政治錦標賽體制

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　　官員晉升的政治錦標賽體制是由周黎安(2004，2007)、李巨集彬和周黎安(Li 和 Zhou，2005) 等一系列研究成果給出，該理論認為在我國的集權型政治體制之下，上級官員主要依據經濟增長來考核和提拔下級官員，因此下級官員有著很強烈的動力來發展經濟以求能夠獲得政治上的升遷，地方政府官員越來越多的被認為是“政治人”而非有金和輝、錢穎一和溫格斯特(Jin、Qian 和 Weingast,2005)提出的“財政聯邦主義”中的“經濟人”(陶然等,2010)。具體的，周黎安(2007)說明瞭我國錦標賽制度的前提(上級對人事權利的集中、有可衡量 的客觀競賽指標、相對競賽成績可分離和比較、參賽官員可以控制和影響最終結果、參與人不易形成合謀)得到了滿足，因而可以有效的實施。在一定條件下(比如參賽人的風險傾向是中性的)，錦標賽可以取得最優的激勵效果(周黎安,2007)。這一概念的提出引發了大量學者從地方官員的晉升激勵這一視角就中國經濟展開了分析，如財政競爭、公共品投入等等(見傅勇和張晏，2007；鄭磊，2008 等等)，並且逐漸形成一條重要的文獻支流。

　　中國行政體制由中央、省、市(地區)、縣和鄉鎮等幾個等級政府構成，基於中國政府體制的同構性，政治錦標賽在中央以下的各級政府中均能起作用，使得政治錦標賽得以廣泛推行。通過層層向下推進，各級政府都在不斷放大的錦標賽激勵下，推進了當地的經濟增長。

　　第一，引入地方政府的競爭機制，促進地方經濟發展

　　一方面，地方政府的政治競爭推動了地區的經濟競爭，促使地方政府對生產要素的態度發生改變。地方政府圍繞發展地區經濟的主題，在招商引資、基礎設施建設、制度安排、政策完善上皆進行了一系列的優化。從根本上說，政治錦標賽是企業產權得以保護、政策環境得到優化的行政基礎，作為一種地方官員的治理模式，提供了諸多的產權保護和有益於企業發展的政策優惠等政府服務。另一方面，作為一種新型的治理工具，經濟績效是該模式的核心。在中國特殊的政治體制和勞動力市場中，各級官員會抓住一切機會實現晉升，最終形成經濟增長與晉升的連鎖效用。在促進地區經濟發展方面，政治錦標賽功不可沒。

　　第二，提供地方公共產品的供給，加強基礎設施建設

　　在政治錦標賽的激勵下，地方官員將註意力轉移到整治工程和形象工程上，對於不同公共品的供給也不相同，最大收益在於隱形公共產品的提供上，如鐵路、公路、機場、公交等建設上，地方政府只要加大投資即可直接產生GDP增長效應，也可以通過收費來回籠資金，亦可通過降低交通成本以提高本地企業的經濟效益。中國高投資率是政治錦標賽的效用之一，亦是其制度根源。而地方政府吸引高投資的一個邏輯在於有投資才能拉動GDP增長，吸引投資又需要地方政府的制度建設和基礎設施建設。基於這樣根深蒂固的邏輯，地方政府治理重心又回歸到地方公共產品的供給上，改善企業的投資環境，這也是“用腳投票”機制的合理運用。

　　第三，解決地方政府軟預算約束，優化資源配置

　　陳健認為政治錦標賽在地方政府的軟預算約束問題上具有一定的作用，其成效甚至比財政激勵帶來的成效還要大，因為，即使存在一定的亂收費等造成的預算外收入，地方政府也難以將其用於補貼虧損企業，除非國家命令地方財政出錢用來補貼。政治錦標賽的位置是基於相對排名的，因而，地方政府在對影響GDP相對增速的問題上均持有各自的計較。 在政治晉升錦標賽的壓力和激勵下，地方政府在處置預算外收入時更多地考慮將其置於更有利位置，大多地方政府會將其花在改善投資環境上。

　　眾所周知，錦標賽理論(Tournament Theory )是由Lazear和Rosen 共同提出來，而且錦標賽理論最開始是運用於企業。該理論認為，與既定晉升相聯繫的工資增長幅度，會影響到位於該工作等級以下的員工的積極性；只要晉升的結果尚未明晰，員工就有動力為獲得晉升而努力工作。錦標賽模式是一種重要的激勵機制，指在一些候選人中通過競爭選拔優勝者，相對次序決定勝負。因此，該理論主張企業通過晉升激勵員工。

　　然而，政治錦標賽作為一種政府治理的模式，是指上級政府對多個下級政府部門的行政長官設計的一種晉升競爭，競爭優勝者將獲得晉升，而競賽標準由上級政府決定，它可以是GDP 增長率，也可以是其他可度量的指標。周黎安通過計量研究發現，在改革開放時期，地方官員的經濟業績，主要是地方經濟總量如GDP和財政收入，對於地方官員的晉升或留任有著顯著的解釋力。他將中國傳統的地方政府治理模式歸納為四個基本要素：行政逐級發包、屬地管理、財政分成與地方官員的晉升競爭。這四個方面也可以簡單地概括為“縱向發包”與“橫向競爭”的統一。政府官員的激勵問題是經濟增長的關鍵性制約因素，中國是這方面的最好範例。中國利用自身獨特的政治經濟條件對政府官員實施了一種政治錦標賽的激勵模式，為中國經濟的迅速崛起創造了重要基礎。下麵將以L 市的鄉鎮黨政“一把手”晉升為例，描述錦標賽體制在基層官員的激勵與在晉升中的運行狀況。

　　(一)行政發包下“英雄排座次”

　　行政逐級發包是指政府的公共和行政事務是從中央逐級向下級地方政府發包，一直發包到最基層的地方政府。基層地方政府實際上最終承包了幾乎所有的政府事務，是最後的執行者和實施者。行政逐級發包的過程中就伴隨著大量事權和自由裁量權的下放，在管理事務上和擁有的權力方面，地方政府基本上是上級政府的“微縮版”

　　對官員擢升所有的分析模式中，之所以錦標賽理論模式相對比較典型，是因為其與國家幹部考核指標體系聯繫緊密。每年年初，L 市市長均要代表本屆政府在人大代表會上作《政府工作報告》。《政府工作報告》的內容一方面是總結上年度行政發包所取得的成績，另一方面對本年度的行政任務進行“轉包”。一般看來，每年市政府對各級鄉鎮的行政轉包的指標如表1所示。

　　表1顯示出L 市的轉包指標與中組部的考核指標基本上如出一轍。統計L 市2003～2010年間8個政府工作報告可知，在鄉鎮轉包指標中，上級政府關註度排在前3位的是人均GDP 指標、財政收入和招商引資，達到了100%.其次就是城鄉居民收入、教育事業和環境保護了，關註度達87.5%.由此可知，地方政治錦標賽所看重的還是經濟指標的競賽，基本上與政治錦標賽體制的設計與預測相吻合。

　　每年當L 市政府(縣級市)把轉包指標下達之後，各鄉鎮就進入了一個政治錦標賽場。在錦標賽期間，各鄉鎮仿佛變成了一個個追逐指標和效率的公司。以黨委書記、鄉(鎮)長為首的領導集體就會動員其所控制的和能動員的人力、物力、財力來實現和完成指標。如果縱向比較，會發現一個指標目標逐年攀升的趨勢。長期的競賽的結果往往致使指標摻水、失真和浮誇風盛行。地方官員升遷的短期心理難免催生出立竿見影的“政績工程”效應。正如L 市的市委書記在所描述的那樣：

　　2007年和2008年，L 市“村村通”工程開展得如火如荼，幾乎所有的鄉鎮都新修了路。據統計，該市86%的村都進行了鄉村公路改造。而2009年鄉鎮幹部調整，全市再沒有哪個鄉鎮修路了。因為2009年鄉鎮幹部們都在等著換，根本沒心思乾正經事。

　　在一場場的政治錦標賽中，上級政府的“撒手鐧”就是將各項指標的考評結果進行排名，併在媒體上公佈，先進者表彰、提拔，落後者挨批。因此，鄉鎮的繼任者在“脅迫”中不得不提升指標超越前任以示政績，哪怕是作假。總之，在全市工作的方方面面，如財稅收入、GDP 增長、社會綜合治理、計劃生育等沒有一項不量化考核，全市排名，實行“一票否決”制。其實，大家心理都清楚，得不得獎事小，可這“一票否決”就等於其它工作再好也等於白做了。凡是遭到“一票否決”，鄉鎮黨委書記要受到黃牌警告，直接影響其下一步的晉升，關係到他們的政治前途。

　　(二)屬地管理與官員行走“獨木橋”

　　屬地管理的核心在於讓每個人都歸屬於他(她)被管轄的地域，即要求每個人都屬於其轄區，任何跨地域的聯繫不被鼓勵，且必須以管轄政府為中介才可能發生。從上級政府的角度看，屬地管理的好處在於容易界定行政責任人，落實“誰主管，誰負責”的原則；另外，基於這種屬地關係，行政領導對於其下屬成員的行為具有超強的控制力和影響力，因為後者不能輕易擺脫屬地關係，一旦離開，或屬地關係被解除，其身份就不好界定了，生存問題也會隨之而來。通過與幾位鄉鎮領導的訪談，我們可以窺視他們的這種無可奈何與“背水一戰”的心理。

　　案例1：晉升競爭的“獨木橋”心理

　　我每年都要回家鄉幾次，往往是家鄉的同學(地方幹部)接待，聚會時往往還會有他們的朋友，席間經常聽他們聊起鄉鎮幹部提拔的一些故事與評價。2010年春節期間，由於我有這個寫作任務在身，所以在與這些地方幹部聚會的時候就有意識地把話題引向地方幹部對晉升競爭的心態問題。他們普遍認為地方官員的晉升競爭已儼然成為了一座“獨木橋”，不管你出於哪種理由都得往前走。現將部分有代表性的言論摘錄如下：

幹部A：(無可奈何)我本來也不想當幹部，但我現在是被推上了“獨木橋”了，也只能一條路走到黑了。晉升競爭失敗就意味著權力喪失，喪失權力的官員無疑是“虎落平陽”。

幹部B：當了快20年的鄉幹部了，謀生“武功”幾乎全廢。假如現在讓我們離開行政部門我們力不如農民，技術不如工人，資本積累不如小商販，很難養家糊口啊。

幹部C：選擇了當幹部，就希望把官做大。如果你老在原地不動，面子上過不去啊，回到自己的家鄉也覺得沒面子。瞭解你的人知道你看得開，不瞭解的人還以為你無能。

幹部D：升官意味著能為更多的親人朋友做點事，有一種成就感。

　　權力意識、光耀門庭、謀生門路狹隘還是面子競爭等客觀現實原因，最終導致地方官員的晉升壓力與日俱增。《人民論壇》雜誌和人民日報政治新聞版近日聯合對105位基層黨員、領導幹部展開問卷調查在2009年11月26日《人民日報》上刊登，結果顯示：認為工作生活中的最大難題，是升遷通道很窄，提拔無望的占40%，是政績考核壓力大，要求嚴苛的占30.5%；認為扎根基層的問題，是優化用人導向，多從基層選幹部的占39%，是提高經濟待遇，福利水平的占32.4%.眾所周知，晉升職位總是有限的，而政治錦標賽具有一種“贏家通吃”與“零和博弈”的特征，一個人擢升勢必降低其他競爭者的晉升機會，因此，地方官員之間政治競爭就顯得異常激烈，並由此轉化為為了政治收益不計經濟成本和效益的惡性經濟與社會資本的競爭。更有甚者，有些官員還採取了一些不正當的競爭方式。

　　(三)“密室”效應與政治錦標賽困境

　　“密室”，主要是說古代政治運作，諸如人事變動、內政外交、工商貿易等國計民生大政都掌握在皇帝及其心腹手中，也就是說國家大政方針的決策權掌握在少數當權人物的手裡。“密室”猶如劇場的後臺(back stage)，充滿了封閉性和排他性。當下我國地方官員的提拔晉升往往也要經歷一個“密室”醞釀的過程。不公開的決定是下級幹部任免的最終定奪者。在現實中，實際調查也可以看出這種“密室”效應。我國傳統的幹部人事制度主要是實行委任制，尤其是黨委成員的任命，通常是上級黨政部門委派主要的黨政官員。這裡，我們有必要引入一個典型案例進行具體分析。

　　案例2：黨委任命制下的地方主義

　　XBA 是L 市SM鄉黨委書記，也是全市最年輕的鄉黨委書記。XBA1999年通過公開選拔任團市委副書記。2003年5月被任命為SM鄉黨委書記。XBA 年輕且有抱負，工作雷厲風行，計劃生育、稅費收徵、公共設施建設等工作都取得了很好的成績。其在SM鄉的表現得到了市委的充分肯定。

　　但是SM鄉原鄉長CTS 對其工作不太配合，而且拉幫結派。原因在於受到了“4.25”事件的打擊。2003年年初，原鄉黨委書記調離後，CTS 主持黨委工作。CTS 雄心勃勃，工作賣力，想大幹一番，以顯政績。2003年4月25日，CTS 帶隊到四眼井村收超生社會撫養費。由於計劃生育對象逃逸，工作組打算罰款3000元，並要求其父母立即繳納，但對象父母拒絕繳納罰款，因此發生了衝突，在一番推搡之後，工作隊便用解錘在計劃生育對象新修的住房牆壁上扎了個1米見方的大窟窿，然後揚長而去。當天下午2點鐘左右，計生對象的母親服農藥自殺。傍晚，1000餘名村民自發圍攻鄉鎮府，村民要求見陳鐵生，CTS 藏匿。事發後，市委書記親往解決，CTS 就地免職。CTS 被免職之後一直懷恨在心，對工作漠不關心，對到任的鄉黨委書記XBA 經常私下裡冷嘲熱諷。

　　2005年L 市鄉鎮黨委換屆選舉，在CTS 的煽動下，部分黨員幹部就暗地裡掀起地方主義、結盟、拉選票。XBA 自認為工作業績不錯，當選黨委委員應該成竹在胸，也就沒有理會這些事。但是，投票的結果出乎意料，鄉黨委書記XBA 的選票竟然未過半數未能當選為鄉黨委委員。這也是L 市有史以來出現的第一件破天荒的怪事。後來，市委分頭“做工作”、協調，最終決定重新舉行黨委成員選舉。XBA 順利當選為黨委委員，任SM鄉黨委書記，一場選舉風波就此平息。2年之後，XBA 書記進城任某局黨委書記。

　　這個案例基本上呈現了一個普遍存在的事實，即鄉鎮幹部的選舉多流於形式，尤其是黨委系列的幹部，基本上都是由上級黨委指派、任命或經上級組織提名、選舉產生。吳理財在對湖北省鄉鎮幹部的調查時也發現了類似的問題。眾所周知，當前國家尚未建立通過選舉來培養地方政治人物參與社會管理的制度，鄉鎮幹部的評價體制主要還是上級黨政。因此，對上級黨政負責，貫徹上級黨政的意圖還是鄉鎮幹部最主要的行為目標與晉升的砝碼。鄉鎮黨委成員一般是由上級黨委直接任命，選舉基本上是一種形式，其實選與不選並不影響其任職的合法性。黨章規定上級黨委可以任命下級黨組織的負責人，因此選舉並不是其任職的必要條件。

　　官員委任、指派一方面容易致使鄉鎮領導人缺乏民意基礎，難以適應農村基層民主進步，另一方面，這勢必導致上級官員是下級官員晉升錦標賽的主持人與裁判。如果高層官員放鬆對下級官員的監督和考核，抑或在考核和任命下級官員時偏離自己所設計的游戲規則，官員提拔不是以能力和績效為準則，而是任人唯親，跑官要官，營私舞弊，關係和金錢變成唯一標準，那麼將會給當地經濟發展和社會風氣造成極其惡劣的影響，後果非常嚴重，最終生成政治錦標賽困境。一方面，這將直接威脅政治錦標賽和行政發包的正常運行，因為它將徹底瓦解了這個體制內在穩定性的結構和機制。這也勢必傷害一些循規蹈矩、工作務實的一批官員。他們要麼不再關心晉升而得過且過，要麼跳出政治錦標賽參與到“跑官要官”的游戲中，錦標賽的激勵作用就會大打折扣。那麼，中國獨特的集權—分權體制就失去了整合的基礎，這時國家能力就真正成為問題了；另一方面，錦標賽體制本身並不會內生出地方政府狂熱追求高指標的約束力量，而會滋生“預算軟約束”(the soft budget constraint)。周飛舟從“大躍進”政治錦標賽的實踐中發現，政治錦標賽一經發動，地方官員為了追求高指標和應對上級政府的考核排名，即自己不被這場競賽所淘汰，他們往往傾向於不計代價盲目擴大投入，直到造成嚴重的經濟和社會後果之後，中央政府力圖終止競賽才為止。最後，依賴於硬指標的可觀測性的政治錦標賽，勢必導致地方政府追逐那些立竿見影的“政績項目”，而考核指標外的一些重要工作被忽視。

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