地方政府公司化

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　　地方政府公司化大致可以表述为：地方政府在自己所辖的行政区域内，以追求自身利益最大化为目标，以对各种行政资源的控制和支配为资本，以商业行为和超经济强制为背景的市场交易为经营手段，以获取民众廉价劳动力的使用为用工和人事管理策略，以伪公共利益最大化的所谓“经营城市”为理念，以官员老板化为从政之道，围绕着“政绩”和升迁而形成的一整套类似于公司制的官场规则体系。^[1]

　　地方政府公司化，是美国学者研究中国问题的一个有见地的概括。改革以来的中国现代化，是地方政府导向的现代化，在社会资源缺位的情况下，地方政府成为拉动现代化的最大动力，这是中国的现实和国情。本应在经济发展过程中做守夜人的政府，一跃变成了主角，政府的利益跟经济活动有着直接的相关性，其行为，动机，都具有公司的特征。在美国学者笔下，中国地方政府的公司化，是一个值得肯定具有正面价值的特色，它是中国经济快速发展的最重要因素之一。当然，无可否认，在中国现代化的起步阶段，地方政府的公司化，使得政府对经济发展有了来自自身的冲动，极大地促进了现代化的启动和最初的发展。尽管如此，很显然，如果地方政府沿着这种公司化的轨道再走下去，恐怕对市场经济的进一步发展，将会弊多利少，甚至会导致致命的伤害。

　　最直观地看，地方政府的公司化，其具体表现可以见诸地方政府的日常工作：以招商引资为首要工作，以追求财政收入增加为最高动力。在地方政府领导人的话语中，充满了“土地低价”、“税收优惠”、“劳动力便宜”等宣言和许诺。投资者成为政府的最高客户，公众的要求则被忽略。在工商企业与本地民众发生冲突的时候，地方政府往往不惜违法来保护工商企业。在有些地方的公路两侧，我们可以找到诸如“谁和招商引资过不去，就是和全县人民过不去”之类堂而皇之的大标语。

　　地方政府的公司化不仅反映了其行为逻辑，也揭示了其背后的激励机制。这一激励机制起作用，与地方政府碎片化的权力结构、运动化的行动方式联系在一起。这些属性相互强化，共同塑造出当下的中国地方政府形态。

　　地方政府的碎片化表现为三个层面的特点：第一是“价值”的碎片化，下级对于上级的服从往往只是象征性的。对于上级的许多部署精神，下级往往从思想上就不认同，只是表现出表面上的认同或者顺从。第二是“体制”的碎片化，不同层级政府之间、不同政府部门之间，根据各自需要执行上级部署。因此出现众多的“文件打架”、执行文件的人员打架。这样，看上去一呼百应的政府体制其实蕴涵着内在的割裂。第三是“职能”的碎片化。职能部门缺乏整合，政策过程相互脱节。政府运行的重要机制演变为非正式规则主导下的“个人运作”，或者说政府部门的运行已经被植根于政府内部的人际关系结构中。讨价还价成为政府部门工作的重要方式，不仅存在于政策制定过程中，也存在于政策执行过程中。不同政策相互间不衔接，政府权力往往被用于谋取私利，而且许多私利介于合法与非法之间的灰色地带。在这样的政府运行过程中，正式的制度规范往往成为摆设，难以建立有效的法律框架，无法形成共同的价值和公认的程序。

　　价值的分歧和体制的割裂已成为地方政府运行中的突出特点。这种割裂体现在政府的行为模式中，通过发动“运动”的方式来处理例行的日常工作任务。常规(routine)的行政管理和公共服务被动员式的运动化的工作机制所取代。运动化的运作机制，表现为行政主体为了某一特定目标，在短期内最大限度地动用行政管理资源，集中人力、物力和财力，采取疾风骤雨般的方式执法。政府运行以“运动”为重要特征，但这种运动并不是民间社会力量自动生成的“社会运动”，而是政府通过行政力量来推动营造的“政府运动”。从政府运动的发生过程来看，基本上都是领导要求部署启动，检查考核评比开路，宣传发动的时候轰轰烈烈，检查验收浩浩荡荡。运动的结果，基本上都是表面上皆大欢喜，总结起来成果累累，非常成功，上级领导抓得对，下级领导做得好。但是在实际工作中，或者是形式主义成风，用“文件落实文件”、“会议落实会议”，或者是强迫命令造成种种后遗症，如现在的巨量乡村债务有相当部分就是这些运动的“丰硕成果”。

　　地方政府的公司化激励机制、碎片化权力结构、运动化行为模式，揭示了当下地方政府运行的内在机制。这三个因素相互影响和相互强化，成为改革难以撼动的体制症结。

　　不论国外的研究还是国内的研究，都注意到，中国这三十多年的巨大发展，是在没有根本改变既有党政组织体制的条件下实现的。也就是说，既有的党政体制，不仅支撑了过去的计划经济，也支撑了现在的市场经济。这里所说的没有改变，是指没有根本性改变。那么，没有改变的是哪些东西?我们认为，这些没有改变的东西，正是地方政府公司化的政治前提，或者说政治的保证。

　　中央集权或称上级集权。改革以来，中央与地方的关系，包括地方不同层级政府间的关系，发生了若干变化，特别是分税制的实行，使得政府间的财政关系有了巨大不同，从中衍生出地方政府新的行为特征，以及不同层级政府间新的互动模式。进入新世纪以后，在地方层面，近些年出台了省财政“省直管县”政策，行政管理层面实行“扩权强县”政策，还有基层的“乡财县管”政策，都对中央与地方关系产生了很大影响。但是，从政府经济活动的角度来看，中央集权包括上级集权的基本体制格局并没有改变。不论是投资决策，还是具体的转移支付制度，依然是以权力向上集中为基本特征。不仅如此，近些年这种集权模式在若干方面甚至更加严重。从政治的角度看，这种上级集权基本格局没有动摇，近几年在一些地方甚至出现了明显的强化。主要表现是，上级仍然是下级政府权力的基本来源。虽然，这些年在地方党委和政府的选举有所展开，但是，与此同时，出现了一些上级在强化集权中新的怪异现象，如在换届选举中，上级提出明确要求，党组织推荐的候选人要保证当选、出现组织推荐候选落选情况要追究党委书记责任，同时，还以各种形式严格禁止竞争性选举活动。这样做的结果，实际上使得上级的任命权更加集中。在县的层面，过去县委书记的任命基本上都由市委地委直接决定，现在则因为强调县委书记的重要性而由省委决定。这种高度集中的中央权力即上级权力，使得政府的发展主义倾向不断强化。

　　个人集权。在地方主要表现为党政主要领导人专权，在部门则表现为部门领导人专权，其集中表现则是党委书记的高度专权。从政府预算的决定和执行来看，虽然已经有了部门预算的制度设计和相关规范，民意机构在预算中的作用也有法律要求，但是，党政领导者的意志实际上仍然起决定性作用。建设项目的安排、预算资金的分配，最重要的决策环节还掌握在领导者手里。因此，经常出现一定地方的城市建设规划、产业发展安排随着领导人的变动而变动的情况。从工业项目建设、征地拆迁来看，中央虽然出台了一些规范规章，但是，这些规范作用往往是纸面上的，领导个人的决策往往可以抵消这些文本的规范要求，所以，项目招投标过程的腐败、征地拆迁过程中的腐败未见其少，反而增多。在官员的管理上，一方面中央政府和各地都在规范选人用人程序，高调推行公开选拔、民主测评、民主投票、全委会票决等制度规范，或者说，如果从文本规定来看，用人方面的程序性要求越来越多，对于所谓党委一把手在用人上的权力限制越来越多，但是，另一方面，人事任免中的领导个人说了算现象仍然非常严重，跑官要官、买官卖官的现象越来越普遍。甚至说，官员提拔中的种种腐败现象在中央高度重视解决的过程中愈演愈烈。这其中的问题，就说明领导人个人专权在现行体制中并没有有效缓解，更没有解决。也就是说，这个集权体制的核心内容依然有效运行。

　　党的集权即党政不分。从机构改革历程来看，如果把党的机构和政府机构分开考察，一个重要特点是，在历次机构改革中，党的机构改革的力度是很微弱的，党委机构的膨胀臃肿本身远远超过政府部门。从党政职能分开来看，1987年中共十三大明确提出党政分开，在当时有一些实质上的举措。虽然党的高层从来没有公开否定十三大提出的改革方向，但是实际上，党政分开的进程后来出现了明显逆转。从现在状况来看，应该说党的部门不仅机构更加臃肿庞大，而且权力更加宽泛集中。在地方工作中，党委和政府越加浑然一体。一些政府的日常性工作，往往出于增加力度的需要，让党委部门直接出面指挥。比如市委部署绿化工作，但是因为分管副市长权力不够，市委书记会直接安排组织部长分工去抓，组织部长不仅直接领导副市长，也直接指挥有关局委办。还有的地方县里重视发展畜牧业，要大力发展奶牛，副县长不得力，则直接由纪检委书记来分工领导。在地方考察中可以发现，党委部门近些年越来越多地介入政府日常事务，甚至直接包办。在核心权力机关层面，党委书记兼任人大常委会主任的现象很普遍，使得人大本来就有限的监督作用更加难以张扬。党委与政府、人大等机构的权责界定没有制度化机制来保证，甚至说分工分权越来越模糊，使得党委部门越来越凌驾政府部门，使得地方政府的公司化运行获得了权力结构上的支撑。

　　1、过度市场化生养出的怪胎

　　地方政府公司化倾向的形成，有一个逐步演变的过程，是伴随着体制转轨和社会转型而出现的现象。在改革开放前的计划经济时期，虽然也存在着地方政府的局部利益和形形色色的地方主义，但在中央权威和高度集中统一管制制度的约束下，地方政府只能是国家机器上的一个零部件，难以形成类似于公司那样的以赢利为目的的经济实体。改革开放后，随着商品经济的兴起和市场化改革的推进，商品意识逐步深入人心，各种商品交易活动迅速扩展开来。这种市场取向的改革其主流是应当充分肯定的，但也一度出现了全民经商、军队搞赢利性的生产经营、包括公检法在内的党政机关经商办企业的局面，“官倒”曾经盛行一时。后来人们发现这样做并不是发展市场经济的正道，经过中央政府的明令整顿和禁止，才使党政机关退出了这类商业性经营活动。这种清理在一定程度上净化了市场环境，规范了市场秩序，但并没有完全斩断政府机关伸向市场的手。政府机关从先前小打小闹的商业行为中偿到了甜头，因为慑于舆论和制度的压力，已经不能把这种赤裸裸的交易再进行下去。而谋求自身利益的冲动又不能就此罢手，这就需要寻找一种与自己身份和职能较相吻合的方式和途径，把赢利性的商业活动做得更巧妙些，在形式上更符合公权力的运行规则，既赚了钱，彰显了政绩，又不至于引起公众的强烈不满。这样的游戏规则终于被发明出来，其关键词有这样几个：经营城市、推向市场、拆迁改造。

　　所谓经营城市，就是地方政府把城市当做一种综合性的、多元化的、庞大的特殊资产或经济实体加以经营，在这种经营中实现价值增值，在有限增进社会福利的同时实现政府自身收益最大化。所谓“推向市场”，就是把一些本来应该由政府办的公益性事业，如学校、医院、幼儿园、公共交通、公园等通过“改制”、出售等手段推向市场，自负盈亏，把内部负担外部化，以逃避政府责任。所谓拆迁改造，不用多说，对其含义人们早已耳熟能详，这就是向地要钱。地方政府的这三项重大“举措”，其共同特点就是在“公共利益”、“地区发展”的堂皇招牌下，把政府参与的经商活动扩大到整个城市和地区的各个领域。它自己成了一个最大的大老板。与先前的政府机关经商办企业相比，过去是小范围的单兵或游击队作战，现在是大规模的兵团作战了。之所以演变到这种地步，一个非常重要的原因就是在关于市场经济的基本理念上发生了偏差，这就是“过度市场化”，把不该由市场做的事情交给了市场。地方政府这个“守夜人”变成了庞大的在市场上谋利的机器，没有划清自身与市场的合理边界。因此，地方政府公司化倾向可以说是过度市场化生养出的怪胎。吴敬琏老先生批评的“坏的市场经济”、“权贵资本主义”，其指向恐怕主要就在这里。

　　2、行政性垄断的孪生兄弟

　　地方政府公司化的一个重要特点，就是在很多领域有条件实行寡头统治，即实行垄断。垄断是一种限制竞争的行为，可分为经济性垄断和行政性垄断两种。经济性垄断是由市场主体通过参与市场竞争，运用各种竞争策略与手段，获取市场力量的集中与经济能力的增长而形成的，它是竞争发展到一定阶段的产物。它的存在具有一定合理性，只有当它滥用优势地位限制竞争的正常进行时，法律才予以规制。而行政性垄断则完全不同，它始终是行政机关或其授权的组织滥用行政权力，限制竞争的行为。主要表现为地区行政性市场垄断、行政强制交易、行政部门干涉企业经营行为、行政性公司滥用优势行为等。它们不属于政府为维护社会经济秩序而进行的正常经济管理，也不属于政府为实现对国民经济的宏观调控而采取的产业政策、财政政策等经济和社会政策。在行政性垄断力量的庇护下，使落后和低效经济活动大量存在，扭曲了市场竞争过程。中国的反垄断，其重点应该是这种行政性的垄断。

　　行政性垄断可以说早已存在。在计划经济时期，虽然不用“垄断”这个词，但大一统的国有经济，无所不包的计划体制，本身就具有强烈的行政垄断色彩。向市场经济转轨后，行政权力始终没有退出竞争性领域，只不过由直接实物控制转到了金融、资本、资源、制度、规则等更多领域，在某些方面反而扩大了行政垄断的范围。地方政府公司化倾向的产生，光有市场化这个条件还不行，还必须有行政权力与市场的联姻，即行政垄断的存在为条件。因此，完全可以说地方政府公司化与行政垄断是一对孪生兄弟。

　　3、分权财税体制倒逼出创收冲动

　　地方政府公司化倾向的形成，与不合理的财税体制有很大关系。1994年实行了分税制，大量优质税源集中到中央政府，解决了中央财政困难，中央财政的确富起来了，但地方财政的状况却不容乐观。有人作了这样形象的描述：“中央财政蒸蒸日上，省级财政稳稳当当，市级财政摇摇晃晃，县级财政喊爹叫娘，乡级财政集体逃荒”。然而，在财权上收的过程中，也同时出现了事权下移的情况。地方财政在全国财政收入中占30%左右，但必须承担教育统筹等60%的公共产品开支。县、乡两级政府一直要提供义务教育、区域内基础设施建设、社会治安、环境保护、行政管理等多种地方性公共物品，还要在一定程度上支持地方经济发展，而且县、乡两级政府所要履行的事权，大多刚性强、欠账多，所需支出基数大、增长也快，无法压缩。比如，九年制义务教育、基础设施建设。另外，省以下地方政府还要承担一些没有事前界定清楚的事权，比如社会保障，1994年推出分税制时，该项事权没有界定在多大程度上由省以下政府特别是县级政府来承担，现在实际上却要求地方政府负责。由于事权与财权的不对称，而中央对地方政府的税收返还与转移支付又十分有限，很多地方政府尤其是县乡这样的基层政府财政状况更为困难。于是，囊中羞涩的地方政府为了弥补收入不足，把手伸向了社会、伸向了企业、伸向了土地、伸向了公用事业。

　　这种倒逼出来的牟利行为，其初衷不排除有解决公益事业难题的正当目的。但由于其手段和途径的不正当性，正象法律上不会承认“毒树之果”一样，不能把它看作是政府的合理行为。况且一旦把魔鬼从笼子里放出来，就很难约束它的行为，公益和自肥的界限再也划不清了。于是，在“公共利益”的名义下，大量侵害民众利益的事情发生了。从这种分析中我们不难看出，地方政府公司化的产生，固然其内因难辞其咎，但也不能否认头重脚轻的财税制度是其形成的一个重要的外部条件。

　　4、片面的绩效考评引偏方向

　　上级政府对下级政府片面的考评办法，是导致地方政府公司化倾向产生的重要原因之一。在目前的层级架构体系下，地方政府及其组成人员尤其是主要官员的业绩评价，起决定因素的力量主要来自上级机关和部门。只要能得到上级部门和首长的信任与肯定，认为你政绩显著，工作能力强，就意味着你的仕途前景向好。因此，上级用于考核下级的评价标准和指标体系，就成了下级的行动准则和奋斗目标。这些年来，中央政府对地方实行财政包干体制，超收多留，客观上推动了地方政府经济扩张的积极性。另一方面，人事体制中的考核也侧重经济增长的指标，GDP的增长速度与地方官员的晋升发生了更为直接的关联。这都深刻影响了地方政府的行为取向。以经济增长为中心的考评体系之所以片面，是因为它忽视了保护生态环境、发展社会事业、完善社会保障、维护社会稳定、缩小收入差距、提高自主创新能力等方面的内容。而这些内容正是各级政府必须履行的责任所在。把上述需要付出成本的负效益外部化，这也正好与地方政府公司化的内在逻辑是一致的。

　　奖励先进、惩罚后进是所有组织结构中重要的激励手段，在公司的治理结构中，对绩效和努力程度的评估效率是公司活力的保证。在政府这个层级结构中，为了使上述考评更有效率和约束力，也使用了类似于公司的考评方法。不过这种考评更多了一些“政治化”的色彩。一个目标一旦被“政治化”，就意味着不计成本、不惜代价也要全力以赴去完成。上级政府定的目标，下级政府为了表现自己的积极性，会层层加码，在一个地区，把一切能够动员的资源全部动员起来，投入到完成某项任务中去。在地方政府实现政治化目标的过程中，这种手段常常被运用到极端的地步。如果部下不能全力以赴地完成目标，除了会承受经济上的处罚之外，其晋升之路也就是“政治生命”也会受到极大的影响。当前地方政府中盛行的“目标管理责任制”和“一票否决制”就是这种手段最主要的表现形式。将激励手段极端化，一方面当然会造就上下同心的团结局面和令人惊讶的运作效率，另一方面也会制造出大量的浮夸风和隐瞒风。面对这样的考评，对于地方政府来说，运用类似于“公司制”的工作方式加以应对，应该是一种相对来说成本较低，收益较大的选择。

(一)财政分权体制强化了国家财政集权能力， 使财税收入最大化成为了地方政府发展的最主要目标

　　1994年的分税制改革，通过规范中央与省一级的税收分享制度，将向上分成的结构改革为更加现代化的体系，并从征收机构和税种级次等方面明确了中央与地方的权责义务，改变了政府问财政关系。改革产生两个效果：一是中央财力迅速扩大。相对规范的、正式的对中央政府有利的纵向不均衡财政系统和转移支付系统取代了收入上缴制度，中央有了稳定的、可持续增长的税收来源，中央收入下滑的势头得到遏制，其收入占政府总收入的份额也由1994年的32%迅速上升至2009年的60% ，大大强化了中央的再分配能力。二是基层政府财权与事权严重不配比，财政负担加重。在我国，出于宏观调控等综合政策的考虑，中央政府筹集的财政收入远远超过其支出需要：2003年中央政府获得税收总额的70%，但其直接支出仅占全国支出的30% l ；与此同时，提供公共服务的职责却大多由地方政府负担。

　　对于更基层政府来说，基于省一级政府与省以下的地方政府之间也建立起税收分享制度，即按照企业的归属地和税种，将地方财政收入(包括国税、地税和财政部门征收的收入)分为县级、市级和省级收入，省级尤其是市一级及市级以下的地方政府越来越演变为一个单独的经济实体：主要依靠本级财政收人支付地方政府在消费、投资领域的支出需要，其支出水平与本地区经济发展及来自国税、地税和财政部门自身征收的各种收入具有非常强的依赖关系。在国外发达国家，由于转移支付能够弥补基本公共支出上的差距，地区经济之间的差距一般不会反映在各地区最基本的公共支出上来；但在我国，由于转移支付体制既不公平也缺乏透明性，经济发展水平高、税收征管水平高的地区，地方政府的财政收入就富裕，反之，地方政府可能连工资等最基本的支出都难以保证；加之基层政府承担了远大于其财力的事权(如地方治安、稳定、经济发展等多重职责)，面临的财政困难超乎想象。因此，为了获得更多的财税收入，地方政府都竭尽所能发展本地区经济，以满足本地区财政支出的需要。

　　(二)追逐财政最大化，导致地方政府的“公司化”行为愈来愈明显。

　　所谓地方政府“公司化”，是对地方政府在市场条件下的行为和角色的形象化描述。在当前财税体制下，地方政府(尤其是地、市以下的基层政府)财权与事权严重不匹配，财政收入往往入不敷出，难以应对繁重的管理事务；即使在相对发达的南方富裕省份，迫于自身投资、消费支出的需要，也将追求经济增长，特别是将财政收入视为最高动力。在这种情况下，地方政府变成了与市场上其他公司一样的单纯追求经济利益最大化的“政府公司”，GDP成为“公司”的营业额，财政收入成为“公司”的利润，而地方政府领导则犹如董事长、总经理。当然，“公司化行为”并非一无是处，地方政府通过兴办工业、招商引资、城市建设等在GDP及财政收入增长方面展开了“发展竞赛”，促进了与经济相关的工作效率急升而官僚主义骤减(这和印度拖沓的办事风格成鲜明的对比)，在一定程度上促进了社会财富的快速增长，迅速提高了社会成员的福利水平，也是三十多年来我国GDP高速增长的重要源泉。

　　对于地方政府公司化的影响，海外学者的讨论往往集中在其对经济发展的推动作用。此外，如果将其放到更广泛的背景中，人们往往更多地注意到其积极意义。戴慕珍在其著述中，也讨论了“地方性国家统合主义”对中国的政治前景所产生的更广泛影响。她认为，“地方性国家统合主义”可以为中国提供有别于苏东国家的私有化和制度崩溃的制度选择，“一种相对来说无威胁的可供选择的经济制度，这种制度允许强有力的地方政府干预。共产党官员不但能够发挥政治作用，也能发挥领导经济的作用。” 这也使得中国的地方官员一直愿意进行经济改革，不像苏联官员那样反对经济改革。因为实行经济改革和追求发展“把握住了加强而非削弱地方官员权力的潜在力量”。她还认为，正是因为“地方性国家统合主义”带来的地方经济发展和地方财政收入增加，使得政府可以通过不同形式的补贴(如粮食补贴、教育补贴、卫生补贴、老年救济、建房补贴等)把大部分钱款重新分配给农民，地方政府也由此将社区福利因素纳入到经济发展的决策中，使得传统的社会主义国家的价值体系得以保持。在这个意义上，她认为中国地方政府发展经济的活动有别于所谓的掠夺型国家，因为这些获取的资源并不是被私人化，而是更多地以公共财政的途径用于公共事业和公共福祉。

　　但是，从经济的角度来看，近年来中国经济所面对的不协调、不平衡、不可持续的问题，似乎印证了克鲁格曼(Paul Krugman)的分析：经济发展以增加投入为基础，政府虽然能够组织和动员资源投入到经济增长中，但是难以提高效率和技术水平、提升全要素生产率。“地方性国家统合主义”能否成功地动员经济从量到质的升级，目前来看，仍然存在疑问。

　　与此同时，在政治方面，由于地方政权完全地卷入到经济和市场活动中，并在决策中以企业式的“利润最大化”原则为基本依归，这也带来了政治上的危机。借用贝尔(Daniel Bell)在《后工业社会的来临》中对于中轴原理的分析，可以说，政治领域和市场(企业)领域的中轴原理存在根本不同。现代政权在政治上的根本利益在于合法性的获取，而企业的市场决策的根本原则在于成本—收益分析后的利润最大化。基层政府按照企业的决策原则行事，结果导致了其对于公共物品、公共服务疏于供给，而且由于政府变成市场运行中的利益主体，成为与民争利的既得利益者，也使得社会冲突包括市场其他主体与政府之间的冲突不仅无法得到有效的管理，而且矛盾还被激化。晚近以来围绕着征地和拆迁问题的冲突无疑都是这些问题的生动写照。此外，政府通过“统合”手段将各种主体、要素和资源卷入到统合过程，使得“全能主义国家”不仅没有转型为“有限政府”，反而不断扩大了国家权力范围。

　　在地方政府公司化的机制作用下，政府把自己变成了市场竞争的一个主体，做了许多原本该是市场做的事情。政府官员的注意力主要是在投资者或者说有钱人的身上，或者说，政策取向更向有钱人倾斜。公权力过分介入市场运行，混淆了政商之间的界限，反而更加不利于建立公平的市场经济环境。这种公司化的政府运行机制，使政府对于基层社会的公共需要缺乏回应能力。在政府运作过程中，民众的需要和要求难以迅速反馈到政府体系中来。或者说，反馈的方式主要是非常规性的，如上访、群体性事件。而那些设计好的制度化通道运行不畅，或被废弃、或被堵塞。即使在信息反馈上来以后，政府的处理机制也不健全。对政府部门工作人员来说，缺乏为民众做事的激励机制，也就缺少对相关信息做出反应的动力。

　　公司化的运行机制，所带来的后果至少可以从三个方面加以理解：第一，大量资源被用于满足地方经济发展的目的，挤占了公共服务和社会管理的可用资源。在现有的考核体系中，经济发展是最为重要的指标，这使得地方政府有强烈的意愿将各种资源用来发展经济；而在动员型的政治体制下，国家与社会之间的关系不平衡，社会的要求对地方政权没有制度性的约束力，地方政府没有提供公共物品的动机。第二，无法有效地化解地方社会内部的紧张和冲突：一方面，地方政府对于社会冲突的处理缺少动力；另一方面，地方政权本身也被卷入社会冲突中，成为冲突过程中的利益相关者甚至是冲突发生的根源，尤其体现在矛盾最为集中的征地活动中。第三，政府无力满足地方社会对公共服务和公共物品的需要，因而相应也就无法获取政治支持。这也使得地方政府与当地社会之间的疏离感增强，政府渗透和动员社会的能力下降。

　　在公司化的运行过程中，地方政府表现出鲜明的自主性。这种“基层政府的自主性”，既体现在相对于上级政府而言的自主性，即财政上的分灶吃饭使其在财政发展方面有自主行动；也体现在相对于当地社会而言的自主性，在日常运转中忽略社会公众的需求、忽略平衡各种社会利益的需要。在中国社会出现的大量群体性事件和社会冲突，往往能够在公司化的政府运作中找到根源。

　　戴慕珍曾经给予“地方性国家统合主义”以高度评价，认为中国在经济转型过程中成功地通过制度安排、在不做政治改革的条件下就能够完成经济增长的任务，这是中国的制度优势。但是，随着改革的推进，在市场体制已经基本建立的条件下，深度卷入市场运行的“地方性国家统合主义”，已经很难再作为具有比较优势的制度安排。它越来越成为中国现代地方国家政权构建的体制障碍，而且地方政权作为既得利益集团所带来的问题日益突出。如果不触及这一体制症结，任何政策上的变革都将难以落实和深入。这也就意味着：如果不对现有的政治体制做出根本性的调整，那么经济转型的完成和政治秩序的稳定也将在“摸石头”的过程中陷入困境，更无法实现“过河”的目标了。

　　当下，关于中国模式的争论仍在进行中。显然，晚近三十多年中国的发展取得了巨大成就，但是，如果说中国的改革业已成功则为时尚早。就政府转型而言，中国模式还没有迈过最重要的那道“窄门”。地方政府公司化的发展范式，早期阶段显然有促进经济快速发展之利，但是随后弊端开始凸显。如果说前一阶段中国的改革是在没有根本触及政治体制的情况下开展的，那么，下一阶段的中国改革，根本的问题将是如何去改变地方政府公司化的运行机制，使之真正转换为现代意义的国家政权体系。