監管俘虜理論

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　　監管俘虜理論是指斯蒂格勒(G.J.Stigler)在1971年發表的《經濟監管理論》一文中開創的“監管俘虜理論”。該理論主要研究了監管機構與被監管的產業利益集團在監管政治過程中的相互關係。

　　在1971年發表的《經濟監管理論》一文中，斯蒂格勒指出監管能夠為被監管的產業帶來四方面的利益:政府直接補貼、對潛在競爭者的市場準入控制、對替代品和互補品的控制及價格控制。為獲得監管收益，被監管者將動用種種資源和手段“俘虜”監管者。而監管者一旦被俘虜，監管的設計和實施都將圍繞被監管者的利益展開。

　　監管的“生命周期理論”則提出監管機構並不是從一開始就會被“俘虜”的。新監管機構往往是在社會公眾的壓力和各利益集團的妥協之下成立的，成立之初會表現出相當的朝氣和信心，具有較強的獨立性。但隨著時間的推移，公眾對監管機構的註意力會逐步淡化，監管機構對環境也逐步適應，監管者與被監管者之間的合作開始多於衝突。到了成熟期和老化期，監管者與被監管者的相互利用關係會趨於明顯，監管機構最終會將被監管者的利益置於公共利益之上(Chatov, 1978 ) 。

　　佩爾茨曼(1976)則強調了監管俘虜的競爭，即各產業利益集團“俘虜”監管機構不僅是為爭取監管收益的增量，更重要的是在監管收益的分配中獲得更大的份額。諾爾(1989)將其歸納為在不同層次上都存在一個“監管俘虜競價市場”，“俘虜價格”出價最高者將贏得對其最有利的監管。

　　被監管的利益集團的“俘虜競價”能力則取決於它的特性和它所擁有的資源。斯蒂格勒指出規模越大、人均收入越高、產業集中度越高的利益集團擁有的“俘虜”資源(主要是選票和金錢)越多，競價能力越強。梅爾(1985)進行了補充，提出利益集團地理分佈的廣度、集團的凝聚程度、集團的同質程度、集體意願的強度、運用資源的機動程度、支持聯盟的跨度、集團的社會聲譽度等與利益集團的競價能力是正相關的。利益集團的競價能力越強，它在監管子系統中的地位越高，從監管俘虜中獲得的收益也越多。

　　政府之所以對壟斷行業進行管制，一方面是因為這些行業具有規模經濟性和成本弱增性的特點，因此需要政府對這些行業的進入進行管制，以便在該行業內部由一家或少數幾家進行經營，這樣可以使生產具有效率;但是另一方面由於沒有外在競爭壓力，壟斷行業的企業沒有提高自身效率的動力，同時也由於處於壟斷地位，往往會通過制定壟斷價格而損害消費者的利益，因此必須對這些行業的經營行為進行管制，以保證社會的公平與效率。這也是政府管制的初衷。不過在實際的執行過程中,由於人為等因素的影響,政府管制的結果與初衷恰恰相反。不是保證了社會公平和效率，而是造成了社會不公平和效率喪失。解釋這種現象的理論之一就是政府管制俘虜理論(capture theoryof regulation).其內容如下：

　　任何一個被管制的行業都可以被看作是由三個相關利益集團組成：管制者、被管制者(或被管制企業)、消費者。這三者共同構成了一個管制行業內部的博弈。由於利益目標的不一致,分別組成不同的利益集團,其中管制者以保證整個社會的公平和行業的整體效率最大化為目標，被管制企業以追求壟斷利潤最大化為目標、而消費者則是以追求效用最大化為目標，表現為要求廠商提供合理價格的產品和高水平的服務。在這三者的關係中，被管制者和消費者的利益是截然對立的。企業有保持壟斷狀態、制定壟斷價格、追求壟斷利潤的傾向，而這恰恰損害了消費者的利益。從管制的實質看，管制者和消費者的利益基本一致,因為管制者是通過制定管制政策來保證社會的公平分配和效率。一般情況下，管制行業的價格是由政府的管制機構最終決定。雖然價格是由政府最終決定,但在制定價格時，存在著消費者、被管制企業和管制機構三者之間博弈，尤其是被管制企業和政府之間的博弈。博弈的實質就是利益的再分配，善於博弈的一方，那麼就會在這次博弈中受益較大。通常,任何一個利益集團與管制機構接觸越多，關係越密切，那麼管制機構就越容易接受其意見，也就會在博弈結果中獲取較大利益。

　　眾所周知，消費者利益集團最大的特點就是人數眾多、分散、組織性差，而被管制者企業則是數量極少、組織性好。一般而言，作為管制者往往喜歡與組織性好的利益集團打交道，而不喜歡與組織性差的利益集團打交道。同時對於被管制者而言，假設單位產品價格提高1元錢，對於企業的邊際總收益和員工的單人邊際收益影響巨大，而對於消費者，儘管總的邊際損失與被管制企業的總體邊際收益是一致的，但是具體到每個人，單人的邊際成本或損失則很小，因此企業有極大動力去游說管制者，制定較為有利的管制政策，消費者進行游說的動力則相對要小的多，同時消費者中大多數人還存在搭便車的心理，他們更不願意參與游說工作.那麼最終就導致了被管制企業與管制者之間聯繫緊密，而消費者與管制者聯繫疏遠。

　　同時，在經濟學中，一個很重要的假設就是經濟人假設。管制者同樣是人，他們有自己的目標和利益追求,他的行為表現為使其利益或效用最大化。雖然國家規定，他們制定管制政策的目標就是滿足三大目標：提高消費者的分配效率、提高社會的整體效率、提高被管制企業自身的效率。但是作為理性人，他們有一套自身的目標組合，即追求自身效用最大化，這些目標與政府的要求往往是不一致的。在前面的分析中,被管制者企業具有很大的動力和精力來影響管制者，而管制者往往追求自身目標，那麼兩者的結合就為俘虜理論提供了現實基礎。政府管制俘虜理論認為，政府管制是為滿足產業對管制的需要而產生的(即立法者被產業所俘虜),而管制機構最終會被產業所控制(即執法者被產業所俘虜)。從而制定的管制政策是有利於被管制者和管制者,損害的是消費者利益。

　　從20世紀70年代中期開始，許多經濟學家提出監管俘虜理論誇大了利益集團在監管子系統中的作用。他們認為，在監管子系統中存在許多可以抵消監管俘虜的因素和力量，這些因素和力量如被恰當運用，監管機構的獨立性將大大增強。

　　首先是監管機構本身擁有的資源越多就越能夠

　　抵制“監管俘虜”。這些資源包括:專業化和職業化的技術官員隊伍、職員對監管機構監管理念的認同、獨立的知識和信息資源、監管機構本身的凝聚力、首腦的領導能力、監管機構的權力、監管機構的政治地位等等(Davies，1975; Sabatier, 1977; Meier, 1985;Ramzek &Hendricks} 1982; Goimley, 1983a)。監管機構的獨立性與它擁有這些資源的豐富程度正相關。

　　其次是監管機構本身也受到監管。雖然立法機關、行政機關和司法機關對監管子系統的影響和干預不是經常發生的，但作為懸在監管機構頭頂的“達摩克利斯之劍”，其威懾作用始終存在(Moe, 1985;Kemp, 1982a, 1982b)。

　　監管機構之間的競爭也是重要的制約因素。事實上，對同一產業或企業的監管往往是由多個監管機構共同實施的，如對安然公司的監管就涉及美國證券交易委員會(SEC、商品期貨交易委員會（CFTC)、聯邦能源監管委員會(FERC)等。監管機構都竭力維持和擴大在“監管市場”中的份額。如果監管機構的被俘虜將影響其監管效率並最終影響其在“監管市場”中的份額，那監管機構就有充分的激勵維持其獨立性(Kane, 1986; Johnson, 1992; Mullins,1997)。

　　消費者群體、工會、環境保護者組織等利益集團也會制約監管俘虜過程。而監管政治過程中有意義的其他參與者(特別是媒體和學術界)的參與，則大大提高了監管政治過程的透明度，使所有的參與者，尤其是處於信息劣勢的廣大公眾得到更多的更全面的信息，從而可以制約監管者的道德風險。

　　監管機構還會受到整體的經濟、技術和歷史文化等環境因素的影響。在一個進入門檻比較低、廠商數目比較多、產業集中度不高、利潤率比較低的市場，監管者比較容易抵制被監管者的“俘虜”(或者從另一個角度講，被監管者比較“俘虜”的成本與收益Canon, 1982;在技術方面，如果產業技術複雜程度不高，技術創新的速度很快，技術創新不斷帶來新的替代品，監管者的獨立性相應的也會提高(Krasnwv,L,ongley and Terry, 1982;歷史文化方面積澱的一些傳統，如分權制衡的傳統、根深蒂固的反壟斷的意識、獨立自治的習慣等，也會潛移默化地強化監管機構的獨立性。