地方政策性投融資

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地方政策性投融資的定義

  地方政策性投融資是由地方政府創立、參股或保證,根據中央和地方事權劃分,主要為貫徹地方政府經濟社會發展政策或意圖,在地區範圍內和特定的業務領域內,不以盈利為主要目的投融資活動。按照行為主體不同,可以分為政策性投資政策性融資兩個方面,作為一個整體,這兩個方面共同構成了地方政策性投融資體系。

地方政策性投融資體系的必要性

  1.建立地方政策性投融資體系,是完善巨集觀調控體系、增強地方政府對經濟調控能力的要求。改革開放以來,為了調動地方發展經濟的積極性,中央把部分經濟調控權逐步下放給了地方政府。與以往相比,地方政府對本區域經濟發展擁有了更大的調控權。但總的來說,地方政府主要是省級政府還缺乏有效的、與社會主義市場經濟體制要求相適應的經濟調控手段,地方政府往往感到對本地區經濟難以進行有效的調控管理,一些經濟發展意圖不能得到很好的貫徹實施,因而運用行政手段進行經濟調控管理甚至直接干預經濟活動仍然經常發生,使地方政府職能轉換相對滯後。而建立地方政策性投融資體系,強化地方政策性投融資功能,是完善巨集觀經濟調控體系、增強地方政府經濟調控能力的重要途徑。政策性投融資遵循非商業性原則,能夠通過各種業務手段。糾正市場性、商業性的不足和偏差,直接、迅速、集中地體現或貫徹地方政府的經濟社會政策。一個有效的地方政策性投融資體系,既能較好地配合地方政府經濟社會政策目標,實現經濟效益與社會效益相統一和資源配置合理化,又能夠避免調控手段的行政化傾向,較好地體現市場經濟的原則,發揮市場機制的優勢,彌補市場機制在某些方面存在的缺陷,實現計劃與市場的有機結合。因此,地方政策性投融資體系的建立及其規範有效運作,是社會主義市場經濟條件下地方政府對地方經濟實施有效調控管理的客觀要求。

  2.建立地方政策性投融資體系,是實施地區產業政策、促進產業結構合理化、高級化的需要。經過改革開放20年來的快速增長,各地區的經濟總量都已達到相當的規模,都面臨著結構調整的艱巨任務。各地區在全國統一的產業政策指導下,根據各地的實際,制定和實施科學合理的產業政策,調整優化不合理的產業結構,剋服經濟發展的“瓶頸”制約,不斷提高產業的技術層次,對支撐一個地區經濟的持續發展具有重要的戰略意義。在這一過程中,地方政策性投融資體系由於其特定的優勢和功能,可以扮演更為重要的角色,發揮更為重要的作用,成為地方政府產業政策最重要的執行載體,發揮其扶持重點產業,促進產業結構優化的特殊作用。

  3.建立地方政策性投融資體系,是地方政府抑制“馬太效應”、實現地區經濟社會協調發展的重要手段。由於自然、歷史和現實的種種原因,我國各地區經濟和社會發展嚴重不平衡。即使是在一個省域內,不同地區間經濟發展的水平也存在著很大的差異。而且,在市場經濟體制條件下,由於市場機制的某些缺陷與不足,使得“富者更富,窮者更窮”的“馬太效應”更加明顯。如在金融領域中,商業性金融往往在市場利益機制作用下,以實現利潤最大化為目標,在選擇信貸投向時,哪裡資金收益高,資金便往哪裡流,使得資金不斷流向效益高的地區,這在客觀上促進資源相對全速合理配置的同時,也表現出它的局限性,即相對落後的地區會得不到或不易得到所需的資金,甚至還會出現資金逆向流動的現象。這是“馬太效應”更趨明顯的重要原因。建立地方政策性投融資體系,可以對市場機制引導下的資金流向起逆向調節作用,促進落後地區加快發展,儘可能縮小地區間發展水平的差距,逐步實現地區經濟社會的協調發展。

  4.建立地方政策性投融資體系,是投融資體制改革後地方政府履行所承擔投資職責的要求。隨著投資體制改革的不斷深化,政府在投資活動中的地位和作用發生了很大的變化,表現在政府直接投資範圍大大縮小,逐步從大量的競爭性投資中退出,而主要承擔基礎性、公益性項目的投資責任。其中中央政府只承擔全國性或跨地區、跨省市的重大基礎設施項目,而地區性基礎設施項目投資主要由地方政府來承擔。因此,相比之下,儘管地方政府退出了部分競爭性項目的投資,但同時由於中央政府相對縮小了在地方的投資,再加上長期以來各地區在基礎設施、基礎產業等方面的欠債,以及區域經濟社會加快發展對基礎設施建設的更高要求,使地方政府在基礎性項目投資方面的任務更重、壓力更大。

  另一方面,地方政府能夠用於基礎性投資項目的資金籌措渠道、資金來源卻相對減少:一是中央主要是各部門、國家專業投資公司原來用於支持各地區進行基礎設施建設,發展基礎產業的投資由於強調了地方政府在這方面的責任而有所減少。一個地區能夠列入國家級重大建設項目的數量很少,絕大部分是地區性的、為本地區發展服務為主的基礎設施項目。這些項目在投資體制改革前還能從中央爭取較多的投資資金,投資體制改革以後,這部分資金來源減少,有的來源渠道已被限消;二是國有各商業性銀行地方分支行政策性業務逐步分離出去以後,原來用於支持各地區進行政策性投融資的資金來源隨之減少甚至取消,這部分資金或集中由國家政策性金融機構掌握營運,或轉向商業性經營;三是財稅體制改革的基本出發點之一,是提高中央財政收入在整個財政收入中的比重,增強中央政府的財政調控能力,而地方對財政手段的運用能力則表現出相對不足,在很多情況下基本上是吃飯財政,能夠用於投資建設的財力十分有限,根本難以滿足地方政府對基礎性、公益性項目的投資要求。總之,投資、金融、財稅體制改革後,地方政府所承擔的投資責任與地方政府所以能調控的用於基礎性項目投資公益性項目投資財政資金和政策性資金不相適應,因此,建立地方政策性投融資體系是投資、金融、財稅體制改革後,中央與地方投資責任、政策性與商業性投融資關係發生變化所提出的客觀要求。

  5.建立地方政策性投融資體系,是進一步深化金融體制改革、完善全國政策性投融資體系的要求。通過這些年的改革,我國的金融體系從總體上已初步實現了政策性業務與商業性業務相分離,但國有商業銀行仍承擔著不少政策性金融業務,特別是地方政府仍然通過某些形式,要求國有商業銀行繼續承擔一定的政策性投融資職能,商業銀行的正常經營業務會受到地方政府政策不同程度的“影響”,從而也制約了國有商業銀行真正向商業銀行的轉變。其中的重要原因是全國的政策性投融資體系尚不健全,作為一個完整的政策性投融資體系或系統,還缺乏有效的地方政策性投融資體系這一部分。雖然國家農業發展銀行在各地都設立了分支機構國家開發銀行最近也在各省市設立了分支機構,但其功能作用還遠不能滿足地方政策性投融資的需要。因此,建立地方政策性投融資體系不僅是彌補國家政策性投融資體系的不足,構建中央與地方各有分工、互相補充的完整的政策性投融資體系的需要,也是進一步深化金融體制改革,完善與社會主義市場經濟相適應的金融體系,推動金融市場進一步發展的要求。

地方政策性投融資的功能特征

  地方政策性投融資體系是以銀行經營活動原理與方式實現地方政府政策目標的特殊的投融資體系,其職能定位在於彌補商業性投融資空隙和市場機制缺陷,它同時具有財政與金融兩種特性,兼備財政與金融兩種功能。在一定意義上,它執行地方政府經濟政策的過程就是其代表地方政府對經濟進行干預調節的過程。具體說,地方政策性投融資體系的主要功能與作用有:

  1.政府引導功能。地方政策性投融資體系是地方政府對經濟進行調控管理的一個重要工具。它通過特定的政策手段,能夠以較少的資金帶動和引導大量的社會資金按照政府的政策意圖進行投資。地方政府可以利用政策性投融資體系的這一功能,引導社會資金投向一些期限較長、風險較大,從而商業銀行或民間資金不願進入的投資領域。

  2.補充地方財政功能。地方政策性投融資體系是以財政支持為背景,通過財政與金融有機結合的政策性投融資活動,既體現財政資金的無償分配功能,又可以利用金融手段提高資金的有效性和效益性,實現單靠財政本身難以完成的社會經濟目標,因而可以起到“第二財政”的作用。

  3.收益補償功能。地方政策性投融資體系通過政府財政等手段支持,資金成本較低,可以以低於市場資金成本價格提供項目建設需資金,從而能夠對一些投資回報較低,收益水平低於市場平均水平的項目投資給予收益補償,使投資主體投資收益能夠達到一定的水平。

  4.降低風險功能。由於地方政策性投融資體系擁有比較雄厚的資金實力和較強的風險承受能力,因此,對於一些風險較大的項目,地方政策性投融資的參與,能夠降低或分散項目本身以及項目其他投融資主體的投融資風險,從而引導更多的社會資金參與風險投資,促進技術風險市場風險較高的開發項目取得成功。

  5.提高信用功能。地方政策性投融資體系以地方政府強有力的支持為後盾,在一定程度上代表了地方政府的信用,因此,對於一些新設立的或經濟實力較弱,信用等級不高的投融資主體,地方政策性投融資的參與,可以彌補其在信用方面的不足,提高在市場上的信用程度,有利於吸引社會資金共同參與項目的投融資,避免因為信用不足對其發展的束縛和制約。

  6.延伸期限功能。由於地方政策性投融資體系擁有長期的、穩定的資金來源,因而地方政策性投融資體系可以為一些建設周期投資回收期限較長的項目提供長期資金,而且,可以以此吸引部分社會短期資金使用長期化,起到延伸短期資金使用期限的作用,促使更多原來分散的、短期的資金集中投入到期限較長的項目中去。

地方政策性投融資體系的作用

  1.強化財政貼息在地方政策性投融資中的作用。財政貼息是財政補貼的一種形式,它與銀行貸款結合在一起,具有引導信貸資金投向、調整投資結構、擴大信貸投放的功能,並且不會與商業銀行的企業化方向相悖。在財政投資總額難以有大幅度提高的情況下,把一部分原來直接進行投資的財政資金改為用於貼息,能夠引導更多的資金按照政府的意圖進行投資,真正發揮財政資金的“四兩撥千斤”作用。特別是在目前社會資金包括商業銀行資金相當充裕、而投資主體投資意願不強,政府需要擴大投資啟動需要拉動經濟增長的情況下,增加財政貼息可以起到有效的作用。政府可以選擇一批基礎設施項目和更新改造項目,按銀行貸款規模給予一定期限一定利率的補貼,以調動投資主體和銀行雙方的積極性,不僅可以擴大投資規模,增加投資需求,而且可以通過貼息項目的選擇,促進產業結構的調整和產業層次的提高。因此,財政貼息應成為現階段地方政策性投融資的重要手段,進一步強化在地方政策性投融資中的作用。當前,一是要擴大貼息規模,根據地方財力可能,儘可能增加財政貼息資金,加大貼息的力度;二是要完善貼息的辦法,用好貼息資金,真正發揮貼息的作用。

  2.把組建擔保機構提供貸款擔保作為地方政策性投融資的重要手段。目前,經濟發展中一個比較突出的問題,是政府特別是地方政府如何扶持中小企業尤其是科技型或發展潛力大、迫切要求上規模、上水平的中小企業的發展。而融資難是這類企業遇到的最大困難之一。由於中小企業實力較弱,很難有足夠的抵押品,找擔保更難,銀行則認為給中小企業提供貸款風險太大。

  因此,地方政府通過組建為中小企業提供貸款擔保服務的機構,解決他們的融資難問題,是支持和扶持中小企業發展的有效途徑。地方政府可以通過財政出一點資金,引導中小企業以會員制的形式組建聯合擔保共同體,為中小企業提供融資擔保,擔保機構不以盈利為目的,但可以收取一定的手續費。這種擔保機構以地方政府支持為後盾,一方面可以吸引中小企業積极參与,另一方面,地方政府又可以對參會企業及為其提供的貸款擔保進行選擇,體現地方政府政策支持的意圖。這樣,地方政府通過少量的財政資金,就可以引導相當規模的社會資金,實現支持中小企業發展的政策意圖。因此,組建擔保機構提供貸款擔保,是地方政府進行政策性投融資的重要方式和手段。

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