稅務行政許可

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　　稅務行政許可是指稅務機關根據納稅人的申請，經依法審查，准予其從事特定稅務活動的行為。

　　一是稅務行政許可是依申請的行政行為，稅務機關不因納稅人準備從事某項活動而主動批准，必須先有申請才有許可，這與稅務機關依職權的行政行為如主動對納稅人進行納稅檢查有區別；

　　二是稅務行政許可是一種經依法審查的行為。

　　三是稅務行政許可是一種外部行政法律關係，區別於稅務機關內部的人事、財務等審批行為；四是稅務行政許可是一種要式行政行為，要遵循一定的程式，並以正式的文書、格式、日期等形式予以批准。

　　(一)經國務院確認，稅務行政許可包括：指定企業印製發票；對發票使用和管理的審批；對發票領購資格的審核；對增值稅防偽稅控系統最高開票限額的審批；建立收支憑證粘貼簿、進貨銷貨登記簿或者使用稅控裝置的審批；印花稅票代售許可。

　　(二)其他非行政許可項目，在國家出台新的法律、法規、規定之前，暫按現行辦法執行。

　　(一)稅務行政許可由具有行政許可權的稅務機關在法定許可權內實施，各級稅務機關下屬的事業單位一律不得實施行政許可。

　　稅務機關是指各級稅務局、稅務分局、稅務所以及省以下稅務局的稽查局。稅務機關是否具有行政許可權，由設定稅務行政許可的文件確定。

　　(二)沒有法律、法規、規章的規定，稅務機關不得委托其他機關實施行政許可。

　　(三)各級稅務機關應當指定一個內設機構或者設置固定視窗，統一負責受理行政許可申請、送達行政許可決定。

　　稅務行政許可的實施按照法律、法規、規章和本通知的規定執行。上述文件沒有規定的，省、自治區、直轄市、計劃單列市國家、地方稅務局可以在本機關管理許可權內作出補充規定，但是不得再向下級稅務機關下放規定權。

　　(一)公示許可事項。稅務機關應當將有關行政許可的事項、依據、條件、數量、程式、期限以及需要提交的全部材料的目錄和申請書示範文本等在辦稅服務廳或其他辦公場所公示。

　　(二)提出申請。公民、法人或者其他組織需要取得稅務行政許可，應當：(1)向主管稅務機關提出申請並提交稅務行政許可申請書；(2)在法律、法規或稅務機關按照法律、法規確定的期限內提出申請；(3)按照稅務機關的要求提交全部申請材料。

　　申請人可以委托代理人提出申請，稅務機關不得因此拒絕受理。代理人辦理受托事項時，應當出具有效身份證件和委托證明。有條件的地方，稅務機關可以告知申請人通過信函、電報、電傳、傳真、電子數據交換、電子郵件等方式提出申請，同時按照稅務機關要求提交申請材料。

　　(三)受理申請。對申請人提出的申請，稅務機關應分別作出以下處理：(1)不受理。如果申請事項屬於稅務機關管轄範圍，但不需要取得稅務行政許可，應當即時告知申請人不受理，同時告知其解決的途徑。(2)不予受理。申請事項依法不屬於本機關職權範圍的，應噹噹場書面作出不予受理的決定，並告知申請人向有關行政機關申請。(3)要求補正材料。申請人申請材料存在可以當場更正的錯誤的，應當告知並允許申請人當場更正；申請材料不齊全或者不符合法定形式的，應噹噹場或者在五日內一次告知申請人需要補正的全部內容，逾期不告知的，自收到申請材料之日起即為受理。(4)受理。申請事項屬於本機關職權範圍，申請材料齊全、符合法定形式，或者申請人按照本行政機關的要求提交全部補正申請材料的，應當受理行政許可申請。

　　稅務機關作出的不予受理或受理行政許可決定及告知補正通知書，應當出具加蓋本稅務機關印章(或許可專用章)和註明日期的書面憑證。

　　(四)審查。稅務機關審查稅務行政許可申請，應當以書面審查為原則；依法或者根據實際情況需要對申請材料的實質內容進行實地核實的，應當指派兩名以上稅務機關工作人員進行核查。

　　除非法律、行政法規另有規定，稅務行政許可應當由具有行政許可權的稅務機關直接受理、審查並作出決定。

　　稅務機關審查許可申請過程中發現許可事項直接關係他人重大利益的，應當告知利害關係人。申請人、利害關係人有權進行陳述和申辯，稅務機關應當認真聽取申請人、利害關係人的意見。

　　聽證不是作出許可決定的必經程式，但是對於下列事項，稅務機關應當舉行聽證：(1)法律、法規、規章規定實施稅務行政許可應當聽證的事項；(2)稅務機關認為需要聽證的其他涉及公共利益的許可事項；(3)稅務行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關係的。

　　需要聽證的事項在作出決定前應當向社會公告。聽證由稅務機關法制工作機構主持，按照下列程式進行：(1)行政機關應當於舉行聽證的七日前將舉行聽證的時間、地點通知申請人、利害關係人，必要時予以公告； (2)聽證應當公開舉行；(3)行政機關應當指定審查該行政許可申請的工作人員以外的人員為聽證主持人，申請人、利害關係人認為主持人與該行政許可事項有直接利害關係的，有權申請迴避；(4)舉行聽證時，審查該行政許可申請的工作人員應當提供審查意見的證據、理由，申請人、利害關係人可以提出證據，併進行申辯和質證；(5)聽證應當製作筆錄，聽證筆錄應當交聽證參加人確認無誤後簽字或者蓋章。 行政機關應當根據聽證筆錄，作出行政許可決定。

　　(五)決定。稅務機關對申請人材料進行審查後，應噹噹場或在法定期限內以書面形式作出許可決定。

　　作出准予許可的決定，應當頒發加蓋本機關印章(或許可專用章)的許可證件或准予許可決定書，併在辦稅服務廳或其他辦公場所公開許可決定，有條件的地方可以在網站上同時公開。

　　作出不予許可的決定，應當出具加蓋本機關印章(或許可專用章)的不予許可決定書，並應當說明理由，告知申請人享有申請行政覆議或提起行政訴訟的權利。

　　稅務行政許可只在作出批准決定的稅務機關管轄範圍內有效。

　　(六)變更與延續。被許可人要求變更許可事項的，稅務機關應當自收到申請之日起20日內辦理變更手續。

　　稅務行政許可證件有有效期限的，被許可人依法提出延續申請，稅務機關應當在該許可有效期限屆滿前作出書面決定。

　　(七)特別規定。納稅人申請取得發票領購資格的，由稅務機關依法審核後發給發票領購簿，被許可人領購發票時，按照批准的數量、版式領購發票。發票領購簿一次批准，長期有效。

　　發票使用和管理的審批，由納稅人根據需要辦理的事項分次申請、辦理許可。

　　(一)稅務許可不作為

　　1.新發生應許可事項未實施許可程式。國家稅務總局在國稅發[2004]73號文件第一條第一款規定了六項稅務行政許可，納稅人如發生了此類事項均應按規定施行稅務行政許可程式。對使用電腦開票、建立收支憑證粘貼簿和進貨銷貨登記簿或者使用稅控裝置這幾類稅務行政許可事項，在實踐中發現有關單位未能依照行政許可法的有關規定履行行政許可實施程式，做出稅務行政許可決定。如某國際貿易有限公司已於2004年7月領購了出口專用發票(機打)但未履行行政許可實施程式；對於2004年7月份以來新認定的不建賬納稅人，相關單位也未能按規定辦理建立收支憑證粘貼簿、進貨銷貨登記簿或使用稅控裝置的稅務行政許可。

　　2.變更事項未實施許可程式。行政許可法第四稅收天地十九條規定：“被許可人要求變更行政許可事項的，應當向做出行政許可決定的行政機關提出申請；符合法定條件和標準的，行政機關應當依法辦理變更手續。”同時，國家稅務總局在國稅發[2004]73號文件第三條第七款規定：“特別規定，納稅人申請取得發票領購資格的，由稅務機關依法審核後發給發票領購簿，被許可人領購發票時，按照批准的數量、版式領購發票。”因此，納稅人發票領購種類、數量、購票方式發生了變化，應依法履行稅務行政許可變更程式，但在實踐中發現有關單位未能依照行政許可法的有關規定履行行政許可變更程式，做出相應的稅務行政許可變更決定，而僅僅是直接在稅收徵管系統內進行了相應的供票資格維護。

　　3.註銷行政許可手續未依法辦理。稅務許可實施中有行政許可法第七十條規定情形的，稅務機關應依法辦理有關行政許可的註銷手續。行政許可註銷是指行政機關取消行政許可後辦理的註明記載和手續，註銷的事由不僅包括行政許可實施中具有的違法因素，還包括其他使得被許可人從事行政許可事項的生產經營等活動終止的情形，即只要被許可人終止從事行政許可事項的活動，行政機關應對該項許可予以註銷。因此，稅務許可實務中納稅人發生辦理註銷登記、被取消一般納稅人資格而終止相應發票的使用資格等情形，稅務機關均應依法辦理有關稅務行政許可的註銷手續。對此情形，實踐中有的稅務機關未依法辦理註銷行政許可手續。

　　(二)稅務許可作為不規範

　　1.許可實施主體不規範。根據國稅發[2004]73號第二條第二款規定：“沒有法律、法規、規章的規定，稅務機關不得委托其他機關實施行政許可。”然而在許可實務中，我們發現某縣國稅局將稅務行政許可事項均集中於下屬一個分局(現又移到當地政府的行政服務中心)辦理。如此做法既有違行政許可法規定的“本級實施、本級受理”原則，又有違行政許可法第六條規定的便民、效率原則，不便於納稅人許可申請，人為增加了資料傳遞環節。

　　2.許可實施程式不規範。我們查閱稅務行政許可案卷資料時發現，部分納稅人申請的新增或變更行政許可事項的專項審查時間先於受理時間，實施程式發生倒置，致使這些稅務行政許可行為的真實性、合法性令人置疑。

　　3.許可實施內容不規範。有的稅務機關在受理行政許可、審查行政許可、決定行政許可三個環節上存在著不規範現象。

　　(1)受理環節不規範。主要表現為：申請文書重覆、申請文書填寫不規範、申請文書更改不規範、存在超範圍受理現象、有的許可申請有多環節受理。

　　(2)審查環節不規範。主要表現為：調查報告上無調查日期、超範圍調查、審查簽註不規範、部分審查流於形式、委托審查不實。

　　(3)決定環節不規範。主要表現為：決定文書重覆、簽註意見不規範、送達不規範、許可決定未予公告。

　　4.實施期限逾期。領購某些發票的審批涉及部門較多，相應領購要求較嚴，有的納稅人提出申請至許可決定過程有時會造成逾期現象。如，某稅務局專事行政許可業務的人員對許可決定期限存在誤解，以為除可以當場做出行政許可決定的外，非採取統一辦理或者聯合辦理、集中辦理形式的一般許可決定期限為25或35日。另外應引起註意的是，稅務機關做出的准予行政許可決定也應在10日內依法送達。

　　5.實施許可目的不准確。某稅務分局對實施行政許可業務認識不准確，雖設專人負責，但其所做工作對日常稅收徵管工作實際意義不大，相應的許可事項仍以其他形式進行，純粹是為許可而許可。

　　另外許可業務與日常徵管工作相脫節，與徵管系統兩條線併列運行，這是一個較為普遍的現象。我們認為形成原因既有現行有關規定不符合行政許可法精神、徵管系統設計的不完善，也有相關稅務職能部門未能引起足夠重視，未將行政許可工作充分融合於日常徵管工作中。

　　6.許可監督不到位。某些稅務機關未能按規定建立健全監督制度，對相關許可業務的實施程式、實施要求不甚明瞭，同時缺少上級的有效指導與監督；對外缺乏應有的重視，納稅人許可條件發生變化，稅務機關難以及時糾正到位；行政許可法宣傳缺位，不少稅務人員對相關知識知之甚少，不能正確掌握。

　　(三)違規審批部分稅務分局對上級已明文規定取消稅務行政審批的項目，仍在違規審批。

　　（四)其他有的稅務機關雖然沒有違法擅自發文設定稅務行政許可規定，也認真執行總局公佈的取消和調整行政審批項目的決定等文件規定，但存在濫發文甚至違法發文現象，應引起足夠重視。

　　(一)調整稅務行政許可事項

　　1.建議取消使用電腦開票許可事項。行政許可法第二十條規定了對許可的定期評價制度，對通過第十三條方式可以解決的，應當對該許可廢止。

　　當前使用電腦開票是一個普遍現象。譬如，一般納稅人領購增值稅專用發票後均需要通過電腦開票，隨著信息化程度的不斷提高，電腦開票已得到普及，目前電腦運用也非20世紀八、九十年代可比。如進行許可，則新開業的一般納稅人最少也得申請“對發票領購資格的審核、對增值稅防偽稅控系統最高開票限額的審批、對發票使用和管理的審批——使用電腦開票”等三項行政許可，這與行政許可法第六條“實施行政許可，應當遵循便民的原則，提高辦事效率，提高優質服務”規定相違背。我們建議取消該項許可，可將相關要求並人發票領購資格許可事項，作為其中一個組成部分。

　　2.延長印製有本單位名稱的發票許可有效期限。目前，該項許可實行每次印刷發票不超過1年用量，有效期限是“按次申請，辦理許可”。市場經濟條件下，企業經營情況會發生較大變化，發票需用量也將隨之變動，時常有納稅人一年內多次申請印刷發票，增加了許可雙方的工作量，同樣不符合行政許可法提出的便民、效率原則，建議取消“按次申請，辦理許可”，延長許可有效期限，改有效期限為1年(或1年以上)。

　　3.改變發票領購資格許可事項的許可內容。當前發票領購資格許可工作量很大。發票領購種類、數量、購票方式發生了變化，應依法履行稅務行政許可變更程式，而現實中納稅人領購數量隨著市場業務的變化以及稅務管理的需要而經常發生變動，若每次變動均實施行政許可變更，則費時耗力，納稅人很不方便；若不履行行政許可變更程式，則有違行政許可法規定，行為又不合法。建議規定稅務機關可對納稅人發票領購數量實行幅度核定，納稅人領購數量不超出核定數量的上下限，則無需進行行政許可變更程式。

　　4.取消增值稅防偽稅控系統最高開票限額(萬元版)許可事項。當前，增值稅防偽稅控系統最高開票限額(萬元版)使用面最大，該項許可與發票領購資格許可又存在部分許可內容交叉。我們認為稅務機關完全可以通過發票領購資格許可來規範增值稅防偽稅控系統最高開票限額(萬元版)的使用，建議取消這一部分的許可內容。

　　5.更改建立收支憑證粘貼簿、進貨銷貨登記簿或者使用稅控裝置許可事項名稱。由於行政許可是依據申請的行政行為，啟動權始於許可人的申請，同時行政許可又是一種授益性行政行為，而建立收支憑證粘貼簿、進貨銷貨登記簿或者使用稅控裝置是一種規制納稅人的稅務管理措施，屬於行政強制行為，實務中納稅人一般不會主動申請。由於基層理解該項許可存在歧義，實際執行時困難較多。稅收征收管理法第十九條規定納稅人設置賬簿，根據合法、有效憑證記賬，進行核算。稅收征收管理法實施細則第二十二條規定從事生產、經營的納稅人應按照國家有關規定設置賬簿；第二十三條規定，生稅收天地產、經營規模小又確無建賬能力的納稅人，可以聘請專業機構或財會人員代為建賬和辦理賬務；聘請上述機構或者人員有實際困難的，經縣以上稅務機關批准，可以按照稅務機關的規定，建立收支憑證粘貼簿、進貨銷貨登記簿或者使用稅控裝置。國稅發[2004]73號文件中將“建立收支憑證粘簿、進貨銷貨登記簿或者使用稅控裝置的審批”作為稅務行政許可的範圍之一。對不建賬核算的個體工商戶，按照規定應“建立收支憑證粘簿、進貨銷貨登記簿或者使用稅控裝置”。我們建議更改該項許可的名稱，如可改為“不建賬許可”，以此實施行政許可，將建立收支憑證粘簿、進貨銷貨登記簿或者使用稅控裝置作為不建賬的必備條件之一。同時，鑒於不建賬納稅人經營情況會發生變化，當符合建賬條件時應建立有關賬簿，為便於實施管理，避免理解歧義，故對其許可的有效期限不應“長期有效”，而應定期重新許可，有效期限可在2到5年內設定。另外，由於該項許可事項涉及的多為臨界起徵點的納稅人，納稅人分佈地域廣，出於便民、效率原則，建議總局發文允許該項許可事項由縣級以上稅務機關委托其主管分局實施。

　　6.規範稅務行政許可(審批)事項。對當前保留的稅務行政審批事項，應對照行政許可法有關規定，將其屬於依據申請而啟動、確需依法審查的授益性行政審批事項列為稅務行政許可，充實稅務行政許可內容，以進一步規範稅務審批的實施，保護納稅人的合法權益，保障和監督稅務機關有效實施行政管理。

　　(二)規範稅務行政許可程式

　　1.完善稅務許可工作規程。稅務機關相關職能部門應按照行政許可法要求，對有關許可項目提供資料(表格)進行必要的整合，以符合簡化優化辦稅程式的需要，整合制定、完善各涉稅行政許可的工作規程，提高工作規程的可操作性和統一性，將行政許可工作真正有機融合於日常徵管工作。應儘量避免原來的稅務徵管文書和行政許可文書“兩張皮”現象，凡基本信息重覆的要儘量合併，糾正少數項目為了許可而許可的現象。這是解決當前稅務行政許可工作無為的當務之急。

　　2.融合徵管系統。稅務行政許可實施程式應與徵管系統相關業務的處理流程有機融合。我們認為徵管信息系統的處理應成為規範稅務行政許可、提高許可效率的有效手段。如發票領購資格事項的許可，系統受理時不應再產生《發票領購使用資格申請表》，只需提供申請錄入或導人界面，然後視情況啟動相應審查工作流，提請相關人員實施審查程式，最後生成、送達稅務行政許可決定書。建議加快稅務行政許可的信息化進程，儘快完善修訂有關稅務軟體，在合法有效的前提下，儘量根據實際情況，減少基層工作量，方便納稅人。

　　3.進一步簡化審查程式。對實務中難以真正做到逐一實施實地核查程式，有時部分行政許可事項確實無需進行實地核查。出於簡化程式、提高效率的考慮，建議對部分行政許可事項進行書面審查，並適當下放審查許可權

　　4.推行電子政務。稅務機關應充分利用現代信息技術，在其網站上公佈與施行稅務行政許可事項，方便納稅人採取以數據電文等方式提出行政許可申請；建立與其他行政機關共用有關行政許可與涉稅信息，提高辦事效率；公佈涉稅減免、稅額核定、欠稅和行政許可決定等稅收信息，接受納稅人監督，大力推行電子政務。

　　(三)進一步簡化許可申請材料。

　　在辦理稅務行政許可時，納稅人所需提交的部分材料在辦理稅務登記時已一併向稅務機關提供，有的還是稅務發放的，而今要求納稅人重覆申請行政許可時需提交的材料，少去部分不必要的或稅務機關可通過其他途徑(如一戶式徵管系統)可獲取的材料；即使必須提交的材料，可以只需提交原件，核實後退還納稅人，也不一定非要留存複印件。同時，應同意納稅人一次提交多項許可申請(當然，相關稅務行政許可的實施主體為同一的)，建議稅務部門應於稅務登記環節一併預先告知納稅人申請辦理稅務行政許可事項的有關規定。

　　(四)改進稅務行政許可文書

　　1.行政許可文書實行一類一式。取消各類許可事項均為同一種文書格式的規定，各類稅務行政許可事項應適用不同的文書格式，豐富各類文書內容。由於文書格式過於追求統一，造成實務中申請文書重覆，許可行為不規範。

　　2.增設有關行政許可文書。應滿足實際工作需要，單獨設立《變更稅務行政許可決定書》、《不予變更稅務行政許可決定書》、《稅務行政許可決定延期通知書》、《延續稅務行政許可決定書》、《不予延續稅務行政許可決定書》，設計時應考慮變更前後許可內容，系統反映，方便審查與監督。增設《稅務行政許可申請材料登記表》、《稅務行政許可申請處理審批表》、《稅務行政許可聽證通知書(告知書)》、《稅務行政許可登記台帳》等文書。

　　3.簡化實施程式。我們認為，行政許可是授益行為，不同於行政處罰，行政處罰法規定了簡易程式，為體現便民與效率原則，行政許可簡易實施理應可行。對於當場受理、並當場作決定的行政許可事項，可無需再出具《稅務行政許可受理通知書》；對於部分需送達的稅務行政許可文書(如《准予稅務行政許可決定書》)可直接在該文書增列“送達記錄”欄，用於填寫相應送達記錄和法定要件。

　　(五)加大稅務許可監督力度

　　1.內部監督。應加強對行政許可實施機關的稅務行政許可指導、監督和檢查工作，督促其建立健全行政許可實施程式，及時糾正稅務行政許可實施中的違法行為。應建立稅務行政許可電子台賬，健全稅務行政許可工作記載。應進一步做好稅務行政許可知識的宣傳、培訓工作，提高稅務人員實際應用能力。對稅務人員辦理許可過程中的過錯行為，應嚴格按照《稅收執法過錯責任追究辦法》及有關規定追究責任。

　　2.外部監督。應結合《稅收管理員制度(試行)》，認真核查被許可人從事許可的活動，發現其不再具備法定條件時，應及時中止許可、責令限期改正；發現其有行政許可法第六十九條規定情形的，應依法撤銷行政許可；發現其有其他違法行為的，應依法給予相應處罰；發現其符合行政許可法第七十條註銷行政許可的，應當收回行政許可證件並加蓋註銷標記。