地方发展型政府

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什么是地方发展型政府[1]

  地方发展型政府是指发展中国家在向现代工业社会转变的过程中,以推动经济发展为主要目标,以长期担当经济发展的主体力量为主要方式,以经济增长作为政治合法性主要来源的政府模式。

  改革开放后中国地方政府在经济社会发展中扮演的角色却得到了两种截然不同的评价。一方面,地方政府促进经济发展的作用得到广泛褒扬,被认为是促进中国经济腾飞的重要推动因素。 经济学家实证研究证明了财政分权经济增长之间存在正向联系,行政分权有助于提高经济效率。另一方面,地方政府在公共服务供给中的表现却饱受诟病。分权后,公共财政支出中用于教育、医疗、卫生等基本公共服务支出水平并未相应提高,它被认为是扩大社会差距、导致社会不公的重要因素。根据《中国统计年鉴2007》,20世纪90年代以来,社会文教费占政府财政支出的比重一直维持在25%左右,而经济建设费占政府财政支出的比重虽然逐渐降低,但到2006年仍高达26.56%。一项在福建、河北、山西和江西等省份开展的实证调研表明,绝大部分农村的公共服务供给水平相当低下。基于地方政府的上述行为特征,学者们提出了“地方发展型政府”的概念。

地方发展型政府的形成[1]

  分权是讨论改革开放后地方发展型政府行为模式的起点。但是,对于分权背景下影响地方政府行为模式的因素,研究者们却持有两种不同观点。一种观点强调了地方政府的自主性,认为财政分权不仅赋予了地方政府处理辖区内经济社会事务的管理权限,建立了促进地方政府参与经济发展的激励机制,还使得地方政府形成了相对独立于中央的地方利益,从而选择性地履行有利于地方财政收益最大化的政府职能。另一种观点则聚焦于中央对地方的调控和引导,指出中央政府通过掌握干部人事权、构建政治锦标赛机制,实现了对地方政府的有效控制,地方政府选择性履行职能实质上是高层政府政策目标优先次序的反映。

  Gabriella Montinola、钱颖一和Barry R.Weingast提出了“中国特色财政联邦主义”的概念,将中央向地方的财政分权视同政府向市场的分权,认为这是中国市场化改革的重要组成部分。他们指出,改革开放后的地方分权重构了央地权力关系,在赋予地方政府处理辖区内经济社会事务管理权限的同时,实现了对中央政府的权力制约。确实,20世纪80年代实行的财政承包制大大弱化了中央政府的财政能力,1993年中央政府占国家财政收入的比重只有22%,已经缺乏足够能力开展宏观调控,更不用说干预地方经济社会事务。王绍光、胡鞍钢于1994年指出,中央政府汲取能力的下降削弱了国家(主要指中央)调控能力、合法化能力,导致了中央被架空的局面。在中央权力受到制约的情况下,研究者认为分权导致了相对独立的地方利益,并引发国家利益与地方利益的潜在矛盾。何显明的研究表明,地方政府在市场化进程中已演变成“具有特殊利益结构和效用偏好的行为主体”,能够按照自己的意志实现其行政目标。郑永年将中国的央地关系概括为“事实上的联邦主义”,指出地方政府具备了与中央讨价还价的能力,中央政府很难单方面将自己的意志强加于省并改变各级政府之间的权力分配。各级政府之间的行政分权已制度化

  那么,地方政府的“独特利益偏好”是什么呢?研究者认为,在分权的财政体制下,地方政府面临着硬预算约束,必须以更加合理的方式管理地方财政,但也由此获得了对地方财政收益的“产权保护”,享有了支配地方财政———包括预算内和预算外———收益的权力。戴慕珍指出,自负盈亏财政体制为地方政府创造了一个强有力的逐利动机。在财政收益最大化目标的指引下,地方政府愿意而且积极参与到有利于推进经济发展、增加地方财政盈余的活动中。她对20世纪80年代地方政府行为的研究显示,在以企业所得税流转税工商税等为主要收益来源的财政结构下,地方政府把促进工商业发展作为施政重点,着力推进辖区内的农村工业化,就像“董事会一样管理辖区内的工商企业”,形成了“地方合作主义”。⑤周飞舟的近期研究表明,在1994年分税制改革后,由于增值税对地方财政收益的贡献日渐式微,地方政府藏富于企业的动力不复存在,乡镇企业也随之消亡。相应地,由于营业税(主要来自建筑业第三产业)对地方税收收入的贡献不断增加,加上土地财政对于地方财政的重要性日益突出,地方政府行为出现了从“经营企业”向“经营城市”的转变。总体而言,地方政府尽管在不同时期参与经济发展的表现形态有所差异,但它“抓经济发展主动权”的本质却没有发生根本性变化,从中建构了发展型政府的行为模式。

  与“中国特色财政联邦主义”强调地方政府自主性逻辑不同,另一种理论突出了分权背景下中央对地方的控制,强调地方政府面临来自高层政府的纵向问责。一方面,他们认同地方分权构成了1978年以后政府纵向治理结构的重要变迁,但另一方面,他们表示中央政府仍然通过牢牢掌握干部人事权实现了对地方的强有力控制。Pierre F.Landry将这一局面描述为“分权化威权主义”,即中央政府在赋予地方政府一定自主权的同时,通过着力构建新的治理机制,形成了对地方决策者的制约。在实践中,中央政府确实从未放弃过对地方行为的干预和引导。

  第一,在20世纪80年代地方分权之初,中央政府就强调坚持党管干部原则,牢牢掌控对地方党政领导干部的管理权限。此后30多年中,中央政府多次重申这一原则。

  第二,在20世纪90年代,中央政府实施的分税制改革提高了中央财政占国家财政收入的比重,增强了中央政府的调控能力。实行分税制的第一年,中央财政占国家财政收入的比重就得到了迅速提升,从1993年的22%跃升为1994年的55.7%。这一改革尽管没有改变地方分权的实质,但强化了中央政府应用手中资源,采用政府间转移支付的方式奖励“表现较好”地区的能力,以期对地方政府行为进行一定的纠正。

  第三,自20世纪90年代中期开始,为了保障国家政策的权威性和统一性,中央政府开始“试水”行政集权,由中央政府或省级政府对其在地方设立的分支机构或派出机构实行垂直领导。纳入垂直管理的行政部门虽然设在地方,但其编制、经费、人事和业务等由中央部门直接管理,从而脱离地方政府的管理序列,确保中央政策法规得到有效实施。

  可见,地方分权形成了中国政府职能履行的“委托—代理”模式,但中央政府从未放弃对地方的监督与控制,而是采用各种办法试图完善针对地方政府的纵向问责机制。在中央政府自上而下调控和引导地方政府行为的各种途径中,党管干部体制无疑构成了纵向问责机制的核心。“中国特色财政联邦主义”和“分权化威权主义”对于中国地方发展型政府的形成都具有一定解释力。但是,在基于地方自主的财政收益最大化和来自于高层政府的纵向问责机制之间,究竟何种逻辑支配了地方政府的行为模式呢?根据“分权化威权主义”,一旦中央政府下决心调整政策的优先目标,地方政府实现向服务型政府的转变就指日可待。而如果服膺“中国特色财政联邦主义”,那么为什么分权的财政体制无法有效改善中国地方政府的公共服务供给,而是塑造了地方发展型政府呢?中央集权是否是确保政府职能得到全面履行的唯一途径呢?无疑,辨析支配地方政府行为模式的主导逻辑,不仅具有重要的理论价值,更是推进中国政府职能转变的前提。基于这样的认识,我们选取了新农村建设背景下地方政府在社会政策领域创新的两个案例,我们的关注点在于中央政府政策导向与地方政府政策创新之间的关系,特别是地方政府在何种程度上对中央政策作出了回应。

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参考文献

  1. 1.0 1.1 郁建兴,高翔.地方发展型政府的行为逻辑及制度基础.中国社会科学,2012年第5期.
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