社会保障基金监管体系

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　　社会保障基金监管体系是指国家指定专业机构根据法律对社会保障基金征收、投资运作、基金给付等整个过程进行监管的制度和规则体系的总称。并且，社会保障基金监管体系的内涵和外延，随着社会经济的发展尤其是随着社会保障制度的发展而不断发生变化的，其内涵不断被丰富，其外延不断被扩展。

　　社会保障基金监管体系是完善社会保障制度的重要组成部分，包括行政监督、专门监督、社会监督和管理机构内部监督四个方面。行政监督是各级劳动保障行政部门基金监管机构的监督。专门监督是财政、审计和金融机构的监督。社会监督是各级政府社会保障监督委员会的监督和社会保障基金监管机构开设举报电话、受理来信来访等监督。内部监督是社保经办机构、财政专户管理机构、税务征收机构以及银行、邮政等社会服务机构，为防范运作风险、提高管理质量和水平建立的内控制度。劳动保障部门基金监管机构实施的行政监督，包括协调各项社会保险基金管理政策，拟定基金监督制度，建立举报资讯网络，制定企业年金和补充医疗保险等基金的监管政策，依法对全国社保基金等各类社会保障基金管理运营和信息披露情况实施监督检查，并与有关部门建立协同监管机制，确保社会保障基金的安全完整。

　　社会保障基金监管体系是否有效关键取决于以下几个方面：第一，监管体系的健全和完善。这是因为基金监管体系的绩效，首先取决于监管体系自身和各项规则的建立与完善；第二，社会保障基金监管体系是一项综合性工程，除了自身监管体系的健全以外，还取决于与金融、税收、财政等部门的综合协调；第三，社会保障基金监管体系建立和健全的目的与一般的监管体系有所不同，其根本目的就是确保社会保障基金的安全运行，实现社会政策目标。

　　社会保障基金监管体系，通常包括社会保障基金监管法律体系、社会保障基金风险监测预警体系，以及社会保障基金监管组织体系。这些监管体系是否健全和完善，在很大程度上决定了社会保障基金的管理和运行能否有效，社会政策目标能否最终实现。

　　一、社会保障基金监管法律体系的主要内容

　　1．宪法层面

　　这是社会保障基金监管法律体系中最高的一个法律层面。在许多国家的宪法中，都明确规定享受社会保障待遇是国家赋予给每个公民的一项基本权益，因而实际上从法律上间接地规定了社会保障基金监管的地位、作用等。宪法中虽然规定了一定的内容，但往往是比较原则性的内容。

　　2．社会保障法层面

　　许多国家都颁布了社会保障法，在这个法律中通常都明确规定社会保障基金监管的性质、具体内容等。这个法律层面所规定的内容要比第一法律层面更加明确而具体，具有一定的操作性。

　　3．社会保障基金管理或者监管方面的法律

　　这是三个法律层面中最低的一个层面，但也是社会保障基金监管中最具有操作性的一类法律。这是因为，在这类法律中都详细而具体规定社会保障基金监管机构的设置、监管的主要内容以及监管体系的建立等。

　　在这三个层面的法律体系中，宪法是最为基本的法律体系，其他两个层面的法律内容都是根据宪法来制定，不能违反宪法，因此，它是其他两个层面法律制定的基础。而社会保障法在地位上虽低于宪法但又高于社会保障基金管理法规或者社会保障基金监管法规，它是第三层面法律制定的基础，即根据社会保障法来制定社会保障基金管理法规或者社会保障基金监管法规，后者在内容上要与前者保持一致。

　　二、社会保障基金监管的风险监测预警体系

　　随着社会保障制度的完善，人们与社会保障之间的利益关系越来越密切。同时，随着越来越多的社会保障基金进入资本市场，基金运行中潜在的风险也随之增大；另外，随着科学技术的发展，欺骗手段也显得越来越高明。在这种情况下，就需要建立和完善社会保障基金监管的风险监测预警体系。

　　(一)建立健全基金风险监测预警体系的必要性

　　随着社会保障基金规模的扩大以及进入资本市场的基金数量的增加，中国在社会保障基金管理运行中将面临着越来越大的风险。这些风险主要有以下几个：第一，投资组合风险；第二，代理风险，如果管理者和资产经营者未能充分代表受益人利益时会出现代理风险；第三，系统风险，由于社会保障基金会进入金融市场，而这些市场将会导致社会保障的系统风险。因此，为了有效避免和处置风险，就有必要建立健全社会保障基金监管的风险监测预警体系。

　　(二)建立基金风险监测预警指标

　　建立健全社会保障基金风险监测预警体系的关键在于合理设置监测预警指标。根据中国的实际情况以及国外经验，可以设置以下一些监测预警指标：

　　1．基金的投资运作方向指标

　　根据中国目前资本市场的完善程度等具体情况，应该在以下几个方面给予设置指标：一是企业债券比例；二是股票比例；三是证券投资基金比例；四是银行存款比例；五是国债比例。

　　2．基金的备付金指标

　　由于社会保障基金随时需要支付，因此必须预备用于短期支付需求的资金、根据实际的支付需要，中国应该规定一个合理的基金备付金比例。

　　3．风险监管指标

　　根据社会保障基金投资运作的不同组合，分别建立风险等级制度。风险等级制度主要有以下几个：一是银行存款资产风险度；二是国债资产风险度；三是企业债券资产风险度；四是证券投资基金风险度；五是股票资产风险度。

　　4．基金收益性指标

　　根据中国资本金融市场的实际情况．应该制定出一个比较合理而科学的社会保障基金投资运作收益率，这个收益率虽然可以根据具体情况进行不断调整，但为了保证政策的连续性，原则上应该3年调整1次。这里最关键在于设置最低收益率，另外还可以制定目标收益率等。

　　(三)建立风险化解机制

　　建立健全基金风险监测预警体系，虽然在很大程度上可以预防风险，但实际上还会面临各种各样的风险，因此有必要建立风险化解机制。尤其是在基金投资运作过程中，为了尽可能减少风险而增加收益，就必须充分考虑和权衡风险与收益之间的关系，选择最佳的投资组合。这是因为防范风险的最有效办法是分散风险，而分散风险的最佳途径就是优化投资组合。

　　为实现社会保障基金有效的投资运行，各国严格制定社会保障基金的监管规则和投资组合限额。其主要内容包括：第一，对社会保障基金管理服务机构的责任权限予以严格规定；第二，规定投资最高限额，投资各类项目的比例，禁止或者限制投资项目，风险准备金的规模与安全警戒线等各项具体投资规则。中国应该在投资方向、投资种类、投资时间等方面分散投资，优化投资组合。

　　另外，由于社会保障基金管理运行过程中必然存在着风险，政府的行政监管还必须包括建立健全社会保障基金保护机制。对社会保障基金，政府应该承担最后担保人的作用，主要通过政府出资实行再保险机制，从而转嫁可能出现的较大风险。对补充保险基金，可以通过限制投资收益的最低限额和最高限额，防止过渡竞争引起的风险或者行业垄断，建立专门的投资风险基金或者破产保险计划。

　　三、社会保障基金监管组织体系

　　除了上述社会保障基金监管体系以外，还必须建立和完善社会保障基金监管的组织体系。只有这样，才能从组织上保证社会保障基金监管的有效性和准确性。如果没有一个健全的组织体系，社会保障基金监管的法律体系、风险监测预警机制等再完善，也无法保证这些监管体系能够真正得到落实、执行和贯彻。

　　中国在社会保障基金监管组织体系进一步完善中，首先要处理好政府与市场之间的关系，合理界定政府在社会保障基金监管组织体系建设中的作用，即使在法制不断完善的条件下，也要实行行政监管和法律监管并重的原则。其次是坚持整体衔接与区别对待的原则，各种社会保障制度以及实施社会保障的各个过程，相互之间既有联系又有不同的地方。因此，在建立基金监管组织体系时，在各个制度的监管组织体系之间建立衔接机制，考虑到其整体性；但对各个制度的监管具有特殊性，因此对不同的制度应该建立具有一定区别的监管组织体系。

　　根据上述原则，今后中国社会保障基金监管组织体系需要在以下几个方面进一步完善：

　　1．进一步完善内部监管组织机制

　　虽然中国社会保障基金管理运行机构自身建立了一套内部监管机制如会计监督、核算审计、对投保单位的稽核、预决算管理和模型预测监控等，但需要进一步提高内部监管的有效性。而做到这一点的关键在于进一步完善内部监管的组织体系，做到透明和公开。

　　2．加强培育中介机构，强化外部监管机制

　　在外部监管组织体系中，中国已经建立了一套从行政监管到社会监管的机制，但还有待于进一步完善。在进一步健全外部监管组织体系中，应该大力培育具有独立权限的中介机构，由这些中介机构承担更多的基金外部监管的职能，克服“一条龙”管理模式的缺陷。

　　3．进一步健全内部监管和外部监管之间的衔接机制

　　要做到这一点，必须加强内部监管机构与外部监管机构之间的合作，形成一股合力。这就需要建立健全内部监管和外部监管之问的协调组织体系。

　　4．统一基金监管的组织体系

　　这种统一应该有两层含义：一是现行的社会保障基金监管机构在组织体系上的统一，过于分散的、多头的监管组织机构反而会难以提高监管的有效性，容易造成大家都不管的局面；二是在不断统一和完善社会保障基金管理体制的条件下，社会保险基金、社会救济基金、社会福利基金和社会优抚基金等社会保障基金需要一个一体化的监管组织体系，只有这样一种监管组织机制，才能对整个社会保障基金进行真正有效的监管。

　　5．重视信息披露与社会监督机制的建立

　　为实现社会保障基金营运的有效监管，基金管理公司的信息披露和社会监督是不可缺少的重要环节。基金管理服务机构应该遵循资产评估规则等有关重要规则，向社会和基金监管机构公布基金收益、成本、资本金、准备金水平等信息。在不同的国家，在不同的监管模式下，对信息披露的要求也不同。对社会保障管理的信息披露要求较为严格、详细，对补充保险，则比较放松。

　　6．健全社会保障基金运行的保护机制

　　虽然随着资本市场的进一步成熟和社会保障基金积累金额的快速增加，越来越多的社会保障基金会进入资本市场，为基金的增值保值提供了广阔的空间。但是，由于宏观经济形势的波动，资本市场的不稳定，投资决策的失控，监管的失效以及企业经营的失败等，这些都给社会保障基金的运行带来了风险。因此，社会保障基金监管必须包括基金的保护机制，而监管组织体系中也需要体现这一点。