政治锦标赛体制

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　　官员晋升的政治锦标赛体制是由周黎安(2004，2007)、李宏彬和周黎安(Li 和 Zhou，2005) 等一系列研究成果给出，该理论认为在我国的集权型政治体制之下，上级官员主要依据经济增长来考核和提拔下级官员，因此下级官员有着很强烈的动力来发展经济以求能够获得政治上的升迁，地方政府官员越来越多的被认为是“政治人”而非有金和辉、钱颖一和温格斯特(Jin、Qian 和 Weingast,2005)提出的“财政联邦主义”中的“经济人”(陶然等,2010)。具体的，周黎安(2007)说明了我国锦标赛制度的前提(上级对人事权利的集中、有可衡量 的客观竞赛指标、相对竞赛成绩可分离和比较、参赛官员可以控制和影响最终结果、参与人不易形成合谋)得到了满足，因而可以有效的实施。在一定条件下(比如参赛人的风险倾向是中性的)，锦标赛可以取得最优的激励效果(周黎安,2007)。这一概念的提出引发了大量学者从地方官员的晋升激励这一视角就中国经济展开了分析，如财政竞争、公共品投入等等(见傅勇和张晏，2007；郑磊，2008 等等)，并且逐渐形成一条重要的文献支流。

　　中国行政体制由中央、省、市(地区)、县和乡镇等几个等级政府构成，基于中国政府体制的同构性，政治锦标赛在中央以下的各级政府中均能起作用，使得政治锦标赛得以广泛推行。通过层层向下推进，各级政府都在不断放大的锦标赛激励下，推进了当地的经济增长。

　　第一，引入地方政府的竞争机制，促进地方经济发展

　　一方面，地方政府的政治竞争推动了地区的经济竞争，促使地方政府对生产要素的态度发生改变。地方政府围绕发展地区经济的主题，在招商引资、基础设施建设、制度安排、政策完善上皆进行了一系列的优化。从根本上说，政治锦标赛是企业产权得以保护、政策环境得到优化的行政基础，作为一种地方官员的治理模式，提供了诸多的产权保护和有益于企业发展的政策优惠等政府服务。另一方面，作为一种新型的治理工具，经济绩效是该模式的核心。在中国特殊的政治体制和劳动力市场中，各级官员会抓住一切机会实现晋升，最终形成经济增长与晋升的连锁效用。在促进地区经济发展方面，政治锦标赛功不可没。

　　第二，提供地方公共产品的供给，加强基础设施建设

　　在政治锦标赛的激励下，地方官员将注意力转移到整治工程和形象工程上，对于不同公共品的供给也不相同，最大收益在于隐形公共产品的提供上，如铁路、公路、机场、公交等建设上，地方政府只要加大投资即可直接产生GDP增长效应，也可以通过收费来回笼资金，亦可通过降低交通成本以提高本地企业的经济效益。中国高投资率是政治锦标赛的效用之一，亦是其制度根源。而地方政府吸引高投资的一个逻辑在于有投资才能拉动GDP增长，吸引投资又需要地方政府的制度建设和基础设施建设。基于这样根深蒂固的逻辑，地方政府治理重心又回归到地方公共产品的供给上，改善企业的投资环境，这也是“用脚投票”机制的合理运用。

　　第三，解决地方政府软预算约束，优化资源配置

　　陈健认为政治锦标赛在地方政府的软预算约束问题上具有一定的作用，其成效甚至比财政激励带来的成效还要大，因为，即使存在一定的乱收费等造成的预算外收入，地方政府也难以将其用于补贴亏损企业，除非国家命令地方财政出钱用来补贴。政治锦标赛的位置是基于相对排名的，因而，地方政府在对影响GDP相对增速的问题上均持有各自的计较。 在政治晋升锦标赛的压力和激励下，地方政府在处置预算外收入时更多地考虑将其置于更有利位置，大多地方政府会将其花在改善投资环境上。

　　众所周知，锦标赛理论(Tournament Theory )是由Lazear和Rosen 共同提出来，而且锦标赛理论最开始是运用于企业。该理论认为，与既定晋升相联系的工资增长幅度，会影响到位于该工作等级以下的员工的积极性；只要晋升的结果尚未明晰，员工就有动力为获得晋升而努力工作。锦标赛模式是一种重要的激励机制，指在一些候选人中通过竞争选拔优胜者，相对次序决定胜负。因此，该理论主张企业通过晋升激励员工。

　　然而，政治锦标赛作为一种政府治理的模式，是指上级政府对多个下级政府部门的行政长官设计的一种晋升竞争，竞争优胜者将获得晋升，而竞赛标准由上级政府决定，它可以是GDP 增长率，也可以是其他可度量的指标。周黎安通过计量研究发现，在改革开放时期，地方官员的经济业绩，主要是地方经济总量如GDP和财政收入，对于地方官员的晋升或留任有着显著的解释力。他将中国传统的地方政府治理模式归纳为四个基本要素：行政逐级发包、属地管理、财政分成与地方官员的晋升竞争。这四个方面也可以简单地概括为“纵向发包”与“横向竞争”的统一。政府官员的激励问题是经济增长的关键性制约因素，中国是这方面的最好范例。中国利用自身独特的政治经济条件对政府官员实施了一种政治锦标赛的激励模式，为中国经济的迅速崛起创造了重要基础。下面将以L 市的乡镇党政“一把手”晋升为例，描述锦标赛体制在基层官员的激励与在晋升中的运行状况。

　　(一)行政发包下“英雄排座次”

　　行政逐级发包是指政府的公共和行政事务是从中央逐级向下级地方政府发包，一直发包到最基层的地方政府。基层地方政府实际上最终承包了几乎所有的政府事务，是最后的执行者和实施者。行政逐级发包的过程中就伴随着大量事权和自由裁量权的下放，在管理事务上和拥有的权力方面，地方政府基本上是上级政府的“微缩版”

　　对官员擢升所有的分析模式中，之所以锦标赛理论模式相对比较典型，是因为其与国家干部考核指标体系联系紧密。每年年初，L 市市长均要代表本届政府在人大代表会上作《政府工作报告》。《政府工作报告》的内容一方面是总结上年度行政发包所取得的成绩，另一方面对本年度的行政任务进行“转包”。一般看来，每年市政府对各级乡镇的行政转包的指标如表1所示。

　　表1显示出L 市的转包指标与中组部的考核指标基本上如出一辙。统计L 市2003～2010年间8个政府工作报告可知，在乡镇转包指标中，上级政府关注度排在前3位的是人均GDP 指标、财政收入和招商引资，达到了100%.其次就是城乡居民收入、教育事业和环境保护了，关注度达87.5%.由此可知，地方政治锦标赛所看重的还是经济指标的竞赛，基本上与政治锦标赛体制的设计与预测相吻合。

　　每年当L 市政府(县级市)把转包指标下达之后，各乡镇就进入了一个政治锦标赛场。在锦标赛期间，各乡镇仿佛变成了一个个追逐指标和效率的公司。以党委书记、乡(镇)长为首的领导集体就会动员其所控制的和能动员的人力、物力、财力来实现和完成指标。如果纵向比较，会发现一个指标目标逐年攀升的趋势。长期的竞赛的结果往往致使指标掺水、失真和浮夸风盛行。地方官员升迁的短期心理难免催生出立竿见影的“政绩工程”效应。正如L 市的市委书记在所描述的那样：

　　2007年和2008年，L 市“村村通”工程开展得如火如荼，几乎所有的乡镇都新修了路。据统计，该市86%的村都进行了乡村公路改造。而2009年乡镇干部调整，全市再没有哪个乡镇修路了。因为2009年乡镇干部们都在等着换，根本没心思干正经事。

　　在一场场的政治锦标赛中，上级政府的“撒手锏”就是将各项指标的考评结果进行排名，并在媒体上公布，先进者表彰、提拔，落后者挨批。因此，乡镇的继任者在“胁迫”中不得不提升指标超越前任以示政绩，哪怕是作假。总之，在全市工作的方方面面，如财税收入、GDP 增长、社会综合治理、计划生育等没有一项不量化考核，全市排名，实行“一票否决”制。其实，大家心理都清楚，得不得奖事小，可这“一票否决”就等于其它工作再好也等于白做了。凡是遭到“一票否决”，乡镇党委书记要受到黄牌警告，直接影响其下一步的晋升，关系到他们的政治前途。

　　(二)属地管理与官员行走“独木桥”

　　属地管理的核心在于让每个人都归属于他(她)被管辖的地域，即要求每个人都属于其辖区，任何跨地域的联系不被鼓励，且必须以管辖政府为中介才可能发生。从上级政府的角度看，属地管理的好处在于容易界定行政责任人，落实“谁主管，谁负责”的原则；另外，基于这种属地关系，行政领导对于其下属成员的行为具有超强的控制力和影响力，因为后者不能轻易摆脱属地关系，一旦离开，或属地关系被解除，其身份就不好界定了，生存问题也会随之而来。通过与几位乡镇领导的访谈，我们可以窥视他们的这种无可奈何与“背水一战”的心理。

　　案例1：晋升竞争的“独木桥”心理

　　我每年都要回家乡几次，往往是家乡的同学(地方干部)接待，聚会时往往还会有他们的朋友，席间经常听他们聊起乡镇干部提拔的一些故事与评价。2010年春节期间，由于我有这个写作任务在身，所以在与这些地方干部聚会的时候就有意识地把话题引向地方干部对晋升竞争的心态问题。他们普遍认为地方官员的晋升竞争已俨然成为了一座“独木桥”，不管你出于哪种理由都得往前走。现将部分有代表性的言论摘录如下：

干部A：(无可奈何)我本来也不想当干部，但我现在是被推上了“独木桥”了，也只能一条路走到黑了。晋升竞争失败就意味着权力丧失，丧失权力的官员无疑是“虎落平阳”。

干部B：当了快20年的乡干部了，谋生“武功”几乎全废。假如现在让我们离开行政部门我们力不如农民，技术不如工人，资本积累不如小商贩，很难养家糊口啊。

干部C：选择了当干部，就希望把官做大。如果你老在原地不动，面子上过不去啊，回到自己的家乡也觉得没面子。了解你的人知道你看得开，不了解的人还以为你无能。

干部D：升官意味着能为更多的亲人朋友做点事，有一种成就感。

　　权力意识、光耀门庭、谋生门路狭隘还是面子竞争等客观现实原因，最终导致地方官员的晋升压力与日俱增。《人民论坛》杂志和人民日报政治新闻版近日联合对105位基层党员、领导干部展开问卷调查在2009年11月26日《人民日报》上刊登，结果显示：认为工作生活中的最大难题，是升迁通道很窄，提拔无望的占40%，是政绩考核压力大，要求严苛的占30.5%；认为扎根基层的问题，是优化用人导向，多从基层选干部的占39%，是提高经济待遇，福利水平的占32.4%.众所周知，晋升职位总是有限的，而政治锦标赛具有一种“赢家通吃”与“零和博弈”的特征，一个人擢升势必降低其他竞争者的晋升机会，因此，地方官员之间政治竞争就显得异常激烈，并由此转化为为了政治收益不计经济成本和效益的恶性经济与社会资本的竞争。更有甚者，有些官员还采取了一些不正当的竞争方式。

　　(三)“密室”效应与政治锦标赛困境

　　“密室”，主要是说古代政治运作，诸如人事变动、内政外交、工商贸易等国计民生大政都掌握在皇帝及其心腹手中，也就是说国家大政方针的决策权掌握在少数当权人物的手里。“密室”犹如剧场的后台(back stage)，充满了封闭性和排他性。当下我国地方官员的提拔晋升往往也要经历一个“密室”酝酿的过程。不公开的决定是下级干部任免的最终定夺者。在现实中，实际调查也可以看出这种“密室”效应。我国传统的干部人事制度主要是实行委任制，尤其是党委成员的任命，通常是上级党政部门委派主要的党政官员。这里，我们有必要引入一个典型案例进行具体分析。

　　案例2：党委任命制下的地方主义

　　XBA 是L 市SM乡党委书记，也是全市最年轻的乡党委书记。XBA1999年通过公开选拔任团市委副书记。2003年5月被任命为SM乡党委书记。XBA 年轻且有抱负，工作雷厉风行，计划生育、税费收征、公共设施建设等工作都取得了很好的成绩。其在SM乡的表现得到了市委的充分肯定。

　　但是SM乡原乡长CTS 对其工作不太配合，而且拉帮结派。原因在于受到了“4.25”事件的打击。2003年年初，原乡党委书记调离后，CTS 主持党委工作。CTS 雄心勃勃，工作卖力，想大干一番，以显政绩。2003年4月25日，CTS 带队到四眼井村收超生社会抚养费。由于计划生育对象逃逸，工作组打算罚款3000元，并要求其父母立即缴纳，但对象父母拒绝缴纳罚款，因此发生了冲突，在一番推搡之后，工作队便用解锤在计划生育对象新修的住房墙壁上扎了个1米见方的大窟窿，然后扬长而去。当天下午2点钟左右，计生对象的母亲服农药自杀。傍晚，1000余名村民自发围攻乡镇府，村民要求见陈铁生，CTS 藏匿。事发后，市委书记亲往解决，CTS 就地免职。CTS 被免职之后一直怀恨在心，对工作漠不关心，对到任的乡党委书记XBA 经常私下里冷嘲热讽。

　　2005年L 市乡镇党委换届选举，在CTS 的煽动下，部分党员干部就暗地里掀起地方主义、结盟、拉选票。XBA 自认为工作业绩不错，当选党委委员应该成竹在胸，也就没有理会这些事。但是，投票的结果出乎意料，乡党委书记XBA 的选票竟然未过半数未能当选为乡党委委员。这也是L 市有史以来出现的第一件破天荒的怪事。后来，市委分头“做工作”、协调，最终决定重新举行党委成员选举。XBA 顺利当选为党委委员，任SM乡党委书记，一场选举风波就此平息。2年之后，XBA 书记进城任某局党委书记。

　　这个案例基本上呈现了一个普遍存在的事实，即乡镇干部的选举多流于形式，尤其是党委系列的干部，基本上都是由上级党委指派、任命或经上级组织提名、选举产生。吴理财在对湖北省乡镇干部的调查时也发现了类似的问题。众所周知，当前国家尚未建立通过选举来培养地方政治人物参与社会管理的制度，乡镇干部的评价体制主要还是上级党政。因此，对上级党政负责，贯彻上级党政的意图还是乡镇干部最主要的行为目标与晋升的砝码。乡镇党委成员一般是由上级党委直接任命，选举基本上是一种形式，其实选与不选并不影响其任职的合法性。党章规定上级党委可以任命下级党组织的负责人，因此选举并不是其任职的必要条件。

　　官员委任、指派一方面容易致使乡镇领导人缺乏民意基础，难以适应农村基层民主进步，另一方面，这势必导致上级官员是下级官员晋升锦标赛的主持人与裁判。如果高层官员放松对下级官员的监督和考核，抑或在考核和任命下级官员时偏离自己所设计的游戏规则，官员提拔不是以能力和绩效为准则，而是任人唯亲，跑官要官，营私舞弊，关系和金钱变成唯一标准，那么将会给当地经济发展和社会风气造成极其恶劣的影响，后果非常严重，最终生成政治锦标赛困境。一方面，这将直接威胁政治锦标赛和行政发包的正常运行，因为它将彻底瓦解了这个体制内在稳定性的结构和机制。这也势必伤害一些循规蹈矩、工作务实的一批官员。他们要么不再关心晋升而得过且过，要么跳出政治锦标赛参与到“跑官要官”的游戏中，锦标赛的激励作用就会大打折扣。那么，中国独特的集权—分权体制就失去了整合的基础，这时国家能力就真正成为问题了；另一方面，锦标赛体制本身并不会内生出地方政府狂热追求高指标的约束力量，而会滋生“预算软约束”(the soft budget constraint)。周飞舟从“大跃进”政治锦标赛的实践中发现，政治锦标赛一经发动，地方官员为了追求高指标和应对上级政府的考核排名，即自己不被这场竞赛所淘汰，他们往往倾向于不计代价盲目扩大投入，直到造成严重的经济和社会后果之后，中央政府力图终止竞赛才为止。最后，依赖于硬指标的可观测性的政治锦标赛，势必导致地方政府追逐那些立竿见影的“政绩项目”，而考核指标外的一些重要工作被忽视。

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