預算問責

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　　預算問責是事後對代理人的預算行為進行評價並以此為基礎進行獎勵或處罰。

　　預算問責的概念包涵以下幾層含義。

　　首先，只有有權機關才能成為預算問責的主體，預算問責的對象不僅包括個人，也應包括預算部門。

　　其次，預算問責必須有明確的法律規定並且按照法定的程式進行。

　　再次，預算問責的過程貫徹整個政府預算的方方面面，從預算的編製到預算的執行，再到最終的評估，都有相應的問責規定。

　　最後，預算問責的目的是保證政府合法有效的運用政府資金，從而保障人民的財產權利。

　　預算問責有五種形式，即立法問責、司法問責、行政問責、社會問責及預算單位內部問責。

　　立法問責是立法機構對預算執行結果的追究，主要形式是聽取行政機構的預算執行報告，審批決算報告。

　　司法問責是司法機構對違反預演算法律行為的懲處。

　　行政問責是相關行政機構對預算單位的問責，包括行政監察、財政監督、稅務監督、物價監督、海關監督、金融監督等。

　　社會問責是公眾及社會輿論對預算的監督，這種監督的前提是預算信息公開。

　　預算單位內部問責主要指預算單位的內部審計部門所進行的預算相關審計。

　　政府問責制是隨著西方政治文明、經濟文明的進步和政府管理職能的不斷擴大而興起和逐步發展起來的。所謂問責制，簡單地說就是責任追究制，根據憲法和法律，政府及其公務員必須承擔應由其承擔的責任，包括道義責任、政治責任和法律責任。問責制是民主政治的一個組成部分。

　　在現代社會，政府的主要職能之一就是向國民提供市場不能提供的基本公共產品和服務，財政則是政府履行職能的物質基礎。政府預算作為財政的主要載體和核心內容，也由此被賦予了重要的使命——它不僅是貫徹政府巨集觀經濟政策的工具，而且承擔著安排基本公共產品與服務供給的不可推卸的責任，涉及國計民生，關係到最廣泛的公共利益。在西方，它被通俗地形容為“貼著價格標簽的政策目標”。

　　預算作為政府在一定時期內籌集所需資金以及如何使用這些資金的計劃，一經法定程式審核批准，即具有法律效力，必須嚴格執行，非經法定程式不得變更。

　　基於人民主權原則和財政民主原則，政府必須在權力機關的監督下合法、合理地理財、用財。這已經成為所有現代民主制國家的基本制度。組織法中也都規定了權力機關的預算監督權和政府的預算執行權。另外，《預演算法》《審計法》《各級人民代表大會常務委員會監督法》以及一些行政法規還對預算制度作出了具體規定。

　　政府的預算編製權和預算執行權從性質上看，體現為人民賦予政府的權力。由於權力自身具有自我擴張的特點，人民在賦予權力的同時，還必須用法律來規範權力，以責任來約束權力。H·法約爾曾在《工業管理和一般管理》一書中提出，“責任是權力的孿生物，是權力的當然結果和必要補充，凡權力行使的地方就有責任”。

　　在現代社會，政府問責體系主要可以分為政治問責、行政問責和法律問責。在預算領域，我國目前的問責機制主要存在以下缺陷:

　　第一，人大機制不健全，政治問責幾成空談。

　　政治問責的對象，在西方，主要是政務官。在中國，主要是人大選舉產生和人大常委會任命的官員。政治問責的主體是行政部門外部的重要群體，其中權力機關是現代政治問責中最重要的主體。

　　我國現行的《審計法》《預演算法》《監督法》雖然都規定了人大對各級預算的監督權力，但在實踐中，人大啟動的問責制幾乎沒有。“審計部門報告什麼，人大聽什麼”的狀況一直存在，雖然此前的十一屆全國人大常委會第十五次會議上，人大常委們就2009年中央決算報告對相關行政官員進行了詢問，但這樣的詢問，距離問責還非常遙遠。

　　2007年實施的《監督法》第二十條規定:“常務委員會認為必要時，可以對審計工作報告作出決議”，但自該法實施以來，面對一次次審計風暴，人大常委會從沒有對審計報告表過態，做過任何決議。另外，針對預算領域“問題年年被揭露，違法勢頭未見明顯好轉”的狀況，從來沒有一個行政首長因此受到問責。正如已故的蔡定劍教授所說:“我們現在有因為礦難、維穩而受到問責的官員，但還沒有看到因為濫用政府預算資金而受到懲罰的官員，用錢是國家最大的問題，反而沒有問責機制，著實令人不可思議。”

　　第二，責任體系不完善，法律問責不到位。

　　法律問責是來自公共行政之外的法律行為主體，要求公共部門及其人員遵守法律並承擔法律責任。其中的問責主體既可以是法院這樣直接的法律執行機構，也可以是依照法律所成立的監督機構和關註法律執行情況的維權團體，如審計部門等。

　　《預演算法》中的“法律責任”的規定極其不足，法律責任條款僅見於第七十三、七十四、七十五條規定。

　　首先，這三種責任都是針對預算執行的，對於預算編製領域中的違法或不當行為，無責任可問;

　　其次，預算違法的責任只有行政責任而沒有刑事責任，與刑法的相關規定難以銜接，暴露了對預算違法的輕處理化傾向。比如，刑法中有單位犯罪，在實踐中預算違法多屬於單位行為，《預演算法》對此毫無涉及;又如，使用虛假髮票套現問題，在歷年的審計報告中出現，對這個明顯觸犯刑法的行為，按照《預演算法》也就只能追究行政責任。此外，隨著形勢發展，預算執行領域中新的違法行為也不斷出現，由於《預演算法》沒有相關規定，使得問責遭遇“法無明文規定”的尷尬。

　　《審計法》中法律責任的規定較《預演算法》有進步，但實踐中落實不力。比如，根據《審計法》第四十五條規定，針對違反預算行為，審計署可以限期責令整改。但近年審計報告中的用詞非常溫和，對出現的問題，一般使用“要求”“建議”等字眼，對一些問題，甚至根本沒有給出處理意見，僅僅要求“今後不要”再犯;《審計法》中雖然有“依法追究刑事責任”條款，但審計機關移送給司法機關的案源，落實率不足一半(見圖一);同樣，《審計法》《黨內紀律處分條例》、《財政違法行為處罰處分條例》雖然都對相關責任人員的責任進行了規定，但紀檢監察部門的問責依然不夠到位，不僅對移送案件落實率不足一半(見圖二)，更是很少在沒有審計機關的建議下，主動依據公開的審計報告問責官員。

　　第三，權力利益相勾結，行政問責有漏洞。

　　行政問責主要體現為行政系統內部上級對下級的問責，是一種等級問責制度。由於我國相關法律只規定由上級機關行使行政處分權，但對於行政處分的具體內容並沒有明確規定，致使確定何種標準，針對何種情況，給予何種處分全由上級機關裁量，如果上級與下級機關利益勾結，則問責會落空。

　　2006年的審計報告中就提到:“抽查25個部門發現，其中有11個部門所屬的73個事業單位承擔了部分審批、監督、管理等行政職能……截至2006年底，上述125個所屬單位通過代行行政職能，取得收入4.56億元。”一旦上級機關把部分審批、監督、管理等行政職能交給下屬單位，下屬單位違規，上級單位獲利，上級機關手中的問責權力如何能公正行使?行政問責只能是輕描淡寫。

　　第一，加強組織建設，造就有位有為的問責主體。

　　沒有勝任的問責主體，就不可能有運行良好的問責機制。要造就有位有為的問責主體，不僅要在法律上宣示其權力，還要在實踐中為其有效行使權力提供各種條件。

　　首先，應註意加強人大的組織建設。一方面要解決民主與效率的背反——從民主的角度看，要求實現代表的廣泛性，而從效率的角度看，由於預算領域的專業性較強，又需要代表必須具有專業素質。我國目前的做法是在堅持代表的廣泛性、兼職性的基礎上，設置部分專職代表，設置專門委員會完成相應的專業任務。在預算領域，承擔職能的主要是財經委員會。由於我國目前人大財政監督權行使不力的情況，充實人大的包括預算監督在內的財政監督能力，加大人大的財政監督力量已經成為共識，需要在制度上進一步研究、落實。

　　另一方面要解決自己監督自己、自己問責自己的“走過場”現象。預算監督的本意是政府花錢，議會監督。如果議會成員大都由政府官員組成，那麼分權也就不存在了，通過控制錢袋子來監督政府也必將成為空想。因此，要進一步採取措施限制官員代表名額，優化代表結構。

　　其次，應註意加強審計機關的獨立性建設。由於審計機關擔負著國家經濟監督職能，其必須具有一定的獨立地位，依法獨立行使審計監督職權。從我國審計署的“低調”“溫和”的“儘量整改、大事化小”的行事作風看，仍有必要在《審計法》《審計實施條例》的基礎上進一步加強審計機關、審計人員、審計經費的獨立性建設。

　　對此，國外的經驗值得借鑒。比如，英國、美國的審計機關直接隸屬議會，受議會領導，享有很大的獨立性。法國、義大利等國的審計機關享有司法權，具有司法獨立地位。德國、日本等國審計機關獨立於行政、立法和司法機關之外，只服從於法律。相比而言，我國審計機關的獨立性建設仍有很大空間可為。

　　第二，完善立法，健全責任體系，做到有法可依。

　　在法治社會，權力的行使不能出於任性。權力行使者必須忠於權力的授予者，按照授予者的意志來正當行使權力，如果權力授予者的意志不明，則不可能有效約束權力行使者。因此，預算領域，問責制度的有效實施也有賴於有關問責的法律規範體系的完善。

　　首先，應當統一問責立法。目前我國雖然有《公務員法》《黨政領導幹部辭職暫行規定》《關於實行黨風廉政建設責任制的規定》等多項國家法律法規和執政黨規範涉及問責行為，各地也出台了許多地方性規定。但這些規定不論是在問責標準還是在責任形式上都不一致，執行效果較差，而且嚴格說後部分規範雖有一定約束力，但也只是執政黨的內部紀律規範。

　　其次，規範問責主體和擴大問責範圍。改變問責主體只是上級機關的現狀，確認人大、審計機關、監察機關、民眾等主體地位;擴大問責範圍，不僅針對預算執行領域還應覆蓋預算編製領域，不僅針對違法作為行為，還應涉及違法不作為行為。不僅針對直接責任人員，還應包括負有領導責任的人員。

　　再者，責任明晰，輕重銜接得當。針對不同性質、情節的違法行為安排輕重不一、類型各異的責任，對應不同的問責形式。

　　最後，健全問責程式。目前我國沒有明確的問責啟動程式，問責機制如何啟動隨意性較大，而且問責的處理程式也不健全。比如當前我國人大的問責職能雖有法律規定，但是如何啟動問責程式，在聽取報告、質詢、調查、罷免、撤職、撤銷等問責環節，在法律上仍然缺乏可操作的程式。

　　完善法律，在形式上，還要提高立法技術，用語要明確、準確，少出現含糊不清、難以界定的詞語，比如《監督法》第20條中的“必要時”等，何時為必要，何時為不必要，應當有明確的標準;另外要細化立法，明確尺度，縮小裁量空間，一方面限制上級機關的預算管理職權的不正當轉移，一方面限制上級機關濫用裁量權，架空問責。

　　第三，嚴格執法，加強問責執行力度。

　　現代問責實踐表明，政府問責效果的良好實現，有賴於政府問責體系中各種問責制度的協調有效地運作。在我國預算領域，要實現預算問責的作用，必須做到執法必嚴、違法必究。

　　首先應當開啟政治問責之門，追究預算嚴重違規部門首長的政治責任。政治責任的承擔並不要求以違法為前提，只要決策失誤或領導無方，造成嚴重後果即可認為達到條件。如我國香港特別行政區《財務及會計規例》中，就規定了部門每年的開支預算是否準確完備，部門首長要負個人責任。相較於法律責任，政治責任更為寬泛、不特定，在某種程度上，更能對官員產生壓力和制約。全國人大或其常委會應該在審計報告完成後，要求各個部門行政首長或違規使用財政資金簽字的負責人，到全國人大或其常委會進行面對面的解釋、說明，對產生重大社會影響的問題責任人和領導幹部應該追究政治責任。

　　其次是嚴格執行法律問責和行政問責制度。“有法不行，與無法同。”針對預算領域的違規、違法現象，應嚴格依照相關法律由有權的問責主體追究相應責任。問責作為一項公權力，也具有不可隨意處分的特點，應加強對問責主體問責權力行使的監督，切實保障問責機制得以有效運轉，保障《預演算法》《審計法》《監督法》等法律的實施。切忌“高高舉起，輕輕落下”現象的發生。