地方發展型政府
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什麼是地方發展型政府[1]
地方發展型政府是指發展中國家在向現代工業社會轉變的過程中，以推動經濟發展為主要目標，以長期擔當經濟發展的主體力量為主要方式，以經濟增長作為政治合法性主要來源的政府模式。
改革開放後中國地方政府在經濟社會發展中扮演的角色卻得到了兩種截然不同的評價。一方面，地方政府促進經濟發展的作用得到廣泛褒揚，被認為是促進中國經濟騰飛的重要推動因素。 經濟學家的實證研究證明瞭財政分權與經濟增長之間存在正向聯繫，行政分權有助於提高經濟效率。另一方面，地方政府在公共服務供給中的表現卻飽受詬病。分權後，公共財政支出中用於教育、醫療、衛生等基本公共服務的支出水平並未相應提高，它被認為是擴大社會差距、導致社會不公的重要因素。根據《中國統計年鑒2007》，20世紀90年代以來，社會文教費占政府財政支出的比重一直維持在25%左右，而經濟建設費占政府財政支出的比重雖然逐漸降低，但到2006年仍高達26.56%。一項在福建、河北、山西和江西等省份開展的實證調研表明，絕大部分農村的公共服務供給水平相當低下。基於地方政府的上述行為特征，學者們提出了“地方發展型政府”的概念。
地方發展型政府的形成[1]
分權是討論改革開放後地方發展型政府行為模式的起點。但是，對於分權背景下影響地方政府行為模式的因素，研究者們卻持有兩種不同觀點。一種觀點強調了地方政府的自主性，認為財政分權不僅賦予了地方政府處理轄區內經濟社會事務的管理許可權，建立了促進地方政府參與經濟發展的激勵機制，還使得地方政府形成了相對獨立於中央的地方利益，從而選擇性地履行有利於地方財政收益最大化的政府職能。另一種觀點則聚焦於中央對地方的調控和引導，指出中央政府通過掌握幹部人事權、構建政治錦標賽機制，實現了對地方政府的有效控制，地方政府選擇性履行職能實質上是高層政府政策目標優先次序的反映。
Gabriella Montinola、錢穎一和Barry R.Weingast提出了“中國特色財政聯邦主義”的概念，將中央向地方的財政分權視同政府向市場的分權，認為這是中國市場化改革的重要組成部分。他們指出，改革開放後的地方分權重構了央地權力關係，在賦予地方政府處理轄區內經濟社會事務管理許可權的同時，實現了對中央政府的權力制約。確實，20世紀80年代實行的財政承包制大大弱化了中央政府的財政能力，1993年中央政府占國家財政收入的比重只有22%，已經缺乏足夠能力開展巨集觀調控，更不用說干預地方經濟社會事務。王紹光、胡鞍鋼於1994年指出，中央政府汲取能力的下降削弱了國家(主要指中央)調控能力、合法化能力，導致了中央被架空的局面。在中央權力受到制約的情況下，研究者認為分權導致了相對獨立的地方利益，並引發國家利益與地方利益的潛在矛盾。何顯明的研究表明，地方政府在市場化進程中已演變成“具有特殊利益結構和效用偏好的行為主體”，能夠按照自己的意志實現其行政目標。鄭永年將中國的央地關係概括為“事實上的聯邦主義”，指出地方政府具備了與中央討價還價的能力，中央政府很難單方面將自己的意志強加於省並改變各級政府之間的權力分配。各級政府之間的行政分權已制度化。
那麼，地方政府的“獨特利益偏好”是什麼呢?研究者認為，在分權的財政體制下，地方政府面臨著硬預算約束，必須以更加合理的方式管理地方財政，但也由此獲得了對地方財政收益的“產權保護”，享有了支配地方財政———包括預算內和預算外———收益的權力。戴慕珍指出，自負盈虧的財政體制為地方政府創造了一個強有力的逐利動機。在財政收益最大化目標的指引下，地方政府願意而且積极參与到有利於推進經濟發展、增加地方財政盈餘的活動中。她對20世紀80年代地方政府行為的研究顯示，在以企業所得稅、流轉稅和工商稅等為主要收益來源的財政結構下，地方政府把促進工商業發展作為施政重點，著力推進轄區內的農村工業化，就像“董事會一樣管理轄區內的工商企業”，形成了“地方合作主義”。⑤周飛舟的近期研究表明，在1994年分稅制改革後，由於增值稅對地方財政收益的貢獻日漸式微，地方政府藏富於企業的動力不復存在，鄉鎮企業也隨之消亡。相應地，由於營業稅(主要來自建築業和第三產業)對地方稅收收入的貢獻不斷增加，加上土地財政對於地方財政的重要性日益突出，地方政府行為出現了從“經營企業”向“經營城市”的轉變。總體而言，地方政府儘管在不同時期參與經濟發展的表現形態有所差異，但它“抓經濟發展主動權”的本質卻沒有發生根本性變化，從中建構了發展型政府的行為模式。
與“中國特色財政聯邦主義”強調地方政府自主性邏輯不同，另一種理論突出了分權背景下中央對地方的控制，強調地方政府面臨來自高層政府的縱向問責。一方面，他們認同地方分權構成了1978年以後政府縱向治理結構的重要變遷，但另一方面，他們表示中央政府仍然通過牢牢掌握幹部人事權實現了對地方的強有力控制。Pierre F.Landry將這一局面描述為“分權化威權主義”，即中央政府在賦予地方政府一定自主權的同時，通過著力構建新的治理機制，形成了對地方決策者的制約。在實踐中，中央政府確實從未放棄過對地方行為的干預和引導。
第一，在20世紀80年代地方分權之初，中央政府就強調堅持黨管幹部原則，牢牢掌控對地方黨政領導幹部的管理許可權。此後30多年中，中央政府多次重申這一原則。
第二，在20世紀90年代，中央政府實施的分稅制改革提高了中央財政占國家財政收入的比重，增強了中央政府的調控能力。實行分稅制的第一年，中央財政占國家財政收入的比重就得到了迅速提升，從1993年的22%躍升為1994年的55.7%。這一改革儘管沒有改變地方分權的實質，但強化了中央政府應用手中資源，採用政府間轉移支付的方式獎勵“表現較好”地區的能力，以期對地方政府行為進行一定的糾正。
第三，自20世紀90年代中期開始，為了保障國家政策的權威性和統一性，中央政府開始“試水”行政集權，由中央政府或省級政府對其在地方設立的分支機構或派出機構實行垂直領導。納入垂直管理的行政部門雖然設在地方，但其編製、經費、人事和業務等由中央部門直接管理，從而脫離地方政府的管理序列，確保中央政策法規得到有效實施。
可見，地方分權形成了中國政府職能履行的“委托—代理”模式，但中央政府從未放棄對地方的監督與控制，而是採用各種辦法試圖完善針對地方政府的縱向問責機制。在中央政府自上而下調控和引導地方政府行為的各種途徑中，黨管幹部體制無疑構成了縱向問責機制的核心。“中國特色財政聯邦主義”和“分權化威權主義”對於中國地方發展型政府的形成都具有一定解釋力。但是，在基於地方自主的財政收益最大化和來自於高層政府的縱向問責機制之間，究竟何種邏輯支配了地方政府的行為模式呢?根據“分權化威權主義”，一旦中央政府下決心調整政策的優先目標，地方政府實現向服務型政府的轉變就指日可待。而如果服膺“中國特色財政聯邦主義”，那麼為什麼分權的財政體制無法有效改善中國地方政府的公共服務供給，而是塑造了地方發展型政府呢?中央集權是否是確保政府職能得到全面履行的唯一途徑呢?無疑，辨析支配地方政府行為模式的主導邏輯，不僅具有重要的理論價值，更是推進中國政府職能轉變的前提。基於這樣的認識，我們選取了新農村建設背景下地方政府在社會政策領域創新的兩個案例，我們的關註點在於中央政府政策導向與地方政府政策創新之間的關係，特別是地方政府在何種程度上對中央政策作出了回應。
