社會保障基金監管體系

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　　社會保障基金監管體系是指國家指定專業機構根據法律對社會保障基金征收、投資運作、基金給付等整個過程進行監管的制度和規則體系的總稱。並且，社會保障基金監管體系的內涵和外延，隨著社會經濟的發展尤其是隨著社會保障制度的發展而不斷發生變化的，其內涵不斷被豐富，其外延不斷被擴展。

　　社會保障基金監管體系是完善社會保障制度的重要組成部分，包括行政監督、專門監督、社會監督和管理機構內部監督四個方面。行政監督是各級勞動保障行政部門基金監管機構的監督。專門監督是財政、審計和金融機構的監督。社會監督是各級政府社會保障監督委員會的監督和社會保障基金監管機構開設舉報電話、受理來信來訪等監督。內部監督是社保經辦機構、財政專戶管理機構、稅務征收機構以及銀行、郵政等社會服務機構，為防範運作風險、提高管理質量和水平建立的內控制度。勞動保障部門基金監管機構實施的行政監督，包括協調各項社會保險基金管理政策，擬定基金監督制度，建立舉報資訊網路，制定企業年金和補充醫療保險等基金的監管政策，依法對全國社保基金等各類社會保障基金管理運營和信息披露情況實施監督檢查，並與有關部門建立協同監管機制，確保社會保障基金的安全完整。

　　社會保障基金監管體系是否有效關鍵取決於以下幾個方面：第一，監管體系的健全和完善。這是因為基金監管體系的績效，首先取決於監管體系自身和各項規則的建立與完善；第二，社會保障基金監管體系是一項綜合性工程，除了自身監管體系的健全以外，還取決於與金融、稅收、財政等部門的綜合協調；第三，社會保障基金監管體系建立和健全的目的與一般的監管體系有所不同，其根本目的就是確保社會保障基金的安全運行，實現社會政策目標。

　　社會保障基金監管體系，通常包括社會保障基金監管法律體系、社會保障基金風險監測預警體系，以及社會保障基金監管組織體系。這些監管體系是否健全和完善，在很大程度上決定了社會保障基金的管理和運行能否有效，社會政策目標能否最終實現。

　　一、社會保障基金監管法律體系的主要內容

　　1．憲法層面

　　這是社會保障基金監管法律體系中最高的一個法律層面。在許多國家的憲法中，都明確規定享受社會保障待遇是國家賦予給每個公民的一項基本權益，因而實際上從法律上間接地規定了社會保障基金監管的地位、作用等。憲法中雖然規定了一定的內容，但往往是比較原則性的內容。

　　2．社會保障法層面

　　許多國家都頒佈了社會保障法，在這個法律中通常都明確規定社會保障基金監管的性質、具體內容等。這個法律層面所規定的內容要比第一法律層面更加明確而具體，具有一定的操作性。

　　3．社會保障基金管理或者監管方面的法律

　　這是三個法律層面中最低的一個層面，但也是社會保障基金監管中最具有操作性的一類法律。這是因為，在這類法律中都詳細而具體規定社會保障基金監管機構的設置、監管的主要內容以及監管體系的建立等。

　　在這三個層面的法律體系中，憲法是最為基本的法律體系，其他兩個層面的法律內容都是根據憲法來制定，不能違反憲法，因此，它是其他兩個層面法律制定的基礎。而社會保障法在地位上雖低於憲法但又高於社會保障基金管理法規或者社會保障基金監管法規，它是第三層面法律制定的基礎，即根據社會保障法來制定社會保障基金管理法規或者社會保障基金監管法規，後者在內容上要與前者保持一致。

　　二、社會保障基金監管的風險監測預警體系

　　隨著社會保障制度的完善，人們與社會保障之間的利益關係越來越密切。同時，隨著越來越多的社會保障基金進入資本市場，基金運行中潛在的風險也隨之增大；另外，隨著科學技術的發展，欺騙手段也顯得越來越高明。在這種情況下，就需要建立和完善社會保障基金監管的風險監測預警體系。

　　(一)建立健全基金風險監測預警體系的必要性

　　隨著社會保障基金規模的擴大以及進入資本市場的基金數量的增加，中國在社會保障基金管理運行中將面臨著越來越大的風險。這些風險主要有以下幾個：第一，投資組合風險；第二，代理風險，如果管理者和資產經營者未能充分代表受益人利益時會出現代理風險；第三，系統風險，由於社會保障基金會進入金融市場，而這些市場將會導致社會保障的系統風險。因此，為了有效避免和處置風險，就有必要建立健全社會保障基金監管的風險監測預警體系。

　　(二)建立基金風險監測預警指標

　　建立健全社會保障基金風險監測預警體系的關鍵在於合理設置監測預警指標。根據中國的實際情況以及國外經驗，可以設置以下一些監測預警指標：

　　1．基金的投資運作方向指標

　　根據中國目前資本市場的完善程度等具體情況，應該在以下幾個方面給予設置指標：一是企業債券比例；二是股票比例；三是證券投資基金比例；四是銀行存款比例；五是國債比例。

　　2．基金的備付金指標

　　由於社會保障基金隨時需要支付，因此必須預備用於短期支付需求的資金、根據實際的支付需要，中國應該規定一個合理的基金備付金比例。

　　3．風險監管指標

　　根據社會保障基金投資運作的不同組合，分別建立風險等級制度。風險等級制度主要有以下幾個：一是銀行存款資產風險度；二是國債資產風險度；三是企業債券資產風險度；四是證券投資基金風險度；五是股票資產風險度。

　　4．基金收益性指標

　　根據中國資本金融市場的實際情況．應該制定出一個比較合理而科學的社會保障基金投資運作收益率，這個收益率雖然可以根據具體情況進行不斷調整，但為了保證政策的連續性，原則上應該3年調整1次。這裡最關鍵在於設置最低收益率，另外還可以制定目標收益率等。

　　(三)建立風險化解機制

　　建立健全基金風險監測預警體系，雖然在很大程度上可以預防風險，但實際上還會面臨各種各樣的風險，因此有必要建立風險化解機制。尤其是在基金投資運作過程中，為了儘可能減少風險而增加收益，就必須充分考慮和權衡風險與收益之間的關係，選擇最佳的投資組合。這是因為防範風險的最有效辦法是分散風險，而分散風險的最佳途徑就是優化投資組合。

　　為實現社會保障基金有效的投資運行，各國嚴格制定社會保障基金的監管規則和投資組合限額。其主要內容包括：第一，對社會保障基金管理服務機構的責任許可權予以嚴格規定；第二，規定投資最高限額，投資各類項目的比例，禁止或者限制投資項目，風險準備金的規模與安全警戒線等各項具體投資規則。中國應該在投資方向、投資種類、投資時間等方面分散投資，優化投資組合。

　　另外，由於社會保障基金管理運行過程中必然存在著風險，政府的行政監管還必須包括建立健全社會保障基金保護機制。對社會保障基金，政府應該承擔最後擔保人的作用，主要通過政府出資實行再保險機制，從而轉嫁可能出現的較大風險。對補充保險基金，可以通過限制投資收益的最低限額和最高限額，防止過渡競爭引起的風險或者行業壟斷，建立專門的投資風險基金或者破產保險計劃。

　　三、社會保障基金監管組織體系

　　除了上述社會保障基金監管體系以外，還必須建立和完善社會保障基金監管的組織體系。只有這樣，才能從組織上保證社會保障基金監管的有效性和準確性。如果沒有一個健全的組織體系，社會保障基金監管的法律體系、風險監測預警機制等再完善，也無法保證這些監管體系能夠真正得到落實、執行和貫徹。

　　中國在社會保障基金監管組織體系進一步完善中，首先要處理好政府與市場之間的關係，合理界定政府在社會保障基金監管組織體系建設中的作用，即使在法制不斷完善的條件下，也要實行行政監管和法律監管並重的原則。其次是堅持整體銜接與區別對待的原則，各種社會保障制度以及實施社會保障的各個過程，相互之間既有聯繫又有不同的地方。因此，在建立基金監管組織體系時，在各個制度的監管組織體系之間建立銜接機制，考慮到其整體性；但對各個制度的監管具有特殊性，因此對不同的制度應該建立具有一定區別的監管組織體系。

　　根據上述原則，今後中國社會保障基金監管組織體系需要在以下幾個方面進一步完善：

　　1．進一步完善內部監管組織機制

　　雖然中國社會保障基金管理運行機構自身建立了一套內部監管機制如會計監督、核算審計、對投保單位的稽核、預決算管理和模型預測監控等，但需要進一步提高內部監管的有效性。而做到這一點的關鍵在於進一步完善內部監管的組織體系，做到透明和公開。

　　2．加強培育中介機構，強化外部監管機制

　　在外部監管組織體系中，中國已經建立了一套從行政監管到社會監管的機制，但還有待於進一步完善。在進一步健全外部監管組織體系中，應該大力培育具有獨立許可權的中介機構，由這些中介機構承擔更多的基金外部監管的職能，剋服“一條龍”管理模式的缺陷。

　　3．進一步健全內部監管和外部監管之間的銜接機制

　　要做到這一點，必須加強內部監管機構與外部監管機構之間的合作，形成一股合力。這就需要建立健全內部監管和外部監管之問的協調組織體系。

　　4．統一基金監管的組織體系

　　這種統一應該有兩層含義：一是現行的社會保障基金監管機構在組織體繫上的統一，過於分散的、多頭的監管組織機構反而會難以提高監管的有效性，容易造成大家都不管的局面；二是在不斷統一和完善社會保障基金管理體制的條件下，社會保險基金、社會救濟基金、社會福利基金和社會優撫基金等社會保障基金需要一個一體化的監管組織體系，只有這樣一種監管組織機制，才能對整個社會保障基金進行真正有效的監管。

　　5．重視信息披露與社會監督機制的建立

　　為實現社會保障基金營運的有效監管，基金管理公司的信息披露和社會監督是不可缺少的重要環節。基金管理服務機構應該遵循資產評估規則等有關重要規則，向社會和基金監管機構公佈基金收益、成本、資本金、準備金水平等信息。在不同的國家，在不同的監管模式下，對信息披露的要求也不同。對社會保障管理的信息披露要求較為嚴格、詳細，對補充保險，則比較放鬆。

　　6．健全社會保障基金運行的保護機制

　　雖然隨著資本市場的進一步成熟和社會保障基金積累金額的快速增加，越來越多的社會保障基金會進入資本市場，為基金的增值保值提供了廣闊的空間。但是，由於巨集觀經濟形勢的波動，資本市場的不穩定，投資決策的失控，監管的失效以及企業經營的失敗等，這些都給社會保障基金的運行帶來了風險。因此，社會保障基金監管必須包括基金的保護機制，而監管組織體系中也需要體現這一點。