行政承諾

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　　行政承諾是指行政機關以及法律法規授權組織在行使職權過程中，公開向全社會作出的旨在嚴格依法辦事、提高工作效率、改善服務環境等方面的一種自覺性允諾行為。。實踐中一般表現為：承諾在法定期間內的一定期限完成某項職責、提供優質服務、改善執法環境、自覺接受民眾監督等。^[1]

　　在現實的行政活動中，行政承諾的實現並不能簡單的理解為行政機關所出的法定性的承諾得到了兌現，他們之問是有差別的。行政承諾的實現過程包括了三步程式的實現。

　　第一步、行政承諾提議的法定實現。根據行政承諾的定義，行政承諾有特定或不特定的對象，行政機關做出一個公開的承諾不是憑空假想、任意制定，是要先根據對象提出相關的義務及服務的提案，再通過合理合法性的商定，最後公開發佈。這是行政承諾的第一步，關係到行政承諾最終實現。

　　第二步、行政承諾控制的實現。行政承諾公開發佈到行政承諾實現不是一-日而就，中間還有一個實現的過程。在這一個過程中，可能因為某特定環境的改變，從而引發行政承諾的偏差。這就需要調節行政承諾的某些事項，控制行政承諾向著期望的方向實現。

　　第三步、行政承諾結果的實現。行政承諾最終的實現，通常理解為行政承諾結果的實現。行政機關做出的行政承諾是為了達到相應的目標和目的，因此，通過對行政承諾結果的評估就能知道是否達到預期的目標，也為行政承諾的制定和控制提供寶貴的信息和經驗。另外，只有達到了行政承諾結果的實現，才能完成行政承諾的最終實現。

　　行政承諾具備行政主體要素、行政職權要素、對外要素應該沒有疑義，而是否是一項具有法律意義、能產生法律效果的行為卻存在疑問，正是在法律意義、法律效果這一要素上存在差異，現實中豐富多彩的行政承諾具有不同的性質，具體可以分為4大類:

　　(1)政策性的行政承諾。政策性行政承諾的典型就是每年人代會上行政首長在政府工作報告中所作出的行政承諾，如在十屆全國人大四次會議上，溫家寶總理在政府工作報告中就作出了努力增加城鄉居民收入，調整投資方向等5項承諾。政策性行政承諾一般是行政主體就一定時期內要完成的工作任務、遵循原則、方式步驟等作出承諾，其一般內容較巨集大，具有綱領性、政治性，不針對具體對象，一般不影響特定人的權利義務，性質上是一種政策。

　　(2)政務性的行政承諾。這類行政承諾是針對行政性事務作出承諾，一般是將法定職權和義務或一定的服務理念以承諾的方式進行表述，予以介紹和宣示。應該說這種承諾更多的是行政主體將已有的職權和義務予以公示，並沒有設定新的權利和義務，性質上是一種政務公開，若行政主體沒有按承諾行事，實際是違背了法律法規的規定，應依相應的法律法規進行處理。政務性行政承諾在日常生活中也極為常見，典型的就是不少行政機關的依法行政承諾。

　　(3)作為行政行為預備性階段的行政承諾。這類行政承諾只是表明當一定條件成立或到一定時期會作出一定行政行為，行政承諾本身不包含對相對人的權利義務的實際影響，性質上是以後將要作出的行政行為的一個預備性環節，具有階段l生。現實中大量存在的行政獎勵承諾就屬於此類，該種承諾的基本模式是行政主體向公眾發出公告，說明某人完成某一行為或達到某種條件，行政主體就將給予其一定的物質或精神獎勵。仔細分析這一行政活動過程，不難發現雖然行政主體的獎勵承諾沒有最終的處理性，對行政相對人的權利義務未產生現實的影響，是其後實施行政獎勵行為的預備性行為。但是，這種作為行政行為預備性階段的行政承諾可能會為行政主體設定了為或不為特定活動的義務，進而影響相對人的權益。

　　(4)行政行為性的行政承諾。現實之中，也存在不少行政承諾內容明確具體，要求自己履行特定義務，作出特定行為，對相對人的權利義務會產生實際影響，能產生直接的法律效果，這類承諾完全符合行政行為的構成要件。鎮江食品藥品監督管理局的一項承諾就是此類行政承諾的典型：該局為鼓勵食品藥品行業創業，出台《建設創業型城市工作實施方案》，承諾對創業實體實行藥品、醫療器械經營許可證項目零收費。在該例中，若沒有鎮江食品藥品監督管理局的承諾，相對人就應繳納一定的藥品、醫療器械經營許可證費用，而食品藥品監督管理局的承諾就對這樣的規定有了改變，只要相對人滿足該承諾中的條件，則可免除繳納這些費用的義務。因此，該例中鎮江食品藥品監督管理局的承諾不僅具備了行政主體要素、行政職權要素和對外要素，而且也對外產生了現實的法律效果，對相對人的權利義務產生了實際影響，是一類行政行為。

　　在具體的行政承諾實現過程中，行政承諾的實現並不是一帆風順的，由於受到某種因素的影響，就會出現不當和偏差，最終導致行政承諾的失敗。造成行政承諾的失敗主要原因有以下幾個方面。

　　1．行政承諾制定的複雜性。

　　行政承諾的制定是一個複雜的法定過程，由於特定或不特定對象的範圍不明確、利益小團體對行政承諾的影響和官僚制本身的缺陷、行政人員的偏好，以及政府部門的本位主義和機關利益等各種因素的綜合存在，使得政府的承諾並不能反映公共利益，也不符合公共服務的精神。

　　2．行政承諾制定的不當性

　　關於無效的行政承諾，引用一個案例進行分析。江西將出台十項“鐵律”，確保全省中低收人家庭只用8—10年“凈”積蓄，就能買得起8O平方米左右的經濟適用房。省政府還將與各市市長簽訂相關責任狀，如果中低收入者買不起房，將追究市長的直接責任。1新華網從案例可以看出，錶面上體現了政府“為民解難、為民分憂”的思想，但仔細分析，這一承諾根本就不能實現。首先，中低收入家庭收入分析。國情研究會定義的新中間階層的月收入最低2000元。2中低收入階層要低於這個標準，一年存款也就1萬元左右，8—10年的“凈積蓄”也就是10萬元左右。在一個標準的地級市，10萬能買一套80平方米的房子不符合常理。其次，從地方利益分析。省政府通過市長追究制，過度干涉市政府的行政活動。地方政府迫於壓力，強制實行“鐵律”，進而損害開發商的利益，最終導致開發商的不合作。另外，政府官員任期短，甚至有的地方官員在任不到2年就調換職位，造成行政責任模糊化、抽象化，最終形成“難尾子”工程。

　　3．行政承諾控制的低效性。

　　行政承諾是行政機關單方面做出的，假如行政承諾自發佈後，所處的環境發生了變化。同時，沒有相應的反饋機制，很容易忽視相對方的需求，進而不能及時的控制行政承諾作用力度，造成行政承諾效用的流失。以政府為主的公共組織缺乏競爭，造成政府官員對降低成本、估量成本缺乏應有的意識。江西出台的十項“鐵律”就是一個很好的說明。

　　4．行政承諾評估的困難性。

　　行政承諾的結果並不是一個一個的數據，它是特定或不特定的相對方需求的體現，又準確又合理量化行政承諾的結果是非常困難的。因此，對於行政承諾的結果，過多的只能體現在定性分析上，而定性分析主要是解決研究對象的“是不是”“有沒有”的問題，這樣就不能評估行政承諾的結果是否實現預期的效果，同時，也不能積累準確的數據資料和信息。

　　根據上述的實現分析及行政承諾失敗的闡述，一般從司法救濟、法律控制、制度補償三方面實現行政承諾。

　　1．行政承諾的司法救濟

　　司法救濟是指當憲法和法律賦予人們的基本權利遭受侵害時，人民法院應當對這種侵害行為作有效的補救，對受害人給予必要和適當的補償，以最大限度地救濟他們的生活困境和保護他們的正當權益，從而在最大程度上維護基於利益平衡的司法和鑿。當前，在面對政府不履行承諾，造成行政承諾失敗以後，一般可以直接進行訴訟，但其中有一定的局限性。現有的《行政訴訟法》里而，針對行政承諾、行政合同的訴訟沒有明確的裁判依據，現有的行政訴訟判決類型有：維持、撤銷、變更、履行法定職責以及確認違法、駁回訴請等。根據有些學者的研究，我們要引入新的裁判依據，把“不履行行政義務”添加進《行政訴訟法》，擴大行政承諾“法定”的範圍，履行行政承諾的義務也應當足行政機關的法定職責，這樣，就町以從司法渠道約束和監督行政承諾的實現。

　　2．行政承諾的法律控制

　　行政承諾的法律控制是通過法律法規來規範行政承諾制定及行政承講失敗後應承擔的責任。法律控制與司法救濟的區別在於，法律控制強調的是行政承諾事前的約束，而司法救濟強調的是行政承諾事後的補償，法律控制更適合於行政行為的預防機制。有些學者認為，行政承諾之所以會出現失敗，更多是發生在行政承諾制定、控制、評估一系列實現過程中的環節上。通過行政屯法和法律法艦的完善，來加強對行政承諾的環節控制，不但可以更好規範這一種新型的政府服務制度，而且對健全政府社會信任機制，建立誠信政府、責任政府起著重要的推動作用。

　　3．行政承諾的制度補償。

　　制度補償是通過對現有行政制度或政治體制的調整和改革，從而整合成一股新的合力，促進行政承諾的實現。對於行政承諾的實現，司法救濟、法律控制都能起到約束和監督作用，但要從發展和完善行政承諾制度上說，制度補償作為行政承諾實現的途徑是最有力的，也是最根本的。馬克思在論述事物發展時候曾提出：“事物的發展是內困和外困共同作用的結果，內因是事物發展的原因，外因足事物變化發展的條件，外岡通過內因起作用”。行政承諾需要是一種責任，只有一個責任型的政府，才能更好的表達出行政承諾。因此，構建官員問責制度與行政承諾制度相統一的體系是大勢所趨。官員問責制是行政承諾的手段，而行政承諾制度是官員問責制目的，二者相輔相成、有機統一。另外，強化信訪部門的社會監督職能。信訪部門作為社會問題回饋的視窗和黨內監督的一部分，承擔著社會監督的職能，民眾可以通過上訪的形式由信訪部門聯繫黨委監督部門塒失敗的行政承諾進行處理。這樣，把社會監督與黨內監督相協調，共同促進行政承諾制度的優化。