行政承诺

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　　行政承诺是指行政机关以及法律法规授权组织在行使职权过程中，公开向全社会作出的旨在严格依法办事、提高工作效率、改善服务环境等方面的一种自觉性允诺行为。。实践中一般表现为：承诺在法定期间内的一定期限完成某项职责、提供优质服务、改善执法环境、自觉接受民众监督等。^[1]

　　在现实的行政活动中，行政承诺的实现并不能简单的理解为行政机关所出的法定性的承诺得到了兑现，他们之问是有差别的。行政承诺的实现过程包括了三步程序的实现。

　　第一步、行政承诺提议的法定实现。根据行政承诺的定义，行政承诺有特定或不特定的对象，行政机关做出一个公开的承诺不是凭空假想、任意制定，是要先根据对象提出相关的义务及服务的提案，再通过合理合法性的商定，最后公开发布。这是行政承诺的第一步，关系到行政承诺最终实现。

　　第二步、行政承诺控制的实现。行政承诺公开发布到行政承诺实现不是一-日而就，中间还有一个实现的过程。在这一个过程中，可能因为某特定环境的改变，从而引发行政承诺的偏差。这就需要调节行政承诺的某些事项，控制行政承诺向着期望的方向实现。

　　第三步、行政承诺结果的实现。行政承诺最终的实现，通常理解为行政承诺结果的实现。行政机关做出的行政承诺是为了达到相应的目标和目的，因此，通过对行政承诺结果的评估就能知道是否达到预期的目标，也为行政承诺的制定和控制提供宝贵的信息和经验。另外，只有达到了行政承诺结果的实现，才能完成行政承诺的最终实现。

　　行政承诺具备行政主体要素、行政职权要素、对外要素应该没有疑义，而是否是一项具有法律意义、能产生法律效果的行为却存在疑问，正是在法律意义、法律效果这一要素上存在差异，现实中丰富多彩的行政承诺具有不同的性质，具体可以分为4大类:

　　(1)政策性的行政承诺。政策性行政承诺的典型就是每年人代会上行政首长在政府工作报告中所作出的行政承诺，如在十届全国人大四次会议上，温家宝总理在政府工作报告中就作出了努力增加城乡居民收入，调整投资方向等5项承诺。政策性行政承诺一般是行政主体就一定时期内要完成的工作任务、遵循原则、方式步骤等作出承诺，其一般内容较宏大，具有纲领性、政治性，不针对具体对象，一般不影响特定人的权利义务，性质上是一种政策。

　　(2)政务性的行政承诺。这类行政承诺是针对行政性事务作出承诺，一般是将法定职权和义务或一定的服务理念以承诺的方式进行表述，予以介绍和宣示。应该说这种承诺更多的是行政主体将已有的职权和义务予以公示，并没有设定新的权利和义务，性质上是一种政务公开，若行政主体没有按承诺行事，实际是违背了法律法规的规定，应依相应的法律法规进行处理。政务性行政承诺在日常生活中也极为常见，典型的就是不少行政机关的依法行政承诺。

　　(3)作为行政行为预备性阶段的行政承诺。这类行政承诺只是表明当一定条件成立或到一定时期会作出一定行政行为，行政承诺本身不包含对相对人的权利义务的实际影响，性质上是以后将要作出的行政行为的一个预备性环节，具有阶段l生。现实中大量存在的行政奖励承诺就属于此类，该种承诺的基本模式是行政主体向公众发出公告，说明某人完成某一行为或达到某种条件，行政主体就将给予其一定的物质或精神奖励。仔细分析这一行政活动过程，不难发现虽然行政主体的奖励承诺没有最终的处理性，对行政相对人的权利义务未产生现实的影响，是其后实施行政奖励行为的预备性行为。但是，这种作为行政行为预备性阶段的行政承诺可能会为行政主体设定了为或不为特定活动的义务，进而影响相对人的权益。

　　(4)行政行为性的行政承诺。现实之中，也存在不少行政承诺内容明确具体，要求自己履行特定义务，作出特定行为，对相对人的权利义务会产生实际影响，能产生直接的法律效果，这类承诺完全符合行政行为的构成要件。镇江食品药品监督管理局的一项承诺就是此类行政承诺的典型：该局为鼓励食品药品行业创业，出台《建设创业型城市工作实施方案》，承诺对创业实体实行药品、医疗器械经营许可证项目零收费。在该例中，若没有镇江食品药品监督管理局的承诺，相对人就应缴纳一定的药品、医疗器械经营许可证费用，而食品药品监督管理局的承诺就对这样的规定有了改变，只要相对人满足该承诺中的条件，则可免除缴纳这些费用的义务。因此，该例中镇江食品药品监督管理局的承诺不仅具备了行政主体要素、行政职权要素和对外要素，而且也对外产生了现实的法律效果，对相对人的权利义务产生了实际影响，是一类行政行为。

　　在具体的行政承诺实现过程中，行政承诺的实现并不是一帆风顺的，由于受到某种因素的影响，就会出现不当和偏差，最终导致行政承诺的失败。造成行政承诺的失败主要原因有以下几个方面。

　　1．行政承诺制定的复杂性。

　　行政承诺的制定是一个复杂的法定过程，由于特定或不特定对象的范围不明确、利益小团体对行政承诺的影响和官僚制本身的缺陷、行政人员的偏好，以及政府部门的本位主义和机关利益等各种因素的综合存在，使得政府的承诺并不能反映公共利益，也不符合公共服务的精神。

　　2．行政承诺制定的不当性

　　关于无效的行政承诺，引用一个案例进行分析。江西将出台十项“铁律”，确保全省中低收人家庭只用8—10年“净”积蓄，就能买得起8O平方米左右的经济适用房。省政府还将与各市市长签订相关责任状，如果中低收入者买不起房，将追究市长的直接责任。1新华网从案例可以看出，表面上体现了政府“为民解难、为民分忧”的思想，但仔细分析，这一承诺根本就不能实现。首先，中低收入家庭收入分析。国情研究会定义的新中间阶层的月收入最低2000元。2中低收入阶层要低于这个标准，一年存款也就1万元左右，8—10年的“净积蓄”也就是10万元左右。在一个标准的地级市，10万能买一套80平方米的房子不符合常理。其次，从地方利益分析。省政府通过市长追究制，过度干涉市政府的行政活动。地方政府迫于压力，强制实行“铁律”，进而损害开发商的利益，最终导致开发商的不合作。另外，政府官员任期短，甚至有的地方官员在任不到2年就调换职位，造成行政责任模糊化、抽象化，最终形成“难尾子”工程。

　　3．行政承诺控制的低效性。

　　行政承诺是行政机关单方面做出的，假如行政承诺自发布后，所处的环境发生了变化。同时，没有相应的反馈机制，很容易忽视相对方的需求，进而不能及时的控制行政承诺作用力度，造成行政承诺效用的流失。以政府为主的公共组织缺乏竞争，造成政府官员对降低成本、估量成本缺乏应有的意识。江西出台的十项“铁律”就是一个很好的说明。

　　4．行政承诺评估的困难性。

　　行政承诺的结果并不是一个一个的数据，它是特定或不特定的相对方需求的体现，又准确又合理量化行政承诺的结果是非常困难的。因此，对于行政承诺的结果，过多的只能体现在定性分析上，而定性分析主要是解决研究对象的“是不是”“有没有”的问题，这样就不能评估行政承诺的结果是否实现预期的效果，同时，也不能积累准确的数据资料和信息。

　　根据上述的实现分析及行政承诺失败的阐述，一般从司法救济、法律控制、制度补偿三方面实现行政承诺。

　　1．行政承诺的司法救济

　　司法救济是指当宪法和法律赋予人们的基本权利遭受侵害时，人民法院应当对这种侵害行为作有效的补救，对受害人给予必要和适当的补偿，以最大限度地救济他们的生活困境和保护他们的正当权益，从而在最大程度上维护基于利益平衡的司法和凿。当前，在面对政府不履行承诺，造成行政承诺失败以后，一般可以直接进行诉讼，但其中有一定的局限性。现有的《行政诉讼法》里而，针对行政承诺、行政合同的诉讼没有明确的裁判依据，现有的行政诉讼判决类型有：维持、撤销、变更、履行法定职责以及确认违法、驳回诉请等。根据有些学者的研究，我们要引入新的裁判依据，把“不履行行政义务”添加进《行政诉讼法》，扩大行政承诺“法定”的范围，履行行政承诺的义务也应当足行政机关的法定职责，这样，就町以从司法渠道约束和监督行政承诺的实现。

　　2．行政承诺的法律控制

　　行政承诺的法律控制是通过法律法规来规范行政承诺制定及行政承讲失败后应承担的责任。法律控制与司法救济的区别在于，法律控制强调的是行政承诺事前的约束，而司法救济强调的是行政承诺事后的补偿，法律控制更适合于行政行为的预防机制。有些学者认为，行政承诺之所以会出现失败，更多是发生在行政承诺制定、控制、评估一系列实现过程中的环节上。通过行政屯法和法律法舰的完善，来加强对行政承诺的环节控制，不但可以更好规范这一种新型的政府服务制度，而且对健全政府社会信任机制，建立诚信政府、责任政府起着重要的推动作用。

　　3．行政承诺的制度补偿。

　　制度补偿是通过对现有行政制度或政治体制的调整和改革，从而整合成一股新的合力，促进行政承诺的实现。对于行政承诺的实现，司法救济、法律控制都能起到约束和监督作用，但要从发展和完善行政承诺制度上说，制度补偿作为行政承诺实现的途径是最有力的，也是最根本的。马克思在论述事物发展时候曾提出：“事物的发展是内困和外困共同作用的结果，内因是事物发展的原因，外因足事物变化发展的条件，外冈通过内因起作用”。行政承诺需要是一种责任，只有一个责任型的政府，才能更好的表达出行政承诺。因此，构建官员问责制度与行政承诺制度相统一的体系是大势所趋。官员问责制是行政承诺的手段，而行政承诺制度是官员问责制目的，二者相辅相成、有机统一。另外，强化信访部门的社会监督职能。信访部门作为社会问题回馈的窗口和党内监督的一部分，承担着社会监督的职能，民众可以通过上访的形式由信访部门联系党委监督部门埘失败的行政承诺进行处理。这样，把社会监督与党内监督相协调，共同促进行政承诺制度的优化。