行政比例原則

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行政比例原則(the Administrative Proportion Principle)

　　行政比例原則是指行政主體實施行政行為應兼顧行政目標的實現和相對人權益的保護，如為實現行政目標可能對相對人權益造成某種不利影響時，應使這種不利影響限制在儘可能小的範圍和限度內，保持二者處於適度的比例。在我國，行政比例原則在許多單行法律中也有所體現，如《行政處罰法》第4條規定：“設定和實施行政處罰必須以事實為依據，與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當。”《人民警察使用警械和武器條例》第4條規定：“人民警察使用警械和武器，應當以制止違法犯罪行為，儘量減少人員傷亡、財產損失為原則。”

　　根據我國相關法律規定，行政比例原則應該包括以下內容：

　　(一)目的性原則

　　目的性原則，又稱妥當性原則或適當性原則。這是對行政主體實施行政行為的一種目的上的要求，即行政主體實施行政行為必須能夠實現其所宣稱的行政目的，至少是有助於該行政目的的實現。如果行政行為與行政目的相悖，根本無法達到行政目的，則違反了行政比例原則的目的性原則。

　　(二)最少侵害原則

　　最少侵害原則，又稱必要性原則、不可替代原則或最溫和方式原則。這是對行政主體實施行政行為的一種手段上的要求，即行政主體實施行政行為不能超越實現行政目的的必要程度，也就是說，行政主體在實施行政行為時，有多種可供選擇的手段可以達到行政目的，行政主體應該儘可能採取對相對人損害最小的手段。正如俗話所說：“殺雞焉用牛刀。”

　　(三)均衡原則

　　均衡原則，又稱比例性原則、相稱性原則或狹義的行政比例原則，是指行政主體對相對人合法權益的干預不得超過所追求的行政目的的價值。這是對行政主體實施行政行為的一種利益衡平上的要求，即行政主體實施行政行為時，必須將行政行為所能夠達成的利益與這個行政行為對相對人合法權益的侵害進行衡平，只有證明前者重於後者，才可以實施該行政行為，否則，則不能採取。正如俗話所說：“不能殺雞取卵。”

　　1．加強對行政裁量權的法律控制，提高行政裁量行為的可預測性，切實保護公民、法人或者其他組織的合法權益。從上文的介紹可以看出，行政比例原則是專門針對行政裁量權而提出的法律原則。行政比例原則使行政機關在行使裁量權時的選擇餘地縮小到最小的限度，有時甚至使行政機關的裁量縮小為零裁量。也就是說，儘管法律規定行政機關享有裁量的餘地，但實際上在具體的案件中，行政機關可以選擇的行為方式只有一種，因為只有這種行為方式符合行政比例原則。

　　由於行政比例原則為衡量行政裁量行為的合法性提供了具體的評價標準，在具體案件中，行政機關應當做出什麼樣的決定，行政相對人可以根據行政比例原則的具體要求進行評價，行政裁量行為的可預測性因此大大提高，而行政相對人的合法權益也因行政比例原則的最小侵害要求，得到最大的保護。鑒於行政比例原則與行政裁量權之間的特殊關係，可以認為，行政裁量權的範圍越大，行政比例原則的重要性就越大；法律對行政行為規定得越精確，行政比例原則的重要性就越小。在法律不能對行政執法做出明確具體規定的情況下，行政比例原則具有特別重要的意義。

　　2．促進行政機關運用經濟學原理分析行政法的自覺性，提高行政效率，使行政立法和執法切實發揮促進生產力發展的作用。儘管行政比例原則提供了可供操作的具體標準，但對於什麼樣的行政措施算是合乎比例的，仍然存在著一定的不確定性。經濟分析是剋服這種不確定性的方法之千，對行政比例原則中的“必要性”、狹義“比例性”等概念，可以從成本收益分析的角度考慮，因為這些概念包括了經濟上的必要性和比例性的含義。一個不符合發展經濟的必要性和比例性的行政措施，同樣違反行政比例原則。從成本收益分析的角度來看，行政管理過程同時也是一個促進生產力發展的制度安排和經營過程，存在著成本收益分析的需求和利益最大化的動力，行政效率之中包含了經濟效率的含義。

　　在經濟學上，效率是指市場資源的配置、物品的分配所達到的不可能進一步改進的最佳的、均衡的狀態。如果還存在著改進的可能性，即使經營者的利潤很高，仍然是沒有效率的。顯然，經濟學所說的“均衡性”，正是行政比例原則中所說的“比例性”。運用經濟學的原理，能夠進一步認識行政比例原則的內涵。“法律制度中的許多原則和制度最好被理解或者解釋為促進資源有效率配置的努力”。立法機關在制定法律時，應當想到所確定或者確認的制度是否有利於社會資源的有效配置，是否有利於最大限度地促進生產力的發展；執法者在執行法律時，應當將什麼樣的處理方式才是最經濟的作為考慮的因素之一。最經濟的行政措施，就是最具有效率的措施，也是最符合行政比例原則的措施。

　　1．行政比例原則的確立是基於權力與權利的博弈而產生的。正如孟德斯鳩所說：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權的人使用權力一直遇到有界限的地方為止。”在社會安全事件的應對過程中，固然可以採取措施限制公民部分基本權利的行使，但限制的程度要以抗救社會安全事件的基本需要為限，未受限制的其他合法權利，公民可以照常行使。尤其應當指出的是，即使在社會安全事件發生的過程中，也應當尊重和保護公民的知情權、參與權、獲得物質幫助權、申訴控告檢舉權、國家賠償和補償請求權等重要的權利形態。

　　2．彌補現行行政法基本原則缺陷的需要。我們一直強調社會安全事件的應對應當依法辦事，然而，法律並非是萬能的。早在古希臘時代，柏拉圖就指出：“法律絕不可能發佈一種既約束所有人同時又對每個人都真正最有利的命令。法律在任何時候都不可能完全準確地給社會的每個成員作出何謂善德、何謂正當的規定。人之個性的差異、人之活動的多樣性、人類事物無休止的變化，使得人們無論擁有什麼技術都無法制定出在任何時候都可以絕對適用於各種問題的規則。”正如柏拉圖所說，法律本身不能完備無缺。同樣，社會安全事件應對所依據的法律、行政法規的局限性也是客觀存在的。那麼用什麼來彌補法律的局限性呢?從世界範圍來看，對行政自由裁量權進行控制的原則包括行政合理性原則和行政比例原則這兩項原則，我國行政法中則普遍採用合理性原則限制我國行政自由裁量權。然而，由於合理性原則缺乏可操作性，難以形成較為一致的判斷結果，另外即使濫用自由裁量權造成不合理的結果，也很少承擔相應的責任，因而行政合理性原則實際處於閑置狀態。另外，從那些採用行政比例原則控制行政自由裁量權的國家來看，由於行政比例原則的適用範圍廣泛，標準較為客觀，能使行政機關細微到從量的方面考量行政裁量權是否被濫用，司法機關在利用行政比例原則審查行政行為時，也能依照行政比例原則對自由裁量行政行為進行合法與非法方面的處理。如果自由裁量行為違反行政比例原則，那麼行政機關即需承擔相應的行政責任，從而從實際上真正制約行政自由裁量權的實施。因此，引入行政比例原則是在限制突發事件狀態下行政自由裁量權，保障公民權利的需要。

　　3．有限政府、控權理念呼喚行政比例原則。現代社會法治目標下，政府權力不能違背法治原則，應嚴格受到法律限制。因此，政府應適應變革時代的需要，秉承“有限性”理念，從社會各領域收縮其原有的侵犯性權力。然而，“有限”政府並非是消極政府，突發事件要求政府迅速採取強有力的措施和主動干預並對社會進行控制，而各種積極、主動的行政權易造成對公民基本權利的損害。就如何控制、平衡公共利益與個人利益，行政比例原則可得以充分體現並運用。同時，作為現代行政法之基本理念的控權思想，兼容並包含了法治主義之法律保留與法律優先原則，體現了積極行政和消極行政的統一。這一思想與行政比例原則所包含的內容相一致，體現在立法、執法、司法上，立法需要平衡精神合理分配權力與權利，劃定政府合理權力的界限，突出公民權利的比重；政府嚴格按照法定範圍、幅度行使行政權，時刻註意保持權力運行合理、有度，使行政權和公民權在恰當平衡的基點上皆被維護。所以，有限政府理念、控權理念都呼喚行政行政比例原則的運用。