行政單位績效審計

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　　行政單位績效審計是一種對行政單位就相關政策的執行效果是否經濟、高效的審計檢查，分析行政單位有關運行活動在經濟性、效率性、效果性方面存在問題的跡象，以幫助其作出改善措施。

　　行政單位是國家行使行政職能的機構，主要從事管理國家事務的活動，其業務活動具有非物質生產性的特點，同時又在很大範圍內和較長時間內產生影響。行政單位的績效有其本身的特征，因此有必要採取相應的審計原則。

　　1．應採取多樣性的審計原則。一般來說，行政單位績效體現在三個方面：即行政單位工作的社會效益；行政單位的工作效率和管理效率；對行政單位的經費和預算外資金以及其他資源的使用效益。因此，對行政單位的績效要從多方面來加以審查和評價。

　　2．應採取以巨集觀效益、間接效益、社會效益為主的審計原則。由於行政單位行使管理國家事務的權利，其績效要體現黨和國家的方針政策，其工作主要是為社會服務，因此，衡量其績效就不能只看單位的微觀效益，還要結合巨集觀效益，並以巨集觀效益為主。又因其績效具有間接性(即通過其他個人、單位或社會來體現)和社會性，所以在績效審計中，必須充分註意其間接效益和社會效益的審查。

　　3．應採取講究經濟效益的審計原則。行政單位經費的使用要貫徹勤儉節約，少花錢、多辦事、把事辦好的方針，在保證社會效益的前提下，儘可能提高經費和資源的使用效益。同時，隨著市場經濟的發展和大力發展第三產業方針的貫徹執行，行政單位也興辦了各種經濟實體，因此，應對各種預算外資金的使用效益、內部承包單位的經濟效益進行審查。

　　4．應採取工作效率和管理效率審查並重的原則。行政單位工作效率和管理效率的狀況如何，既影響行政單位的形象，又影響行政單位經濟效益的和社會效益的實現。通過審查，促進行政單位提高工作效率和管理效率。這正是行政單位績效審計的內容特點之一。

　　(一)開展政府績效審計是我國行政體制改革的需要

　　當前我國行政管理中，存在著突出的問題：機構臃腫，人浮於事，效率低下，浪費嚴重。對於這些問題的解決，開展政府績效審計是一個很好的管理辦法。政府審計機關開展績效審計，致力於公共財產效益的提高和社會整體福利的改善，實現政府審計由純粹監督機制向完善的公共財產激勵約束機制的轉變。加入WTO後，客觀上要求進一步完善我國的民主和法制建設。隨著法制的逐步完善，民主意識逐漸深入人心，公眾對政府行為的民主監督意識得到增強，對政府工作效能提出了更高的期望和要求。其中包括要求政府管理使用公共資源必須經濟、合理、有效率，並能取得預期的效果。為此，只有開展績效審計，建立完善有效的政府績效審計制度，對政府部門的管理投資項目的經濟性、效率性和效果性進行審查監督，並適當地進行審計公告，才能便於公眾對公共收支的經濟性、效率性、效果性進行有效的瞭解與監督，提高人民參與監督的積極性，從而更好地發揚社會主義民主，推動社會主義民主政治體制的完善和發展。更好地促進政府提高整體誠信水平和工作成效。

　　(二)開展政府績效審計有利於提高政府的責任性，建立廉潔、勤政、高效的政府機構

　　我國是社會主義國家，一切權力屬於人民，政府作為受托人，對公共資源進行配置、管理和利用，在資源既定或越來越少的情況下，作為受托人的政府對人民負有不斷提高配置、保護和利用效率和效果的公共責任。這種責任是否得以履行，需要通過政府績效審計來判定。另外，政府在公共管理的過程中，形成了政府自身以及政府管理人員的利益，出現了政府白利性現象。對於政府的自利行為，開展政府績效審計，以績效為導向，矯正政府的自利行為，是一種切實有效的管理手段。在經濟發展的過程中，由於某些不正常因素的誘惑，尤其是拜金主義的滲透，使得一些政府職能部門的官員把國家和人民賦予的管理權視為個人特權，使政府部門非但不能正常發揮、行使其職權，反而對社會上的腐敗現象起著火上澆油的作用。實施政府績效審計可以在財務審計的基礎上，從政府開支的成本—效益，成本—效果角度來衡量其物質資源、人力資源配置與消耗的合理性、有效性。而這些內容直接反映了政府機構設囂是否合理，政府公務員是否負責，能力與責任是否匹配，是否存在貪污、浪費問題，從而可以從源頭上發現和揭露腐敗現象，促進黨風和政風好轉，維護社會穩定，鞏固政權，這是無法用數字估算的重要作用。

　　(三)開展政府績效審計有利於促進政府職能有效轉變的需要

　　隨著計劃經濟向市場經濟的轉變，經濟增長方式從粗放型向集約型轉變，客觀要求政府轉變職能，從直接控制或參與市場轉換到巨集觀調控、社會管理和公共服務上來。為了促進我國政府職能順應WTO的要求而進行有效轉變，作為具有政府審計監督權的國家審計機關的審計職能也必鬚髮生相應變化，它要求國家審計機關必須徹底改變過去那種只重視審計監督職能，以查處違法違紀為主，忽視全面發揮審計監督、鑒證、評價三大職能作用的全方位監督；事後監督、重覆檢查多，防範性、事前事中監控少的狀況，必須採取包括績效審計在內的一系列監督措施，促進政府職能的真正到位。通過開展績效審計，一是查處並報告政府組織的行為、項目、活動中存在的重大的違法違規現象；二是查處並報告政府組織在管理方面存在的重大缺陷和可挖掘的重大潛力：三是對政府組織提出糾正錯誤、改善管理的建設性建議；四是評價、鑒證政府組織的管理績效，從而促使政府部門真正實現勤政、高效、廉潔。

　　(四)開展政府績效審計有利於提高公共財政支出績效

　　隨著市場經濟體制的建立，我國政府的財政支出的主要導嚮應該是彌補市場的失效，並傾向於高績效的行政活動。這就要求，政府在財政收入既定的前提下，對財政支出的績效進行經常地持續性地檢查和監督，加強財政支出控制，改善財政支出績效。然而，我國財政支出存在一些問題：比如我國財政連續幾年來都出現赤字，財政狀況比較困難；我國目前財政支出的結構還很不合理，財政支出的績效不高。許多政府部門事業單位還存在著重收入輕支出、重開源輕節流的理財觀念，財政支出缺乏有力的控制，存在著大量的浪費現象；另外，目前我國對財政支出的效益性重視不夠，扶貧基金撥付人情化，項目基金轉移、截留、擠占、挪用、不按法定程式辦事，以及損失浪費等問題比比皆是，重大建設項目規劃短視等造成的經濟和社會效益損失難以估計。在我國財力有限，對財政收入缺乏系統有力的監督機制，財政收支社會效益分析整體機制也尚未形成的情況下，迫切需要政府績效審計充分發揮經濟監督職能和管理職能，促進政府部門正確決策，有效履行職責，不斷提高管理績效，充分發揮財政對國民經濟和社會發展的促進作用。

　　(五)維護自然資源和生態環境平衡的需要

　　在前工業經濟時代，經濟發展和社會進步主要依靠的是加大對自然資源的利用強度，但從人類發展的長遠來看，資源匱乏、生態失衡都對人類社會生存和發展造成了威脅，使人們不得不重新審視現有的經濟發展模式，從而使社會可持續發展的集約型增長方式成為必然。在國際潮流和我國國情共同影響下，我國政府制定了經濟增長方式由粗放型向集約型轉變的戰略。這一戰略要求重視科學技術和先進管理對經濟發展和社會進步的貢獻，要求政府審計作為一種推進資源平衡高效利用的機制，增強對財政收支及公共事業效益的審查和評價，並形成微觀與巨集觀相結合的治理評價體系。

　　績效審計評價標準是衡量判斷行政單位績效高低的尺度。我國由於行政單位數量眾多、類型複雜、工作性質各不相同，所以長期以來一直未能形成統一的評價標準。這就給績效審計的開展帶來一定的困難。根據這一現狀，結合現階段審計工作的水平，我們設想績效審計評價標準應當包括：

　　1．上級佈置的工作任務和本單位制定的工作計劃、目標。績效審計首先必須檢查各項目標、任務、計劃的完成情況，並以此作為判明被審計單位是否超額完成了工作任務。

　　2．社會綜合效益。行政單位各項工作所產生的各項社會綜合效益雖然在計量、考核上難度較大，而且有些不是可以直接採用數量指標來進行考核的，但可以通過定性分析和比較來做出審計判斷。促進提高社會效益是績效審計的終結和歸宿，因此必須重視和客觀反映社會效益的提高程度，把社會效益高低作為審計評價的主要標準和內容。

　　3．本單位的經濟效益和管理效率。行政單位自身經濟效益和管理效率的高低，是績效審計評價的重要內容。

　　當然，任何標準都是相對的，在具體標準的確定上，應視不同情況而定。例如可以將計劃、任務作為標準，也可以將以前年度實際完成工作量和取得的業績作為標準，還可以將同類型單位的平均水平作為標準，或者將本單位的歷史先進水平作為標準等。

　　績效審計評價指標體系是一系列相互聯繫、相互制約的綜合指標和單項指標所構成的有機整體。績效審計指標的設置和指標體系的建立，是一項複雜的系統工程。

　　由於長期忽視管理，有關部門沒能對行政單位的工作和業績建立起一套完整、嚴密、有效的評價、考核和檢查制度。因此，現階段我們必須著手研究建立一套特定的審計評價指標和指標體系。根據行政單位行政管理和經濟活動的特點，借鑒企業經濟效益審計評價指標和指標體系的設置經驗，遵循科學性、可比性和實用性等原則，按照全面衡量和綜合評價的要求，我們可以選擇和設置一些比較恰當並易於為人們所接受的指標。一般來說可以分為兩大類：第一類是各類行政單位通用的指標。如經費自給率、經費節餘率、單位工作量費用率。

　　由於行政單位執行單位預算會計制度，在一般情況下不存在成本核算和資金周轉等問題，因而審計中應著重分析其資金來源和支出結構；判斷其投入和使用是否合理、節約和有效，如在經費收支數額中，預算內、外收支各占多少；在行政管理費用中，人員經費和公用經費的比重怎樣，人均經費標準如何，是否與實際開支水平相差懸殊；在公用經費支出中，公務費、業務費、修繕費等支出各占多少，其中郵電費、會議費、差旅費、汽車費用分別占多少，結構是否合理，是否存在浪費；在事業費和專項經費使用中，是否按規定專款專用，使用效果好不好；在預算外資金收支中，預算數和執行數是否相符，收入和支出是否合法、合規，分配是否恰當等。上述內容，均須通過有關數字的計算、分析才能得到，因而可以作為指標來設置。

　　第二類是專用指標。它是根據各單位不同的業務活動和管理特點而設置的，主要用於考慮行政單位的管理效率和工作業績，如公，檢、法部門常用的立案率、破案率、結案率等指標。反映各部門、各單位管理效率和工作業績的專用指標，在設置上有一定的困難，其難度在於社會效益的反映、考核上。有些效益是間接的、潛在的，很多情況下無法用具體的數字來統計，在管理上無法量標化。有的只能通過定性分析來判斷，有的絕對數尚不能說明問題，必須通過相對數的比較才能加以客觀分析。因而進行績效審計前，審計人員必須做好相關指標的設置和選擇工作，建立起符合該部門、該單位實際情況的審計評價指標體系，才能保證績效審計順利進行。

　　在指標的設置和指標體系的建立上，要註意兩個問題：一是行政單位績效審計與其他專業審計理論上有相通之處，因而在實際上可以相互借鑒，不可截然分開來。例如現有的一些財務指標，能夠恰當地反映行政單位的財務活動，因而績效審計同樣可以採用。但是績效審計有自己的特點和要求，不能照搬照套，必鬚根據自己工作的需要而有所取捨。二是要註意指標的分類。行政單位的經費按其用途可分為經常性費用和業務費兩大類。經常性費用主要是為維持行政單位的正常運轉，在管理上共性較多，因而可以採用一些通用指標來評價；而業務費則主要用於完成其特定的任務，差異較大，必鬚根據各單位的特定情況分別設置一些專用指標來進行評價。因此，在指標設置上必須做到“求同存異”，適當分類。

　　我國自1983年恢復政府審計制度伊始，就意識到了政府績效審計的重要性，明確提出了開展績效審計，併在開展績效審計的同時，著手於理論建設，取得了很大成就。政府績效審計隨著經濟效益理論與實踐的發展而逐步發展、成熟起來。

　　首先，在理論上，我國政府績效審計理論(即我國的績效審計理論)研究正式始於1982年新《憲法》頒佈和我國正式實行審計監督制度之初。我囡的績效審計理論經過二十年的發展與實踐，吸收了西方績效審計理論的精華，藉助相關學科理論方法，初步形成了績效審計理論體系。但其研究領域狹小，結構和內容尚不完備，績效審計尚未脫離財務審計而成為真正獨立的學科，未能充分體現績效審計的特點，特別是涉及社會、政治、經濟和審計體制等深層問題的理論探討，總的來說仍處於嘗試探索階段。

　　其次，在實務上，目前我國的政府審計從總體上看，仍處於傳統的合法性和合規性審計(財務審計)階段，並沒有開展真正的績效審計。我國財政並不是真正意義上的公共財政，還大量並存著以盈利為目的的國有資產財政。績效審計正是在改革開放之後國有企業每況愈下的客觀壓力中提出和實施的。因此，可以說，績效審計主要是為了國有資產財政部分的效益；而公共財政部分所開展的審計，僅限於會計紀錄的真實、完整及財政收支的合理合法，與真正意義上的績效審計相距甚遠。1991年全國審計工作會議提出既要繼續進行財務審計，又要逐步向檢查有關內部控制制度和績效審計方面延伸，並做出適當的審計評價，推動經濟效益的提高。但總的來看，我國政府績效審計理論研究還很滯後，績效審計實務的開展幾近空白。財務審計仍是目前我國審計工作的主導方面，績效審計仍處於試點階段，我國近年來開展的績效審計在範圍上主要以單個企業為對象，以微觀經濟領域為主。在過程上，主要以事後審計為主，對經濟決策及其執行的績效審計較少；在重點上，重視經濟活動的經濟後果分析，對社會效益、管理控制和效益相關分析不足。

　　我國實施績效審計仍面臨很多問題，比如：審計機關獨立性不足、績效審計評價體系尚不完善、未建立相應的審汁責任追究制度、由於被審計單位內部控制制度不健全或不執行造成審計人員需要花費較多的時間進行詳細審計等等。