國際公共品

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　　國際公共品是一種原則上能使不同地區的許多國家的人口乃至世界所有人口受益的公共品，它是公共產品概念在國際範圍內的引申和拓展，因此也必然具有公共品的基本特性，即受益的非排他性和消費上的非競爭性。

　　依照不同的標準，國際公共品還可以進行如下的分類：

　　第一，根據國際公共品的性質進行分類。

　　Todd Sandler根據國際公共品是否滿足兩個基本特性，將其分為純國際公共品和準國際公共品兩類。但實際生活中的純國際公共品很少，主要是指完全符合非排他性和非競爭性的國際公共品，其受益者包括所有的國家、群體和世代，如臭氧層保護、知識等。實際生活中常見的大都是準國際公共品，它們不完全滿足非排他和非競爭的性質，但具有廣泛性的趨勢，如漁場保護、獵場保護等。俱樂部產品，即擁有可排他的部分競爭性收益的國際公共品，則是準國際公共品中的重要一類，如北美自由貿易區、北約等。

　　第二，根據國際公共品項目進行分類。

　　可以將其分為環境、健康、知識、安全和管理等類別，又根據其活動的不同，將其分為核心活動和補充活動。核心活動旨在生產國際公共品，主要包括一些能促進全球利益的國際行動，以及外部性較大的某個國家的活動，如預防性健康服務、教育服務等等，而補充活動則主要是幫助國家消費由那些核心活動生產出來的國際公共品，主要包括提供一些必要的資助以提高國家消費國際公共品的能力，如環境研究、疾病研究等。

　　第三，根據國際公共品的產生和麵臨問題進行分類。

　　Inge Kaul、Isabelle Grunberg和Marc A.Stern將國際公共品分為全球條件、自然全球共有和人造全球共有等三種主要的類型。其中第一類和第三類物品是由於人類的存在和發展而產生的，如和平、健康、金融穩定、自由貿易和知識、標準、原則等，而第二類物品則是自然界本來就已經存在的，如臭氧層、空氣等。第一類和後兩類的區別主要在於前者是流量，必須要有持續的努力來保證它們的供給，而後兩類則是存量，要求人類正確、適當地消費以保證它們充分發揮其效用，因此，第一類主要面臨供給的問題，而後兩類則主要面臨消費的問題。

　　第四，根據國際公共品所處的生產環節不同進行分類。

　　如果將全部國際公共品的供給看作是一個生產過程，那麼可以根據國際公共品在這個過程中所處的不同環節將其分為最終國際公共品和中間國際公共品。最終國際公共品，也就是可以供消費者直接消費的產品，其既可以是有形的，如環境，或人類共同遺產等，也可以是無形的，如和平或穩定的金融秩序等，而中間國際公共品則不能直接用於消費，其主要是為提供最終國際公共品服務，如國際秩序等。

　　有關國際公共品供給與消費的問題最早可以上溯到17世紀早期的關於遠海自由的談判以及公海格勞秀斯原則（Grotian Principle of Mare Liberum）。但是隨著國家開放度的增強，國際交往的增多以及系統風險的增大，對國際公共品的種類、數量和質量的要求也越來越高。

　　由於國際公共品的受益範圍已經超越了國家和世代的界限，因此，對於國際公共品的供給與消費問題就不可能在一個國家內解決，而必須依賴於國際範圍內的合作與協調，通過正確處理不同國家、不同群體以及不同世代的利益以保證國際公共品得到充足供給和充分消費，因此國際公共品供給與消費的關鍵是國際間的合作與協調。

　　Jayaraman和Kanbur根據國際公共品供給中參與者的地位，將其供給戰略分為以下三種類型。

　　1.加總供給

　　即國際公共品由所有具有相同重要性的參與者的貢獻加總而得，如減少二氧化碳的排放和氟利昂的使用。在這種情況下，每個參與者的貢獻都相同地影響著期望的結果，因此，所有的貢獻在功能上都是相同的。但是，此種戰略很容易導致集體行為問題，即個別參與者會利用不做貢獻的方法來威脅其他參與者，如繼續使用氟利昂等，從而實現自己特殊的利益。

　　2.弱者供給

　　即國際公共品由那些弱勢參與者來供給，如防止疾病傳播和避免國際恐怖主義的預防措施等。由於許多國際公共品，如國際秩序的強弱程度很大程度上取決於最弱的環節，必須將所有國家聯繫在一起，特別是要提高弱勢成員國的能力，如向其提供援助以發展其國家能力等。但是，這樣容易導致“敗德行為”的產生，弱勢成員國會故意不去提高自身能力從而可以獲得更多的國際援助，影響此類國際公共品的供給。

　　3.強者供給

　　即由優勢參與者單獨來供給國際公共品，此種方法適用於解決那些需要迅速反應的國際問題，如先進的藥品，最新的農業科技，或對緊急事件的快速反應等。這裡最優秀的參與者的貢獻就構成了全部的貢獻。此種方法只適合某些國際公共品的供給，如果將其推廣至全部，就會產生壟斷的風險，無法滿足國際公共品的多樣性需求，而且更為重要的是無法補償其供給成本，造成效率損失 (Sachs,1998和Stiglitz，1998)。

　　國際公共品供給與消費中存在的問題表現在實際生活的各個方面，譬如，在健康領域，儘管人類的平均壽命有了較大提高，健康狀況有了明顯改善，但是仍然面臨著HIV/AIDS的威脅和其它一些傳染病傳播的挑戰；在環境領域，儘管關於人類活動對環境的負面影響的認識有了很大提高，但是應對環境變化的國際行動卻依然遲緩；在日益一體化的金融和經濟市場上，金融危機和市場無效也時有發生；在知識和信息領域，仍存在使用不足的問題；世界各地的衝突依然不斷，整個世界變得更加不安全。

　　根據前面國際公共品的分類可知，全球條件類的國際公共品雖然是人類社會進步和經濟發展所必須的前提保障，但是由於其存在較大的“外部性”而無法補償供給成本，因而國家沒有動力單獨進行生產和供給。自然全球共有類國際公共品雖不存在供給問題，但由於沒有明確的產權界定而很容易導致“公共悲劇”，出現消費過度的情況。而人造全球共有類國際公共品大都存在進入門檻或壁壘，許多弱勢國家或群體由於自身能力較差往往消費不到或不能消費此類物品，導致消費不足。

　　因此，Inge Kaul、Isabelle Grunberg和Marc A.Stern指出，目前國際公共品的供給與消費環節中存在的主要問題，一方面是供給不足，另一方面是消費過度與消費不足並存。究其原因，主要在於以下三個缺口。

　　第一，司法缺口。

　　即國際公共品供給與消費的邊界與國家邊界之間的差距。由於國際公共品供給與消費的邊界是國際範圍甚至是全球範圍，因而應在國際範圍內實施司法管理，但目前國界往往是許多政策有效制定和執行的範圍。之所以會出現司法缺口，主要原因是雖然目前國家之間可以進行廣泛的國際合作與協調，但本質上國家都是獨立的，儘管國際組織可以對國家行動進行監督，但並不意味著有一個超國家的“世界政府”的存在，每個國家仍以本國的利益最大化為活動的中心。因此，一旦國家政府活動的區域與國際公共品的供給和消費區域不一致，也就意味著司法缺口的出現。

　　第二，參與缺口。

　　即國際合作與協調缺少足夠多的參與者。如果國際合作與協調的參與者較多，也說明其代表性較高，就能充分考慮各方面的利益，保證國際公共品受益的廣泛性。但是目前國際間的合作大都在一些主要的國家政府間進行，沒有考慮其它國家政府和一些非政府主體的作用。這一方面是免費搭車心理所致，一些國家希望不付出本國的努力就可以享受到國際公共品的效用，因此，在參與國際合作和協調方面缺乏積極性，而另一些國家雖然想參與國際合作，但是由於自身能力所限而無法發揮作用；另一方面，雖然非政府組織的作用不斷增強，但並沒有被賦予國際合作中的角色，也無法真正參與國際合作。

　　第三，動機缺口。

　　即缺乏有效的激勵機制或措施以保證國際合作的順利進行。國際合作的順利進行是保證國際公共品得到有效供給和消費的保證，而國際合作的前提是必須有有效的激勵機制或措施，保證國家政府都能夠自覺履行國際協定的內容。但是目前促進國際合作的措施就是道德勸告，這對於國家糾正其國際外部性或對於國際公共品的合作是遠遠不夠的。這一方面是缺少“世界政府”對國家行為的監督和懲罰，另一方面也是因為國家存有自利心理。因此，在進一步的國際合作中，必須明確國家政府的責任及相應的懲罰措施。

　　因為上述缺口的存在，最終影響到國際公共品的供給與消費。為了改變這種局面，必須建立一個清晰的法律框架以彌補司法缺口，一個廣泛的參與制度以彌補參與缺口，以及一個有效的激勵機制以彌補動機缺口。

　　（一）彌補司法缺口

　　由於司法缺口主要表現在國家政策與國際合作領域上的差距，因此，為彌補司法缺口，必須建立一個有效的“司法鏈條”，將二者系統地連接起來。

　　1.建立國家“外部性”制度。

　　Barret和Martin認為，國際合作的重要前提就是明確存在的問題、可能的解決方案以及解決問題的凈收益。但事實上，很少有國家瞭解其行為所產生的正或負“外部性”，而且，在國家如何依賴外界以及如何受其影響方面還存在許多不確定性。因此，建立國家“外部性”制度對於彌補司法缺口，將全球問題納入國內政策的考慮範圍是非常重要的。國家“外部性”制度主要規範兩項主要內容，一是從其它國家、地區的正和負的，直接和間接跨國溢入，二是由本國產生的正和負的，直接和間接跨國溢出。這些制度能夠明確國家到底接受和產生了哪些正和負的跨國溢出，以及需要什麼樣的國際公共品以實現本國的目標，也能揭示國家之間的相互依賴關係，發現國際合作的領域。

　　2.解決國家“外部性”問題。

　　許多國家國內政策目標的實現，不僅取決於其自身的條件，也受到其他國家行為“外部性”的影響。正的“外部性”有利於本國國內目標的實現，而負的“外部性”則產生消極的影響。但由於正“外部性”行為無法彌補其行為國的成本而很少被國家採用，而負“外部性”行為由於行為國不必承擔全部社會成本而比較盛行。因此，在國際合作中必須解決好國家行為的“外部性”問題。國家“外部性”問題的解決方案有多種，其中廣為採用的是雙邊或多邊“外部性”交易方案，例如，一國限制本國恐怖主義分子的活動，作為交換，他國必須提供更多的資助和進行安全合作，或改變國內政策以減少其他負“外部性”的產生等。

　　3.連接國內國際政策議程。

　　為了確保國際公共品所要求的政策付諸實踐，通常可以採取兩種方法，一種是進行跨國“外部性”的管理，另一種就是聯合解決國際系統問題。第一種方法要求信息充分並且共用。隨著對“外部性”認識的不斷提高，政府和其它部門都期望國際組織更多地參與解決現存的問題，但正如Lisa Cook 和Jeffrey所指出的，目前國際組織的嚴重缺陷之一就是它們都以國家為中心，處理的主要是國家內部事務，平時不會採取一些預防性的行動，而只有當發生危機的時候才去解決國家行為的“外部性”問題。因此，Inge Kaul、Isabelle Grunberg 和Marc A.Stern更傾向於第二種方法。由於國際系統問題往往都是跨國的、非特定區域的，因此解決的方法就是進行國家間的合作，將國內的政策議程和國際政策議程連接起來。

　　（二）彌補參與缺口

　　國際公共品的公共性不僅表現在理論方面，即是否具有非排他性和非競爭性以及到何種程度，而且還表現在實踐方面，即是否任何群體或個人都能消費到這種物品，是否所有的利益群體都能在生產多少、如何組織生產國際公共品等決策中有發言權等等。國際公共品的實踐方面也可看作是它的政治表現，而參與缺口也主要地體現在這一方面，如國際論壇的代表性不夠、決策過程的民主程度不高等。因此，彌補參與缺口的主要制度創新是增強代表性，降低進入或獲得的壁壘，以及發展國際援助。

　　1.增強代表性。

　　首先，要有更公平的南北方代表。南北問題已成為當代國際政治經濟問題中的焦點之一，為了更好地反映南北雙方的利益，必須重組國際論壇，增強其代表性，包括更公平的南北方代表，特別是發展中國家的全面參與。

　　其次，要有更廣泛的參與主體，包括政府、國內社會和商業組織。政府間的組織必須向國內社會以及商業組織開放，為它們提供信息咨詢，聽取它們的意見，最後形成一致的協定，從而保證國際公共品的有效供給。

　　最後，要考慮不同的世代。新的制度不僅要確保當代老中少群體的更廣泛參與，而且要考慮當代行為對後世的影響。

　　2.降低進入或獲得壁壘。

　　有些國際公共品的消費並不是免費的，而是存在一定的限制條件或進入壁壘，如信息知識、健康服務等。比如，世界貧富差距擴大也使富國和窮國在獲得信息知識上的差距越來越大，富國獲得的知識存量越來越多，而窮國的知識存量則停滯不前。同樣，醫療的進步通常不能使那些受疾病困擾最嚴重的窮人受益，因為醫葯公司通常會重點研究和發展那些針對富人的有利可圖的藥品。所以斯蒂格利茨（Stiglitz）認為，版權和專利雖能夠激勵私人生產國際公共品，從而獲得可觀的私人收益，但也會由於阻礙競爭和過度保護而消費不足，造成效率損失。因此，必須在效率和公平之間進行權衡和選擇。版權和專利的保護也應分層次，對於那些能使所有人群享受到最基本服務的知識、技術等等，可以減少保護期甚至不保護，從而降低其進入壁壘，保證所有群體都公平地享受到它們的效用。

　　3.發展國際援助。

　　根據採用弱者供給方法，有些國際公共品的供給取決於實力較弱的國家，而這些國家由於自身能力所限無法在國際合作中發揮作用或產生影響，這已成為促進國際合作、履行國際協定的嚴重障礙。因此，必鬚髮展國際間援助行動，通過向弱國提供一些必要的經濟、技術資源，提高其參與國際合作的能力，保證國際協定的順利履行和國際公共品的充分供給。但同時也要建立相應的監督和懲罰制度，防止“敗德行為”發生。

　　（三）彌補動機缺口

　　國內公共政策經常採用的激勵工具包括稅收、補貼等，但在國際上卻沒有一個超國家的稅收機構通過徵稅而影響政府和私人部門的選擇，而且大多數的國際協定都不具有約束性，即使有一些約束性的內容也必須變成國內法律才能產生效應，因此國際的激勵機制更具有間接性和勸說性。

　　1.綜合考慮私人收益和公共收益。

　　這適用於有較高公共收益國際混合品的供給。如熱帶森林的保護行為就是具有私人和公共混合收益的國際公共品，它不僅能為熱帶森林的所在國帶來經濟和生態方面的私人利益，這些私人收益從長遠來看要大於保護的成本，而且也為世界提供了一個良好的自然環境，每個人都從中不同程度地受益。如果單純考慮公共收益方面，由於供給者沒有足夠的鼓勵，所以此類國際公共品的供給往往不足。因此，必須首先確保供給者的私人利益，如此，其才能有足夠的動力為國際混合品的供給做出貢獻，進而也就實現了預期的公共收益。

　　2.促進“外部性”擴散。 　　這適用於那些需要率先做出大量努力或投資的國際公共品。許多國際公共品，特別是科學研究或基礎設施等，都需要一次性付出較大的固定成本，而且這種率先的投資具有正“外部性”，能給他人帶來收益，因而這類國際公共品的供給往往不足。但是通過促進“外部性”擴散，率先投資者不僅可以發現新的商業機會，而且也充當了標準制定者的角色，迫使其他生產者轉向自己的標準。這兩方面的收益可在一定程度上補償其初始的較大投資，從而可以保證此類國際公共品的供給。

　　3.組成俱樂部。

　　這適用於俱樂部產品。一個俱樂部是這樣一個自願組織，其成員可以分享俱樂部內共同的生產成本、成員特征或有排他收益的產品而獲得共同的利益。通過組成一些以問題為中心的俱樂部可以剋服“免費搭車”問題，特別是對於那些至少可以部分地排他且預期收益高的國際公共品。這樣，激勵問題就變得簡單，因為那些不願為國際公共品供給做貢獻的人是不會被俱樂部接受的。

　　4.在公共－私人範圍內重新配置資源。

　　一種產品的公共性或私人性並不是不可改變的，它依賴於政策的選擇和可用的技術。通過將這些產品或它們生產的關鍵要素私有化，如一些污染許可的案例，可以避免“囚徒困境”的出現，從而保證國際公共品的供給。

　　5.支付適當價格。

　　這對於保證國際合作的進行非常重要，不僅對國際公共品的供給者進行了補償，而且也可引導國際公共品的合理消費，防止過度消費現象的發生。