隐性财政赤字
出自 MBA智库百科(https://wiki.mbalib.com/)
目录 |
所谓隐性财政赤字是指财政应支未支、应付未付和由其他部门垫作财政性开支的款项。是按收支历史趋势推算的理论赤字与实际赤字的差额。
隐性财政赤字是政府职能中隐含的，应由财政承担支出，并在财政收支中实际发生，而在财政收支账面上没有或无法显示出来的财政资金缺口。如社保资金缺口，政府担保资金缺口，公共投资缺口，医疗卫生融资缺口，政府公共部门的债务以及其他无法偿还的债务，清偿国有企业的负债，国家保险范围外的银行破产，环境保护，灾害救济等。通常隐性赤字表现为一种政府道义上的责任，由于它存在于特定的体制条件和统计核算方法中，不能反映或不能完全反映在财政预算收支、预算外收支、银行或非银行金融机构的资金来源和运用的账面上，其表现形式较为隐蔽，经常容易被忽视，而一旦事件发生，则使政府面临公众的预期和利益集团的压力，给政府财政造成极大的被动，对国家财政形成更大的冲击，我国曾经多次出现过的“假平衡、真赤字”所造成的后果就证明了这一点。因此，如果仅仅以显性财政赤字来作为衡量财政赤字风险的指标而不把隐性财政赤字计算在内显然是不全面和不准确的。
隐性财政赤字的表现形式[1]
当前，我国的隐性财政赤字主要体现在以下几个方面：由于社会保障制度转轨和社会保障资金不足而导致的未来或有支出；由地方政府债务而形成的隐性财政赤字；因金融风险财政化而导致的未来政府支出；重大工程项目和欠发达地区战略性开发的投资可能成为隐性财政赤字的又一来源。
1、由于社会保障制度转轨和社会保障资金不足而形成的隐性财政赤字
我国的社会保障体系还处于转型期，对应上个世纪五六十年代的生育高峰，我国正在逐步进入老龄化社会；同时现代社会人们生活水平逐步提高，人的寿命在不断延长，青年人受教育的时间也越来越长，造成社会保障基金缴费人越来越少，受益人却在不断壮大。现收现付制很难满足未来庞大的资金支付需求。不仅如此，随着改革过程中新的社会保障项目的增加，如失业救济，又会增加社会保障资金的支出，从而进一步加大财政负担。财政作为社会保障制度的“兜底者”，不可避免地成了社会保障责任的最终承担者，这将构成我国政府未来或有支出的一个重要来源。在各项社会保障支出中，以养老金缺口的问题最为显著。谈起养老金缺口，一般来说有两层概念。一是现实缺口，指每年收取的养老保险费与支出的养老金之间的差额，即收不抵支的部分。二是全口径缺口，指预计到若干年后制度转轨完成，这期间每年养老金收支缺口的总计数值，是一笔几十年的总账。
根据2004年财政报告，2004年中央财政用于养老保险专项转移支付资金524亿元，这其实可以视为养老金当年的现实缺口。数据显示，从 1998年至2004年，中央财政向养老保险基金补贴了1700多亿元。但从现实缺口来看，全国各地的情况不同，有的地方缺口比较大，有的地方没有缺口。中央每年都要调集大量资金补助有缺口的地方，而没有缺口的地方，其养老保险金收入大于支出的部分就积累下来了。我国养老保险金的收支总体上还是平衡的，2004年我国机关事业、企业单位养老保险费收入4258亿元，支出3502亿元，累计结余2975亿元，其中包括中央财政的524亿元转移支付。因此，将中央补贴考虑在内，养老保险金在全国算大账当年尚有结余，并且这一数值正在缓慢增长。
如果对养老金进行全口径缺口计算，情况就不乐观了。以全口径来计算养老金缺口，除当年的现实缺口之外，还有三个指标不可忽略：个人空账规模、隐性债务和制度设计缺陷带来的缺口。
1995年3月，国务院发布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，确立了社会统筹和个人账户结合的养老保险模式，是我国养老保险由现收现付向统账结合制度转轨的始点。按照正常流程来说，企业和个人缴纳养老保险费后，一部分拿出来用于支付已退休人员的养老金，另一部分应存在个人账户中留给职工个人退休后使用。然而，养老金制度从开始实施以来，部分地区养老保险费一直“收不抵支”，个人账户的钱被挪用以发放养老金，个人账户从创建起就是空的。这种做法虽然填补了眼前的赤字，减轻了现实的压力，然而这部分钱终究也是要归还的。目前个人空账规模发展的势头非常迅猛。2002年，我国的个人空账规模为4800亿元，而到2004年就已近6000亿元。
1995年改革后，我国养老保险实行“老人老办法，中人中办法，新人新办法”。1995年以前已退休职工以及1995年以前参加工作并尚未退休的中年职工，在改革之前都没有个人账户的积累，而他们的养老金则都要从现在统账结合的养老金里支出。这一支出规模非常之大，目前仅参加养老保险的退休人员就已多达4100万人。这部分缺口被称为隐性债务(或称历史欠债、隐含负债、转制成本)，也是目前最主要的缺口。由于计算模型和测算变量的设计不同，我国学术界对于隐性债务的计算数值不一。最低的测算数值为1.8万亿元，最高的甚至高达11万亿元
除个人空账和隐性债务之外，我国养老保险制度在设计上也存在一些问题，客观上造成了养老金缺口的产生，主要表现在对养老金提取年限估计过短，对养老金水平设计过低。目前我国的养老保险制度将养老金的提取年限预计成10年，但目前我国的人均寿命为72岁，男性职工60岁退休后平均将领取12 年养老金，这里面就已经留下了2年的缺口。更重要的是女性50岁退休人均将领取22年养老金。这说明制度在设计上就留下了隐性赤字，这个隐性赤字落到目前参加养老保险的16342万人头上，这也是一笔不小的支出。
如果将上述各种因素考虑进去，我国养老金的缺口将是非常惊人的。据估计，我国养老金负债占GDP的比例，最低估计为25％，最高估计为120％。中国人民银行行长周小川认为，养老金问题已经成为我国公共财政的最大隐患，养老金问题不仅仅是财政问题，这也将成为我国货币政策的一大威。
2、由地方政府债务而形成的隐性财政赤字
据估算，目前全国地方政府显性债务余额在1万亿元以上。其中，直接显性债务约占债务总额的60％，主要有地方政府作为直接债务人承借的外国政府贷款、国际金融组织贷款、国债转贷资金、解决地方金融风险专项借款、农业综合开发借款，以及地方政府自行向银行、单位及个人直接借款等，累计拖欠行政事业单位人员工资也在此列；或有显性债务约占债务总额的40％。主要有地方政府担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款、中外合资融资租赁公司贷款、地方政府自行担保借款，以及拖欠国有企业离退体职工养老金、粮食企业亏损挂账等根据法律和政策规定政府财政要兜底的支付事项。
中国现行的《预算法》等有关法律明确规定：严格禁止地方财政出现赤字和地方政府举债，但事实上，各级地方政府都在不同程度地举债度日或负债运行，特别是随着农村费税改革和城镇清理乱收费力度的进一步加大，对政府提供公共产品、社保及低保等要求日益强烈，地县及以下政府的财政收支缺口越来越大，财政平衡越来越困难。一方面，《预算法》等相关法律禁止地方政府负债，另一方面，地方政府需要大量的财政资金维持政府的运转和满足许多政府建设项目的资金需求，为了规避法律约束，一些地方政府采用了“绕着红灯走”的办法大量自行举债。
一个代表性案例是北京市申奥成功后，为2008年奥运会规划的投资已达3000亿元左右，而北京市2001年地方财政收支的规模仅450亿元左右。为此，北京市曾提出发行“奥运债券”的计划，以市政府为发债主体，以政府税收进行担保，但这一方案最终未获国家批准。其后在各种因素的推动下，2003年3月，发行首期20亿元奥运工程企业债券获国家发展改革委批准，这些企业债券被称为“准奥运债券”。与“奥运债券”相同的是，它们都需要通过奥运工程收益、政府预算收入等作为还款资金来源，而且北京市财政最终不可避免要承担债务清偿的“兜底”责任。所不同的是，“奥运债券”为政府公债，如果获准发行，发债数额、资金运用、还本付息等都需要纳入政府预算报告范围，置于公众监督之下。而“奥运工程企业债券”名义上不属于地方政府债券，发行时只需要国家发展改革委审批，相关财务信息也不用纳入政府预算。但是，发行这种企业债券，北京市政府的偿债责任并没有丝毫减少，只是从显性债务变为一种隐性债务而已。
目前，各级地方政府借“经营城市”、“政府资本运营”等名义大搞城市建设，而所需的建设资金大部分都来自于银行。人民银行规定不允许地方政府直接从银行贷款，地方的应对办法是成立各种政府性公司，受政府委托进行城市基础设施建设或旧城改造，往往以现有的土地作为抵押向银行贷款来筹集建设资金。这些公司名称各异，但功能明确，就是为城市的基础设施投资进行融资贷款。从名义上看，这些贷款的抵押品是土地，而背后的真正保障是政府信用。土地储备中心、开发区和政府性公司这些依托政府信用的贷款，其还款能力既取决于政府对经营性用地的运营收入，又取决于当地政府的财政收入状况。这些贷款多以短期为主，一般为1-2年，因此，当土地出手顺畅且行情看涨时，政府可以通过丰厚的土地出让收入归还银行贷款，但是，这类完全依赖于土地出让收入的贷款易受宏观经济政策的影响。这类贷款在土地出让收入不足以还款时，将由政府财政兜底，而在某些地区政府贷款都已超过了地方财政收入，如何兜底已成问题。如调查在Z省的S县，2003年以土地储备中心、各类园区开发公司和政府控股投资公司的名义进行的储备土地抵押贷款金额为17.1204亿元，超过了上年政府地方财政收入，2004年1-9月政府依靠储备土地进行的抵押贷款14.0308亿元，也超过了上年地方财政收入。这些政府背景的抵押贷款也将成为地方政府或有债务的重要来源。
目前，我国乡镇政府的负债也是地方债务的一个重要组成部分。全国乡镇的数量众多，情况各异，对其负债情况的统计和控制非常困难，而乡镇政府一旦出现财政支付危机，最终也要由上级政府“兜底”。据财政部科研所2003年的调查，在我国除台湾和两个特别行政区以外的31个省级行政单位中，乡村债务总额平均约为279亿元，全国乡村债务总额超过6000亿元，乡村债务占我国GDP的比重在5％－10％之间，占我国财政收入的比重在30％-50％之间。
3、因金融风险财政化而导致的未来政府支出
金融业是一个带有显著“公共性”的行业，也可以说是国民经济中的一个公共部门，随着整个经济的不断市场化和金融化，其公共产品的色彩越来越浓。对政府财政来说，面对金融风险因素，需要由财政提供救助和保护的可能性越来越大，政府在这方面的支出责任明显增加。因此，金融风险的财政化也是我国未来或有财政支出的重要内容，也可以作为隐性财政赤字的一部分。
到目前为止，虽然我国还没有出现过货币危机或大面积的银行倒闭事件，也没有出现系统性支付危机，但并不能说明我国不存在爆发金融危机的可能性。而恰恰相反，我国金融业目前蕴藏着巨大的风险，如商业银行不良贷款比例过高、资本金严重不足、盈利能力差、内部控制机制不健全、风险管理水平低以及部分领域还存在监管真空等问题，这些因素都可能导致金融危机的发生。我国金融机构的许多风险因素是在经济转轨过程中形成的，属体制性问题，为了化解这些金融风险因素，需要政府通过财政手段提供相应支持。
通过财政措施来化解金融风险因素，主要的途径有以下几种：
(1)追加注资，增厚银行“家底”。如1998年3月，财政部发行特种国债2700亿元，用来补充国有独资商业银行的资本金，以加强国有银行的抗风险能力。2004年1月，国家又动用外汇储备450亿美元，向中国银行和中国建设银行注资。
(2)财政出资，解决金融机构的退出问题。1995年以来，中央财政与地方财政分别或共同出资解决了一些金融机构的重组与退出问题。
(3)成立资产管理公司，收购国有商业银行不良资产。1999年，财政部出资400亿元成立了四家全资的资产管理公司，共向四大国有商业银行收购了1.4万亿元不良资产，使它们得以轻装上阵。
(4)冲销呆账。1997年冲销了国有商业银行的呆账300亿元，1998年又冲销了400亿元。
(5)直接或间接减征营业税。为了减轻金融机构的税收支出负担，从2001年开始，国家规定每年下调金融企业营业税税率1个百分点。同时，还通过缩短国有商业银行应收未收利息的计收年限，以减小国有商业银行营业税税基。
(6)中央财政的明补和暗补。一些被关闭金融机构的对外主权债务由中央财政负责偿还，这是中央财政的明补。在处理一些被关闭金融机构时，对接手其相关资产和债务的国有商业银行，在一定期限内，可减免上交中央银行的再贷款利息，这等于中央财政提供了暗补。
(7)债权转股权。国家对有问题金融机构的债权转化为股权，以减轻原债务人的负担，使其得以继续经营下去。实际上，在这一过程中，债权人或中央财政是有损失的，因为在一定期限内，很难从原债务人那里分得红利。
(8)中央银行再贷款。1997年以来，为了化解地方金融机构的支付危机，并对其重组，地方政府共向中国人民银行申请了1411亿元再贷款。与此同时，于1999年成立的4家资产管理公司也向中央银行申请了6338亿元的再贷款。无论中央银行向何种类型的金融机构提供再贷款，其损失最终还得由中央财政补充。
目前，我国四大国有商业银行中的中国银行、建设银行和工商银行已完成股份制改造，通过引入战略投资者和股票发行上市等手段充实资本金，不良资产率和资本金比例已达到和接近巴塞尔协议规定的监管要求，而农业银行的股份制改造还未开始。由于农业银行在历史上承担了较多的农村政策性业务，农业银行的资产质量是四大国有银行中最差的，据估计，在某些省份，农业银行的不良资产比例高达50％以上，如果在农业银行的股份制改造过程中也采取与前三家国有商业银行一样的注资方法，农业银行所需要的注资将超过前三家国有商业银行的总和。除银行业金融机构以外，其他金融机构的风险因素同样非常严重。从2004年以来，已有数十家证券公司因资不抵债而被托管，其中也不乏财政注资的情况；信托业在经历了第五次整顿之后，还没有形成自己的核心业务和盈利能力，其发展对地方政府存在很大的依赖；我国各地的农村信用社已划归地方政府管理，农村信用社一旦出现支付危机，地方政府必将不得不出面救助。因此，来自金融领域的政府潜在债务不但规模庞大，而且在今后的很长一段时期内将一直存在，构成我国隐性财政赤字的一个重要部分。
4、重大工程项目和欠发达地区战略性开发的投资失败构成的或有财政支出
“九五”和“十五”时期，我国先后进行了三峡水电工程、南水北调、西气东输等重大工程项目，以及西部大开发、东北老工业基地振兴等国家战略性开发投资。这些项目战略都具有投资大、时期长、投资不确定、变化因素多、操作复杂等特点。资金的来源主要是通过银行贷款、国家担保或国家贴息等方式进行，最终的负债者是政府，因此，这些项目和战略性开发的投资成效高低直接决定了政府面对金融机构的财政风险。一旦这些投资项目不能获得预期的回报，政府将因此而承担巨额债务，这也是我国隐性财政赤字的一个组成部分。以河南省为例，根据河南省统计局的统计数据显示，2005年河南省的资金来源中，自筹资金占全部资金来源的61.7％，银行贷款不到20％。例如20年前，河南开始施行“贷款修路，收费还贷”政策，2003年，该省实施“交通大发展”战略，全省交通基础设施建设累计投资达到985亿元，2005年更是突破400亿元，居全国领先水平。目前省级公路建设贷款高达321亿元，仅利息就达到了25亿元，而 2005年全省的干线公路(包括省级公路和国道地方段)通行费征收额仅为20.07亿元。河南省150多条干线公路收费站仅有51个完成了征收任务。按照 2006年干线公路收费比上年增长8％的目标计算，全年河南省的干线公路通行费收入还不够偿还省级统贷统还贷款的利息。
隐性财政赤字与金融风险[1]
由隐性财政赤字所带来的风险必将向金融领域转移，并可能会影响到我国的金融稳定。概括来说，隐性财政赤字风险向金融风险的传导主要通过两个途径：第一个途径是机构传导途径，主要是通过地方政府对金融机构的贷款和地方政府的贷款担保的形式，地方政府的财政困境直接通过银行贷款转化为银行的不良贷款；第二个途径是政策传导途径，即隐性财政赤字必将影响到中央银行的货币政策，并可能会影响到币值的稳定。
1、机构传导途径
在政府举债投资方式上，由于国家对地方政府直接举债行为进行了严格限制，越来越多的地方政府采用变通方式来举债，如通过成立类似“窗口公司” 的负债载体来筹集资金。这也是当前各级地方政府采用最普遍、也是最主要的一种间接筹资方式。为了达到借贷主体合法化和筹资方便，地方各级政府部门尤其是地市级政府部门近年来纷纷设立各类公司，如城建部门成立城市基础设施建设公司，财政部门成立国资经营公司，交通部门根据道路名称成立建设公司等等，这些企业又通过出资、参股裂变为多家独立法人企业，分别进行筹资，从事政府投资活动。
由于有政府信用做担保，各商业银行对这种“银政合作”形式贷款的积极性很高，打开各大商业银行网站，签署数百亿乃至超千亿元“银政合作”的例子比比皆是。以中国建设银行为例，2006年4月3日，建行为厦门提供500亿元；2006年3月23日，为辽宁省提供1000亿元；2006年1月 23日，为河北省提供1200亿元。同一期间，其他银行也多有大手笔。地方政府运用“变通”方式推动基层银行过多介入政府投资领域，形成了大量信贷资金长期化、财政化趋势，发展到一定阶段，必将形成信贷资金“空壳化”，为此银行业要为地方政府(或财政)承担巨额的资产损失，银行业的风险状况有可能进一步加剧。
2、政策传导途径
财政赤字可通过增发货币来影响货币供给量，从而产生货币扩张效应，诱发金融危机。如果中央银行能够压缩商业银行的贷款规模，在提供财政借款时，不打破年度贷款总规模，那么，财政性货币发行不会发生，也就不会形成潜在的金融风险。但事实上这是难以做到的。因为一方面我国的赤字额是在年终结算时才能最终知道，而库款的支付是在预算执行中就已经拨出当赤字发生时，增加的货币已经进入流通领域；另一方面，新的预算年度难以通过压缩贷款规模来促使货币回笼。要想在原有的信贷规模基础上压缩各商业银行的信贷规模，在实际操作中是很难控制的。因此，在中央银行依靠财政性货币发行向财政贷款的条件下，就会因过量的货币发行而引发通货膨胀，形成潜在的金融风险。由于隐性财政赤字难以在年初的财政预算中反映出来，对货币政策的影响更大，更容易导致信贷规模的失控而诱发金融风险。
化解隐性财政赤字问题的对策[1]
1、改革现行的养老金体系，降低养老金体系中的隐性债务
从各国经验来看，同时改变养老金体系中几个参数变量可以缩小资金缺口，如提高退休年龄、降低预扣养老金支付额等。我国应该在扩大养老金体系覆盖面之前采取这些措施，防止没有资金保障的欠账。此外，养老金的历史欠账不应该用当前交纳的资金来弥补，应选择其他办法来补充资金，如利用出售国有资产所得资金的一定比例来弥补养老金历史欠账。另外，要通过做实个人账户保证个人账户的积累用于未来的养老金支付，将个人缴纳和企业缴纳的资金分别计入个人账户和统筹账户，个人账户不用于当期支付。
一是地方政府要通过完善投资机制、理顺投资渠道、创建公平合理的投资环境，充分调动社会投资力量包括国外资金，参与政府投资项目，缓解政府投资支出压力，改变政府投资主体单一、高负债经营模式；二是要缩小政府投资领域，严格控制国有资本投向一般性竞争领域，确立企业投资主体地位，形成企业自主决策、自担风险、银行独立审贷、政府间接调控的投融资体制；三是允许和支持地方政府根据地方经济的发展状况，合理、合法、适度发债或通过上级财政转移支付的方式，弥补地方财政的缺口；四是要继续深化政府机构改革，减少政府编制，控制地方政府的费用支出，杜绝“吃饭财政”增加地方政府债务的情况。
3、建立地方政府债务预警系统
债务风险预警机制的目标是根据地方债务风险现状，构建债务风险预警系统和风险防范化解机制，实现债务风险管理的规范化、系统化和科学化。具体而言，预警机制的功能目标包括预警功能、实时监控功能、风险预算功能。为了有效监控地方政府债务，中央政府和各级地方政府建立的监控体系应当统一，由专门机构和专职人员对地方政府债务进行定期统计和动态监控，随时把握本级政府和下级政府的债务规模、债务结构和风险状况，进行早期预警，并规定合理的债务安全线。与此同时，还可充分发挥市场机制的作用，鼓励信用评价机构对各地、各级地方政府进行信用评级，以加强市场、社会对地方政府发债行为、债务规模及债务风险的监督和约束。
4、防范金融风险的“财政化”
处于体制转轨时期的我国，金融领域的风险与国企的经营风险有着十分密切的关系，金融机构由于支持国企改革和发展所带来的不良资产最终还要由政府来“埋单”。因此，防范金融风险应深化国企和国有银行的产权制度改革，理顺银企关系，使银行和企业真正成为自主经营、自担风险的市场法人主体。一是要促进国有商业银行进行股份制改造，允许其吸纳社会资金，拓宽商业银行补充资本金的合理渠道，提高商业银行的资本充足率；二是要加强商业银行的内控制度建设，完善以风险管理为核心的资产负债比例管理制度，健全其自律机制和金融监管微观基础，构筑全方位的银行风险防范体系；三要构建银企之间债权债务硬约束机制，企业有权选择银行，银行也有权选择企业，可根据企业状况确定贷与不贷、贷多贷少、利率高低等。
5、将公共财政与私人部门投资有机结合起来，促进欠发达地区发展
欠发达地区发展存在着较大的资金注入需求，如果单纯地依靠公共财政资金，不仅资金供给有限。也会加大财政风险。因此，促进欠发达地区发展应该更多地吸纳和引入私人部门的资金，增强私人部门的主动性、积极性，并给予政策上的优惠和扶持。政府通过政策支持并结合公共财政投资来引导私人部门的投资，不但可以增加资金的供给，还能提高投资的效率和质量，减少政府的盲目投资，降低投资风险。
