。但这种权力边界的界定不仅有助于理顺权力的模糊地带,更有利于相关机制的确立和完善。目前,中国税务执法实践中,尤其是在基层,存在处于税务检查“边缘”事项,有或多或少的扯皮现象,有的环节还出现了“稽查不问、征收不管、管理元权”的问题,影响了征管和稽查职能的有效发挥。这在一定程度上与法律规定不清晰有关,而观念上没有区分税务稽查权与税务检查权也是重要原因。

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参考文献

  1. 廖晓冰,张国升.第十六章 地方税纳税申报与税务稽查 地方税收理论与实务.东北大学出版社,1995年12月第1版.
  2. 李文编著.第一章 税法概述 2010年注册会计师考试经典题解及练习题库 税法.北京大学出版社,2010.04.
  3. 税务稽查培训资料编写组编.第七章 税务稽查工作规程 税务稽查培训资料(法律部分).中国税务出版社,1998年03月第1版.
  4. 4.0 4.1 徐孟洲主编.第五章中国税收执法权的实现 中国税收执法基本问题.中国税务出版社,2006.12.
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