监管俘虏理论

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　　监管俘虏理论是指斯蒂格勒(G.J.Stigler)在1971年发表的《经济监管理论》一文中开创的“监管俘虏理论”。该理论主要研究了监管机构与被监管的产业利益集团在监管政治过程中的相互关系。

　　在1971年发表的《经济监管理论》一文中，斯蒂格勒指出监管能够为被监管的产业带来四方面的利益:政府直接补贴、对潜在竞争者的市场准入控制、对替代品和互补品的控制及价格控制。为获得监管收益，被监管者将动用种种资源和手段“俘虏”监管者。而监管者一旦被俘虏，监管的设计和实施都将围绕被监管者的利益展开。

　　监管的“生命周期理论”则提出监管机构并不是从一开始就会被“俘虏”的。新监管机构往往是在社会公众的压力和各利益集团的妥协之下成立的，成立之初会表现出相当的朝气和信心，具有较强的独立性。但随着时间的推移，公众对监管机构的注意力会逐步淡化，监管机构对环境也逐步适应，监管者与被监管者之间的合作开始多于冲突。到了成熟期和老化期，监管者与被监管者的相互利用关系会趋于明显，监管机构最终会将被监管者的利益置于公共利益之上(Chatov, 1978 ) 。

　　佩尔茨曼(1976)则强调了监管俘虏的竞争，即各产业利益集团“俘虏”监管机构不仅是为争取监管收益的增量，更重要的是在监管收益的分配中获得更大的份额。诺尔(1989)将其归纳为在不同层次上都存在一个“监管俘虏竞价市场”，“俘虏价格”出价最高者将赢得对其最有利的监管。

　　被监管的利益集团的“俘虏竞价”能力则取决于它的特性和它所拥有的资源。斯蒂格勒指出规模越大、人均收入越高、产业集中度越高的利益集团拥有的“俘虏”资源(主要是选票和金钱)越多，竞价能力越强。梅尔(1985)进行了补充，提出利益集团地理分布的广度、集团的凝聚程度、集团的同质程度、集体意愿的强度、运用资源的机动程度、支持联盟的跨度、集团的社会声誉度等与利益集团的竞价能力是正相关的。利益集团的竞价能力越强，它在监管子系统中的地位越高，从监管俘虏中获得的收益也越多。

　　政府之所以对垄断行业进行管制，一方面是因为这些行业具有规模经济性和成本弱增性的特点，因此需要政府对这些行业的进入进行管制，以便在该行业内部由一家或少数几家进行经营，这样可以使生产具有效率;但是另一方面由于没有外在竞争压力，垄断行业的企业没有提高自身效率的动力，同时也由于处于垄断地位，往往会通过制定垄断价格而损害消费者的利益，因此必须对这些行业的经营行为进行管制，以保证社会的公平与效率。这也是政府管制的初衷。不过在实际的执行过程中,由于人为等因素的影响,政府管制的结果与初衷恰恰相反。不是保证了社会公平和效率，而是造成了社会不公平和效率丧失。解释这种现象的理论之一就是政府管制俘虏理论(capture theoryof regulation).其内容如下：

　　任何一个被管制的行业都可以被看作是由三个相关利益集团组成：管制者、被管制者(或被管制企业)、消费者。这三者共同构成了一个管制行业内部的博弈。由于利益目标的不一致,分别组成不同的利益集团,其中管制者以保证整个社会的公平和行业的整体效率最大化为目标，被管制企业以追求垄断利润最大化为目标、而消费者则是以追求效用最大化为目标，表现为要求厂商提供合理价格的产品和高水平的服务。在这三者的关系中，被管制者和消费者的利益是截然对立的。企业有保持垄断状态、制定垄断价格、追求垄断利润的倾向，而这恰恰损害了消费者的利益。从管制的实质看，管制者和消费者的利益基本一致,因为管制者是通过制定管制政策来保证社会的公平分配和效率。一般情况下，管制行业的价格是由政府的管制机构最终决定。虽然价格是由政府最终决定,但在制定价格时，存在着消费者、被管制企业和管制机构三者之间博弈，尤其是被管制企业和政府之间的博弈。博弈的实质就是利益的再分配，善于博弈的一方，那么就会在这次博弈中受益较大。通常,任何一个利益集团与管制机构接触越多，关系越密切，那么管制机构就越容易接受其意见，也就会在博弈结果中获取较大利益。

　　众所周知，消費者利益集团最大的特点就是人数众多、分散、组织性差，而被管制者企业则是数量极少、组织性好。一般而言，作为管制者往往喜欢与组织性好的利益集团打交道，而不喜欢与组织性差的利益集团打交道。同时对于被管制者而言，假设单位产品价格提高1元钱，对于企业的边际总收益和员工的单人边际收益影响巨大，而对于消费者，尽管总的边际损失与被管制企业的总体边际收益是一致的，但是具体到每个人，单人的边际成本或损失则很小，因此企业有极大动力去游说管制者，制定较为有利的管制政策，消费者进行游说的动力则相对要小的多，同时消费者中大多数人还存在搭便车的心理，他们更不愿意参与游说工作.那么最终就导致了被管制企业与管制者之间联系紧密，而消费者与管制者联系疏远。

　　同时，在经济学中，一个很重要的假设就是经济人假设。管制者同样是人，他们有自己的目标和利益追求,他的行为表现为使其利益或效用最大化。虽然国家规定，他们制定管制政策的目标就是满足三大目标：提高消费者的分配效率、提高社会的整体效率、提高被管制企业自身的效率。但是作为理性人，他们有一套自身的目标组合，即追求自身效用最大化，这些目标与政府的要求往往是不一致的。在前面的分析中,被管制者企业具有很大的动力和精力来影响管制者，而管制者往往追求自身目标，那么两者的结合就为俘虏理论提供了现实基础。政府管制俘虏理论认为，政府管制是为满足产业对管制的需要而产生的(即立法者被产业所俘虏),而管制机构最终会被产业所控制(即执法者被产业所俘虏)。从而制定的管制政策是有利于被管制者和管制者,损害的是消费者利益。

　　从20世纪70年代中期开始，许多经济学家提出监管俘虏理论夸大了利益集团在监管子系统中的作用。他们认为，在监管子系统中存在许多可以抵消监管俘虏的因素和力量，这些因素和力量如被恰当运用，监管机构的独立性将大大增强。

　　首先是监管机构本身拥有的资源越多就越能够

　　抵制“监管俘虏”。这些资源包括:专业化和职业化的技术官员队伍、职员对监管机构监管理念的认同、独立的知识和信息资源、监管机构本身的凝聚力、首脑的领导能力、监管机构的权力、监管机构的政治地位等等(Davies，1975; Sabatier, 1977; Meier, 1985;Ramzek &Hendricks} 1982; Goimley, 1983a)。监管机构的独立性与它拥有这些资源的丰富程度正相关。

　　其次是监管机构本身也受到监管。虽然立法机关、行政机关和司法机关对监管子系统的影响和干预不是经常发生的，但作为悬在监管机构头顶的“达摩克利斯之剑”，其威慑作用始终存在(Moe, 1985;Kemp, 1982a, 1982b)。

　　监管机构之间的竞争也是重要的制约因素。事实上，对同一产业或企业的监管往往是由多个监管机构共同实施的，如对安然公司的监管就涉及美国证券交易委员会(SEC、商品期货交易委员会（CFTC)、联邦能源监管委员会(FERC)等。监管机构都竭力维持和扩大在“监管市场”中的份额。如果监管机构的被俘虏将影响其监管效率并最终影响其在“监管市场”中的份额，那监管机构就有充分的激励维持其独立性(Kane, 1986; Johnson, 1992; Mullins,1997)。

　　消费者群体、工会、环境保护者组织等利益集团也会制约监管俘虏过程。而监管政治过程中有意义的其他参与者(特别是媒体和学术界)的参与，则大大提高了监管政治过程的透明度，使所有的参与者，尤其是处于信息劣势的广大公众得到更多的更全面的信息，从而可以制约监管者的道德风险。

　　监管机构还会受到整体的经济、技术和历史文化等环境因素的影响。在一个进入门槛比较低、厂商数目比较多、产业集中度不高、利润率比较低的市场，监管者比较容易抵制被监管者的“俘虏”(或者从另一个角度讲，被监管者比较“俘虏”的成本与收益Canon, 1982;在技术方面，如果产业技术复杂程度不高，技术创新的速度很快，技术创新不断带来新的替代品，监管者的独立性相应的也会提高(Krasnwv,L,ongley and Terry, 1982;历史文化方面积淀的一些传统，如分权制衡的传统、根深蒂固的反垄断的意识、独立自治的习惯等，也会潜移默化地强化监管机构的独立性。