政府特許經營權
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政府特許經營權(The special permission right)
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什麼是政府特許經營權[1]
政府特許經營權是指國家和地方政府根據公共事業、公共安全、社會福利的需要或法律的規定，授權企業生產某種特定的產品或使用公共財產或在某地區享有經營某種業務的獨占權。這是與商業特許經營權相對立的廣義政府特許經營權的定義。
現代社會政府特許經營的理論基礎[2]
公共產品供給理論及其演變成為現代社會政府特許經營的理論基礎。迄今為止，有關公共產品供給的理論經過了以下三種演變：政府供給論、市場供給論、多中心公共經濟論。
這三種截然不同的理論，是世界大部分國家的政府在半個多世紀里用以設計公共產品供給制度、履行公共產品供給職能的主要理論源泉。
1.政府供給論
政府供給論來自於西方經濟學認為私人部門提供公共產品無效率的認識。一方面公共產品具有非排他性，每個人都相信他付費與否都可以享受公共產品的好處，那麼，他就不會有自願付費的動機，而傾向於成為“免費搭乘者”，這會使公共產品的投資無法收回，私人企業顯然不會提供這類產品。按照大衛.休謨的說法，這即是“公共的悲劇”。
另一方面，公共產品往往是增進社會福利不可或缺的需求。既然私人企業缺乏提供動力，那麼公共經濟部門介入，用稅收手段來集資提供這些產品，就成為社會自然的選擇。因此，提出了政府是公共產品的供給者這樣的理論。因此，政府提供公共產品，成為市場經濟國家資源配置制度安排的普遍選擇。
2.市場供給論
從經濟實踐過程看，在凱恩斯主義經濟學盛行的年代里，西方國家普遍奉行政府干預經濟的政策，用政府權威直接或間接壟斷了公共產品市場。其結果不僅直接導致了公共部門規模日益膨脹和財政赤字增加，而且還由於政府失靈的存在，導致公共資源配置和利用效率的低下，公共管理成本上升。
隨著時間的推移，政府壟斷配置和利用公共資源的能力及有效性越來越受到選民普遍的懷疑。人們不僅要問：市場機制在公共產品資源配置領域一定是失效的嗎？若市場是失效的，用政府機制替代市場機制的配置一定是有高效率的嗎？隨著種種質疑，凱恩斯主義理論開始衰落，新貨幣主義、供給學派、合理預期學派、新制度學派及公共選擇學派等新自由主義思潮開始興起。對公共產品供給制度變遷的影響越來越大。
上述學派的理論主張趨於一致：
A、資源的有效配置只能由市場來執行，任何市場以外的力量都不能替代市場的作用，而只會起破壞作用。
B、即使市場本身具有難以剋服的缺點，但剋服市場缺點的唯一辦法，仍然在於通過產權明晰等措施來完善，而決不能依賴市場以外政府的干預來解決。
C、以往之所以出現市場失靈，其原因正是政府干預的結果，而不是市場自身的原因。
D、政府本身也有不可剋服的致命缺陷，即“政府失靈”。
基於上述理論，20世紀80年代後，西方發達國家開始進行政府對公共產品生產、提供與分配製度的創新。
3.多中心公共經濟論
在公共產品的理論研究和實踐中，市場論和政府論，把市場選擇和政府選擇看作非此即彼的對立關係。對此，奧斯特羅姆提出了與之不同的“多中心公共經濟理論”。在其看來，一個制度安排導致次優，並不等於說另外一個制度安排表現得更好。
她的結論是：單純的市場或政府在現代政治—經濟生活的公共領域里都無法增進福利。政治經濟學家需要一組比“一個市場”或者“一個政府”更為豐富的政策性框架設計，即第三種制度安排。
奧斯特羅姆認為，在公共產品的生產而言，政府可以有不同的制度安排來選擇，例如：
A、建立和經營自己的生產單位，直接生產和提供產品；
B、與一個私人企業簽約，由私人企業生產，由政府來進行制度安排；
C、從自己的生產單位得到一些公共產品，而從其他私人生產者那裡得到其他的公共產品；
D、確立得到授權的公共產品的生產者必須遵循的服務標準，允許每一個消費者從得到授權的生產供給者那裡得到服務；
政府特許經營權的特點[1]
它具有如下特點：
(1)授權主體的單一性。政府特許經營權的授權主體不是獨立的經濟單位，而是國家或作為國家代表的政府。
(2)具有一定的強制性。在商業特許經營模式下特許人和被特許人之間是平等的關係，被特許人有接受和不接受特許權的自由，特許人也有授予和不授予特許權的權利。而在政府特許經營模式下，尤其是特許經營權來自於法律規定時具有一定的強制性。被特許人有提供商品和勞務的權力和義務，不得隨意停止商品和勞務的供應。同時對於政府而言如果申請者符合法律規定的相關條件則應授予其特許經營權。
(3)不以盈利為目的。與商業特許經營權相比政府在進行特許時只收取少量的手續費和必要的補償費，不以盈利為直接目的。
政府特許經營權分類[1]
政府特許經營權根據特許權力的來源不同又可以分為兩類：
一種是由國家或地方各級政府允許私人企業或準政府機構提供公共服務、承擔公共工程或利用公共資產的權力。特許權力來自於政府本身，是通常所說的狹義政府特許經營權。政府特許通常採取招標方式，由申請人根據政府規定的條件，提出投標建議書，該建議書應當包括合同條款、預計資本和成本、特許權付費額及支付方式等等。政府特許的期間通常是固定的或者比較長。在此期間內，由企業提供管理以及其他人力資源，並承擔經營風險。這是一種介於法定特許經營權和商業特許經營權之間的特殊的特許經營權，它兼有兩種特許的部分特征又區別於兩類特許——在這種特許中，授權人不是企業，而是政府，因而不同於商業特許經營權；而在政府向企業賦權的時候又不是以法律或法規的形式，而是以合同或契約的形式界定簽約雙方的權利與義務關係，因此又不同於法定特許經營權。它主要包括三類特許業務：
(1)提供公共服務。公共服務的特許是指通過訂立合同，政府給予個別企業在固定期間內經營某項公用事業的權利，企業使用自己的管理方法承擔經營風險。政府在允准企業從事公共服務的同時，還可能向企業提供某些資產，如公共土地上的建築物，在合同到期時，企業將這些資產、連同企業擁有的其他資產一併移交給政府。
(2)承擔公共工程。公共工程主要是指公路、鐵路、橋梁、立交橋、堤壩、機場、隧道等建設期間較長的基礎設施。公共工程通常採取BOT方式建設，所謂BOT方式，是英文Build—Operate—Transfer的縮寫，中文意譯為建設—經營—移交。通過政府的授權，把本屬政府支配，擁有或控制的資源，委托某個財團法人進行投資，建設，經營管理，到規定的期限無償移交給政府的一種方式，該投資方式特別適用於大型公共事業設施建設。
(3)使用公共資產。政府通常為了特定目的允准企業使用或經營公共資產(通常為固定資產)，比如，使用公路邊上的加油站、餐館、酒吧等。企業通常暫時擁有該項資產，並承擔使用資產進行經營而發生的成本和風險。
第二種是國家或政府有關部門根據企業或個人的申請，在認定其經營條件符合法律規定的條件下，發給特許證授予其在特定時期享有特定領域的壟斷經營權或設施利用權，被稱為法定特許。
政府特許經營權的財產定位[3]
(一)政府特許經營權是一種財產首先，特許經營權的權利客體是一種稀缺資源。從政府特許經營權的內容來看包括兩個方面，一是對有限自然資源的開發利用，主要是礦產和非礦產自然資源，因為這些資源並非取之不盡、用之不竭，基於對這些資源利用的效益性考慮。需要進行特許經營；二是對經營性資源的特許，包括：(1)能產生巨大經濟利益的資源，由國有公司直接或控股壟斷經營，煙草、電信、傳媒即是實例；(2)關係到社會成員公共利益的以及涉及社會成員人身安全的特殊行業，由特定的經營主體進行經營，如城市供水、供氣、供電、食品、藥品、化肥、農藥、種子等；(3)出於經濟秩序安全考慮的政策性經營資源，如進出口配額、許可證貿易等；(4)需要特殊資信的經營性資源，如銀行、保險業。其次，特許的資源為全體社會成員所共有。自然資源包括人類生活的環境是先於人類存在的，在私有制產生之前由於沒有以強力做後盾的國家或組織對其進行控制，因而人人皆可取用。近代以前國家對自然資源的壟斷經營是出於利益的動機而進行壟斷，近現代對自然資源的國家壟斷是基於合理利用的動機或者效率的動機，但本質上的共有屬性並未改變，只是國家對社會成員的任意利用進行了限制。至於經營性資源也是如此，其原始狀態是全社會成員都可以加以利用，由於國家和政府意識到這些經營眭資源的隨意使用會導致社會秩序以及經濟秩序的極大混亂，因而需要對其進行壟斷。由此可見，無論是自然資源還是經營性資源都是屬於全社會共有的資源，但為了合理利用這些資源，保證經濟秩序的穩定，產生了國家對其壟斷的必要。再次，特許資源具有巨大的財產價值。一旦市場主體取得了某種特許權，那麼對這種特許權的使用將直接帶來巨大的經濟利益。
(二)政府特許經營權是一種無形的財產權權利一詞是舶來品，它是清末法律改革的產物，中國古代的權利一詞是由權勢和利益合成的，與法律上所使用的權利並不一致，權利在本質上體現為人依其意思實施行為的自由，即能做什麼，不能做什麼。權利本身是社會秩序對自由的肯認和保障，是不可剝奪的正當利益在法律上的定形化。人類社會有兩種最基本的社會關係，一是人與自然的關係，一是人與人之間的關係，人類要生存發展必須協調好這兩種關係。人的意志是自由的，客觀地看，人可以在其想象力、自身能力能夠達到的範圍內任意行為，但每個個體如果都完全按照自己的意志行為，必然導致極大的混亂，這樣，人們的行為需要有一個客觀。此種客觀要求引導並強迫人們遵循一種規範，在這些規範界定的範圍內，人是自由的，當法律把這個範圍明確後，權利就產生了。因此，本文認為權利純粹是一種觀念上的產物，是一種制度產品，本身屬於意識的範疇，是無形的，而平時所講的有形權利或無形權利是權利所指向的對象，即從權利客體意義上講的，如果權利客體為有形物時稱之為有形權利，如果權利客體是無形的稱其為無形權利。政府特許經營權是一種特權，是政府將某種資格、某種行為自由確定給特定的主體，這種資格和行為自由是無形的，因此政府特許經營權是一種無形的權利。因此，應將政府特許經營權界定為無形財產權，即無形資產。目前，政府特許經營權已廣泛使用，但在其確認和計量方面卻存在諸多問題。
政府特許經營權的確認[3]
《企業會計準則第6號——無形資產》規定，無形資產是指企業擁有或者控制的沒有實物形態的可辨認非貨幣性資產。資產滿足下列條件之一的，符合無形資產定義中的可辨認標準：能夠從企業中分離或者劃分出來，並能單獨或者與相關合同、資產或負債一起，用於出售、轉移、授予許可、租賃或者交換；源自合同性權利或其他法定權利，無論這些權利是否可以從企業或其他權利和義務中轉移或者分離。政府特許經營權的主體是國家或政府，只有權利主體才有權處分該財產，取得特許權的企業只有使用的權利。而無處分的權利，因此無法用於出售、轉移、授予許可、租賃或者交換。會計準則中有關無形資產的概念並沒有涵蓋政府特許經營權，這就導致了權利主體對資產計量依據的缺失，但特許權人對該項資產的認識清晰，使得企業處於兩難境地。以上市公司為例，有上市公司在招股說明書中將政府特許經營權作為重要事項說明，但在年度報告中未將其作為無形資產予以確認，甚至未予以披露。政府特許經營權給企業帶來了巨大的經濟利益，而這些經濟利益的取得如未加說明將導致會計信息失真，企業資產被低估，凈資產收益率虛增。目前，對於同為特許經營權的商業特許經營，我國已有《商業特許經營管理條例》予以明確規範，會計準則中也將商業特許權作為無形資產予以確認，但我國財產法律體系對政府特許經營權的財產權地位未予以明確界定，會計準則也沒有對此做出明確規定。制度缺失導致了操作規範的不周，從權利界定的立法層面和計量的操作規範層面對政府特許經營權予以規範是一個亟待解決的問題。
政府特許經營權的計量[3]
政府特許經營權未作為無形資產確認的另一原因是政府特許經營權難以合理計量。筆者認為，政府特許經營權的計量可採用成本法和收益法。成本法是以在取得政府特許經營權的過程中發生的人力、物力等投資成本為確定評估價值的方法。根據目前政府特許經營權取得的方式，特許權人取得特許經營權的成本是極其有限的，依照我國法律規定，申請人提出使用申請，政府予以許可，許可的依據是申請人的生產經營能力、各種技術手段等，大多數特許權人不需要支付使用費，即使是有限自然資源的開發利用等特許權需要支付的使用費也極為有限。採用成本法計量需要政府特許權授予方式的改變，政府特許使用權既然是一項無形資產，就應將其作為政府的財產進行有效使用，或將其作為投資，或向企業收取手續費，無論採用哪種方式，均需要相關機構做出合理評估。隨著政府特許使用權使用方式的改變和評估方式的完善，企業可以使用成本法進行計量。收益法按照政府特許經營權所取得收益的未來現金流量現值進行計量。政府特許經營權具備無形資產價值，其具有創造超額收益的能力，因此也可以採用其未來收益現值確定其價值。該方法是先估算出政府特許經營權的未來預期收益現值，再考慮政府特許經營權價值的影響因素，對其收益現值進行調整，而後得出合理的政府特許經營權評估價值的方法。計算政府特許經營權未來收益現值的一般公式為
上式中：P為政府特許經營權的未來收益現值；n為政府特許經營權的有效使用期限；R為超額收益，即採用被評估政府特許經營權所能帶來的超過其他同類產品的收益增加額，R受目標產品市場占有率及其發展趨勢影響；i為折現率，一般包括風險利率、風險報酬率和通貨膨脹率三方面，確定折現率必須謹慎。被評估政府特許經營權未來收益現值可作為初評結果，進而考慮政府特許經營權成本、法律保護、持續投資及發展狀況等因素，通過專家協調測評出相應的權數或用因素分析法推導出相應權數，以便對初評結果進行修正和調整，最後計算出相對更加科學、合理的政府特許經營權評估價值。
政府特許經營權的披露[3]
現代企業理論認為，企業是一系列契約關係的結合，以股東權益最大化的財務目標已轉變為考慮相關方利益(包括股東、經營者、職工、國家、顧客等)的財務目標。因此提供的信息在滿足企業內部需要的同時，也要滿足外部利益相關方的需要。即財務報告應能幫助投資者和債權人進行合理決策；反映管理當局的受托經營責任；評估和預測未來現金流動；促進社會資源的最佳配置；有助於政府管制和經濟穩定。因此，政府特許經營權應作為一項重要的無形資產在財務報告中予以確認和披露。其具體披露方法如下：在資產負債表中，作為無形資產予以確認；在會計報表附註中列示；在無形資產的構成中列示政府特許經營權的具體數額，並說明政府特許經營權的內容。
