區域環境審計

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　　區域環境審計就是指一定的審計組織對某一特定區域內環境保護的管理及其成果進行獨立監督和評價。

　　基於區域環境審計的基本內涵,區域環境審計的特點主要包括四個方面:

　　1.區域性，區域環境審計不同於全國性環境審計,而是要緊密結合區域經濟社會特點、產業結構特點、環境質量狀況特點和主要污染源特點,在審計思路、審計內容和成果利用上,都要突出區域性特征。

　　2.系統性,即區域環境審計應當系統地揭示區域環境保護存在的突出問題,有針對性地發揮建設性作用。

　　3.協同性,即區域環境審計作為一種行政監督,應當成為區域環境保護工作的重要組成部分,應當有效發揮與環保等其他部門工作的協同效應。

　　4.專業性,即區域環境審計應當在審計內容的把握、審計組織管理和審計方法上體現出自身的專業特征。

　　1.巨集觀目標。巨集觀目標是指區域環境審計在一定時期的整體性目標。巨集觀目標應當建立在對國家環境保護政策要求、區域主體功能定位、經濟社會發展和環境質量狀況的充分調研基礎上,科學把握區域中長期環境保護工作的目標與矛盾。根據國家審計的本質功能,結合區域環境保護工作的特點,區域環境審計的巨集觀目標包括三個方面:二是促進區域環境保護各項重要政策的貫徹落實,推動解決重大環境保護問題和風險隱患,促進持續改善區域環境質量。二是促進規範區域環境保護資金管理,提高資金使用效益。三是促進環境保護政策措施從戰略層面嵌人區域經濟社會運行體系,形成“在發展中保護、在保護中發展”的科學發展體制機制,推動轉變區域經濟發展方式。

　　2.微觀目標。區域環境審計的微觀目標是指具體環境審計項目的審計目標。例如,針對某重點流域開展的水污染防治審計,其審計目標可以理解為以該流域水污染防治規劃為依據,通過審查主要水污染防治政策貫徹落實、重點防治項目建設與運行、重點防治資金籌集和管理使用情況,揭示流域水污染防治過程中存在的突出問題,深人分析原因,提出針對性建議,促進流域水污染防治工作的順利開展。3.巨集觀目標與微觀目標的關係。微觀審計目標應當服從和服務於巨集觀審計目標。他們之間的一致性關係主要依托區域環境審計工作總體規劃和具體項目立項計劃之間的相互銜接來實現。

　　根據區域環境審計的目標定位,並綜合考慮環境審計的業務特點,區域環境審計的基本思路是,將環境審計融人區域經濟社會發展的大局,從區域經濟發展戰略、產業佈局的層面著眼,以污染物總量減排和環境質量改善為抓手,以關註國家有關區域環境保護制度政策貫徹落實和地方政府水污染防治責任履行情況為主線,通過“政策、資金、項目、管理”四個著力點的審查和分析,推動轉變經濟發展方式,促進優化相關政策制度,維護區域環境安全。

　　(一)區域環境“免疫力”審計

　　1.總體承載能力。區域環境“免疫力”是指某一區域內環境對人類活動造成影響的最大承受能力，例如大氣、水、動植物等都有各自的承受能力限度，環境污染超過最大限度，這一生態平衡就會遭受破壞。近年來，我國關於重要流域水污染的防治規劃，其根本依據就是相關重要流域所能承載污染的最大限度。區域環境承載能力是確立一個地區經濟可持續發展的限制條件，也是建立區域環境審計目標和評價標準的重要依據，審計人員可以通過當地環保部門取得區域環境的最大承載能力。具體來說，審計人員應對區域環境承載力進行評價，確定區域內的主要環境問題，進而探尋區域環境承載能力所適合的經濟發展戰略和環境污染評價標準，制定相應的環境信息披露政策制度。

　　2.當前環境污染狀況。審計人員可以通過上級監管部門的檢查結果，以及專業監測部門所收集的數據獲知區域內的環境質量狀況。根據區域環境的總體承載能力，判斷該區域內環境污染是否超標，檢查區域內各個企業污染物的排放總量是否在環境承載能力評價標準的限度範圍內。

　　(二)區域環境管理審計

　　1.環境保護政策的有效性。某一區域內的環境保護政策對生態環境保護有效與否直接關係到區域環境質量的高低，審計人員應通過一系列的程式與方法對環境保護政策的總體目標、具體措施、評價指標等方面進行綜合分析，並提出完善政策制度的相關建議。

　　2.環境保護政策的執行情況。環境保護政策的執行情況審計主要包括：是否建立有效的部門協調機制；各項環境保護措施的落實情況；建設項目是否遵守環境保護法律法規，嚴格執行“三同時”制度；區域內重污染行業落實環境保護政策的情況。

　　3.環境保護的規劃情況。對環境保護規劃的戰略目標、具體內容及其指標體系的制定情況進行總體評價；審查環境保護規劃的實施過程與結果；區域內重污染企業的環境會計制度與環境保護規劃是否充分有效。

　　(三)區域環保資金審計

　　1.環保資金的收繳情況。主要審查排污費、垃圾處理費和污水處理費等環保資金的征收是否及時、足額，有無應徵未徵、違規減免的情況；分析收繳核算的真實性、合規性，以及環保資金增減變動的原因。

　　2.環保資金的管理使用。主要包括：評價資金管理使用的經濟性、有效性；監管部門是否及時、足額撥付環保資金，有無弄虛作假，以及挪用、貪污等問題；資金使用是否符合國家規定，投向是否符合產業發展戰略，資金使用是否達到預期效果；有無因管理不善、決策失誤、可行性研究不充分等原因造成環保資金浪費等問題。

　　(四)區域環境績效審計

　　區域環境審計的關鍵是基於經濟發展與生態環境保護的區域特征，對區域內環境保護狀況與環境治理進行環境績效審計，從而改善區域生態環境，促進區域經濟可持續發展。審計部門應從動態與靜態兩個層面，分析區域經濟活動對生態環境現狀及其未來的影響。建立合理的環境績效評價體系，對區域環境保護進行有效評價，分析區域經濟與生態環境的現狀、未來發展趨勢，最終形成區域環境審計報告，提出區域環境保護的相關建議，以促進區域經濟與環境保護協調發展。

　　(一)審計對象範圍的選擇

　　1.以自然區域為審計對象範圍。突破行政區域的限制，對整個自然區域的環境變化進行審計,如:長江水污染防治審計，審計對象範圍包括整個長江流域的十幾個省份。

　　2.以行政區域為審計對象範圍。對一定行政區域內的環境狀況和環保工作進行全面審計，如：某市空氣質量審計，審計對象範圍包括全市所有與大氣環境防治有關的工作，包括空氣質量監測機制的建立，二氧化硫減排任務的制訂和落實，環保能源的開發利用，工業廢氣的處理、汽車尾氣的工藝改進，植樹造林的措施等等。

　　(二)審計時間範圍的選擇

　　環境狀況的改變是一個長期影響的、緩慢的過程，任何環境污染行為或環境治理措施都不可能出現立竿見影的效果。對較短時間範圍的環境審計,可以反映資金投入和項目建設等情況,但不能準確反映出由環保措施帶來的環境效益,因此區域環境審計的時間範圍最好選擇在三年以上，這樣可以對相關環境指標進行連續的對比和分析，從而判斷出環境行為或環保政策的影響或成效。

　　(三)項目實施方式的選擇

　　1.聯合審計。我國的審計機關是按行政區域設置的，與自然區域的範圍有所不同。以一個較大自然區域為審計對象的，可由自然區域內所涉及的同級審計機關對共同關註的環境事項聯合開展審計，共同研究和解決存在的環境問題。聯合審計的總體要求是：統一目標、分別實施、相互支持、成果共用。聯合審計需要不同審計機關之間具有很好的溝通和協調機制。

　　2.同步審計。對某一行政區域的環境審計可採用同步審計的的方法，以區域內最高審計機關為主，組織本區域各級審計機關在同一時間分別對本地區環境狀況進行審計，從上級的政策制定到下級的措施落實，從上級的資金分配到基層的資金使用，縱向深入，可以切實瞭解區域內環保工作決策的科學性、制度的到位性和資金的效益性，全面評價區域環境現狀和環保工作績效，從體制、機制層面提出審計建議，從而推動本區域環保工作的的順利進行。同步審計的總體要求是：統一目標、統一內容、統一實施、綜合反映。

　　3.跟蹤審計。根據環境變化的緩慢性和長期性，區域環境審計可採用分期跟蹤審計的方法，以一年、二年或三年為一個階段，就同一審計目的和審計內容進行連續跟蹤審計，將每個階段的審計情況彙總起來，就能比較準確地反映環境變化的總體狀況。跟蹤審計的總體要求是：統一目標、統一內容、分期實施、彙總反映。

　　4.分項審計。目前審計機關的環境審計人員普遍較少，承擔整個區域環境審計項目的力量不足，可以採用分項連續審計的方法，將區域環境審計項目按不同內容分成若幹子項目，統一時間範圍每次審計一個子項目，不同內容的審計結果組成環境審計項目的整體狀況。分項審計的總體要求是：統一目標、明確分工、分別實施、綜合反映。

　　5.統籌審計。環境審計的審計內容與其他審計項目交叉較多，如：環保資金由排污費、生態建設、水利建設、農業發展等多項資金整合而成，這些資金都是財政預算執行審計、專項資金審計和經濟責任審計的審計內容，環保建設項目都是固定資產投資審計的審計對象。重覆審計不但給被審計單位帶來很大負擔，而且浪費了有限的審計資源。審計機關可採用統籌審計的形式進行區域環境審計。年初安排審計項目計劃時，在每個與環保有關的審計項目中加入環境審計所需內容，統籌安排環境審計項目和內容，構建環境審計與其他專業審計相結合的一體化格局。統籌審計的總體要求是：統一目標、穿插實施、資源共用、優勢互補。

　　(四)審計主要內容的選擇

　　1.環保目標的制定落實。首先要從政府和環境管理部門為保護本區域環境所制定的長期環保規劃或環保計劃、治理方案等文件中瞭解明確的環保目標和具體的環保措施。環境保護是個非常大的概念，沒有一個明確的政策目標就無法將目標進行分解落實，這將弱化政策目標的作用。如：減少溫室氣體排放，這是一個總體目標，如果沒有具體的計劃措施出台，這目標只是個抽象的口號，無從下手。計劃每年二氧化碳排放削減3‰，這是一個明確的量化指標，有了量化指標就可以分解到工業、能源等各行業，每個行業再根據自己的目標任務制定實施碳排放權交易、提高森林覆蓋率等相應的措施，這樣目標任務經過層層分解最終將落實到具體的單位和項目，目標實現的可能性大大增加，同時也有利於目標的考核和責任的追究。

　　2.環保政策的有效執行。政策執行包括以下幾個方面：

　　(1)職能部門的職責履行。環保工作涉及面很廣，環保政策的執行要由區域內多個職能部門共同合作才能完成，如：水污染防治工作就涉及環保、財政、發改、建設、農業、水利等部門和單位。各部門之間雖然職能不同，側重面不同，但由於環保工作具有綜合性強的特點，使得權責很難完全分清，比較容易出現互相推諉責任、多頭管理或管理空白等問題。另外審計要重點關註各部門之間的溝通協調機制是否健全有效。

　　(2)環保資金的安排投入。環保資金是指整個審計區域內，為完成環保目標所投入的所有資金，包括財政投入資金和社會自籌資金。審計人員要跳出原來財務審計的習慣思維，不要拘泥於逐筆資金的核對和狹義範圍內的專款專用，審計的重點應放在計劃安排資金的到位情況、實際投入資金的規模以及財政資金使用的效益性等方面。

　　(3)環保項目的建設、運行情況。環保項目建設是當前環保工作的重心，審計的內容包括項目立項的科學性、開工的及時性、建設的計劃性和建設程式的規範性等等，其中建成項目的運行效果是否達到設計目標，成本投入和環保產出的比例是否經濟合理可作為環境審計的重點。

　　3.政策實施效果。環保政策實施的效果只有通過對環境監測數據的分析評價才能真實、準確地反映出來。環境狀況評價指標可通過三種方法取得，一是直接引用權威部門的監測結論，如：環境狀況公報、水資源公報、水質公報、上級部門的檢查結果等，這個方法最簡便易行，但影響到審計的獨立性。二是向專業監測部門索取監測數據，由審計人員根據相關標準進行分析評價。三是由審計部門自己或委托相關部門進行抽樣監測，並據此形成環境評價結果。

　　一、做好審前準備工作。要組織審計人員學習環境保護法規和有關環保知識，掌握基本的環境政策規定、環境保護法規、環境總體規劃要求和基礎知識；還應組織審計人員學習相關的環境監測技術，主要學習各種環境監測技術標準和環境監測操作技術等，會使用一般的環境監測儀器設備，形成能夠進行環境監測的手段和技能。

　　二、加強外部關係協調。區域性環境審計涉及到相關管理部門和技術監測單位，必須要協調好關係，保證審計工作的順利實施。一是加強與環保部門的協調，請其提供環境管理監督的相關政策法規、規定和管理等方面的資料；二是加強與環境監測單位的協作，請求在監測技術上給予指導，並提供相應的儀器設備，必要時借用專業人員對項目進行技術監測；三是加強與城建規劃部門的協調，請其提供整體建設規劃資料，瞭解整體規劃建設方案和區域建設基本要求；四是加強與技術監督部門、農業部門、土地資源管理部門、水資源管理部門、森林資源管理部門、衛生部門和有關部門的協作，主要是要求這些部門在專業技術方面和有關政策方面提供支持和幫助，使環境審計工作順利進行，實現環境審計的預期效果。

　　三、藉助外力。外聘專家，以解燃眉之急。專家的作用可貫穿於審計的全過程。在審前準備階段，可根據專家意見，有針對性地搜集資料，擬定審計方案，在審計實施過程中，可與專家保持經常性聯繫，也可請專家現場指導或參與部分工作，現場審計結束後，可將彙總情況交由專家評審，主要是看審計證據是否充分有力，評價結論是否恰當穩妥，或請專家就某具體事項發表專家意見。要註意的是，聘請的專家要有一定的專業性、權威性和獨立性，避免所聘專家與被審計單位存在上下級關係。參與審計的專家要有一定數量，專家組的意見往往比某個專家的意見更客觀，更具採信度。同時，專家庫的建設和完善也是環境審計不斷深化的重要保障。

　　四、加強理論研究。理論是實踐的先導，而目前區域性環境審計理論研究需要解決的問題很多，亟須填補環境審計的理論空白。從大的方面講，一是加快環境審計立法。鑒於我國現行《審計法》還不能涵蓋環境審計的全部內容，根據開羅會議提出的觀點，我們首先必須研究“為什麼審”、“審什麼”，修改有關環境審計的立法，擴大審計機關的許可權，使其包括環境審計的全部範圍，解決審計依據不充分、審計目標不明確、審計重點不突出的問題。二是加快制定出台環境審計工作細則。如何組織實施區域性環境審計，儘管有了一定的實踐探索，但理論研究還很不到位，必須儘快研究制定出一整套操作性較強的環境審計執業規範、工作細則、操作規程和評價指標體系，對區域性環境審計的方法、程式、具體實施辦法、報告標準等做出規定，使審計人員有法可依，有章可循。解決好“怎麼審”的問題，才能保證審計質量，規避審計風險，使區域性環境審計走上制度化、規範化的正軌。

　　五、強化審計建議的建設性。審計人員在對區域性環境治理項目績效進行評價的同時，要註重對提高區域性環境治理項目績效提出必要的建議，以幫助被審計單位改善工作，為政府決策提供參考依據，充分發揮環境績效審計建議的建設性作用。

　　(一)全面性原則

　　區域環境的審計對象是整個自然或社會區域的環境事項，相應的審計評價也要著眼於區域環境的整體，不能像財務收支審計那樣只從資金投入或工程建設等某一方面進行評價。區域環境審計的評價應涵蓋區域內涉及審計事項的各項工作和各個層面，包括與環境有關的政策制定、政策執行和執行效果等各個方面，可以是定量、定性指標的反映，也可以是結論性的判斷。只有這樣才能充分體現區域環境審計的績效。

　　(二)客觀性原則

　　區域環境審計評價應客觀反映審計區域內的真實情況，評價要有具體可靠的證據資料作依據，不能從總結性、彙報性文字資料中抄錄，不能只肯定成績不反映問題。作為依據的證據資料可以來自於審計人員取得審計數據，可以來自於權威機構的正式文書，也可以來自於上級主管部門的正規文件。審計評價要經得起報告使用者的檢驗和評判。

　　(三)謹慎性原則

　　環境狀況的變化具有很大的不確定性，環境事項的評價具有很強的專業性，審計人員在進行區域環境審計評價時，要充分考慮到謹慎性原則，規避審計風險。一方面評價內容要控制在審計的內容範圍之內，要做到實事求是，不能誇大其詞。另一方面進行環境專業評價要多方征求被審計單位和有關專家的意見，取得各方意見的一致，如果憑經驗擅自作出不准確、不專業的結論，會影響到審計機關的權威性。

　　區域環境審計是今後環境審計的一個主要方向，審計署已先後安排了對京津風沙源治理工程、青藏鐵路環保工程、“三河三湖”(淮河、海河、遼河、滇池、巢湖、太湖)水污染防治效益和環渤海13個市水污染防治資金等項目的專項審計調查，這些項目的審計對落實重點流域區域污染防治計劃，促進地方政府加強環保資金的管理，強化污染防治工作起到了較好地作用。