税务行政许可

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　　税务行政许可是指税务机关根据纳税人的申请，经依法审查，准予其从事特定税务活动的行为。

　　一是税务行政许可是依申请的行政行为，税务机关不因纳税人准备从事某项活动而主动批准，必须先有申请才有许可，这与税务机关依职权的行政行为如主动对纳税人进行纳税检查有区别；

　　二是税务行政许可是一种经依法审查的行为。

　　三是税务行政许可是一种外部行政法律关系，区别于税务机关内部的人事、财务等审批行为；四是税务行政许可是一种要式行政行为，要遵循一定的程序，并以正式的文书、格式、日期等形式予以批准。

　　(一)经国务院确认，税务行政许可包括：指定企业印制发票；对发票使用和管理的审批；对发票领购资格的审核；对增值税防伪税控系统最高开票限额的审批；建立收支凭证粘贴簿、进货销货登记簿或者使用税控装置的审批；印花税票代售许可。

　　(二)其他非行政许可项目，在国家出台新的法律、法规、规定之前，暂按现行办法执行。

　　(一)税务行政许可由具有行政许可权的税务机关在法定权限内实施，各级税务机关下属的事业单位一律不得实施行政许可。

　　税务机关是指各级税务局、税务分局、税务所以及省以下税务局的稽查局。税务机关是否具有行政许可权，由设定税务行政许可的文件确定。

　　(二)没有法律、法规、规章的规定，税务机关不得委托其他机关实施行政许可。

　　(三)各级税务机关应当指定一个内设机构或者设置固定窗口，统一负责受理行政许可申请、送达行政许可决定。

　　税务行政许可的实施按照法律、法规、规章和本通知的规定执行。上述文件没有规定的，省、自治区、直辖市、计划单列市国家、地方税务局可以在本机关管理权限内作出补充规定，但是不得再向下级税务机关下放规定权。

　　(一)公示许可事项。税务机关应当将有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本等在办税服务厅或其他办公场所公示。

　　(二)提出申请。公民、法人或者其他组织需要取得税务行政许可，应当：(1)向主管税务机关提出申请并提交税务行政许可申请书；(2)在法律、法规或税务机关按照法律、法规确定的期限内提出申请；(3)按照税务机关的要求提交全部申请材料。

　　申请人可以委托代理人提出申请，税务机关不得因此拒绝受理。代理人办理受托事项时，应当出具有效身份证件和委托证明。有条件的地方，税务机关可以告知申请人通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换、电子邮件等方式提出申请，同时按照税务机关要求提交申请材料。

　　(三)受理申请。对申请人提出的申请，税务机关应分别作出以下处理：(1)不受理。如果申请事项属于税务机关管辖范围，但不需要取得税务行政许可，应当即时告知申请人不受理，同时告知其解决的途径。(2)不予受理。申请事项依法不属于本机关职权范围的，应当当场书面作出不予受理的决定，并告知申请人向有关行政机关申请。(3)要求补正材料。申请人申请材料存在可以当场更正的错误的，应当告知并允许申请人当场更正；申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理。(4)受理。申请事项属于本机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理行政许可申请。

　　税务机关作出的不予受理或受理行政许可决定及告知补正通知书，应当出具加盖本税务机关印章(或许可专用章)和注明日期的书面凭证。

　　(四)审查。税务机关审查税务行政许可申请，应当以书面审查为原则；依法或者根据实际情况需要对申请材料的实质内容进行实地核实的，应当指派两名以上税务机关工作人员进行核查。

　　除非法律、行政法规另有规定，税务行政许可应当由具有行政许可权的税务机关直接受理、审查并作出决定。

　　税务机关审查许可申请过程中发现许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩，税务机关应当认真听取申请人、利害关系人的意见。

　　听证不是作出许可决定的必经程序，但是对于下列事项，税务机关应当举行听证：(1)法律、法规、规章规定实施税务行政许可应当听证的事项；(2)税务机关认为需要听证的其他涉及公共利益的许可事项；(3)税务行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的。

　　需要听证的事项在作出决定前应当向社会公告。听证由税务机关法制工作机构主持，按照下列程序进行：(1)行政机关应当于举行听证的七日前将举行听证的时间、地点通知申请人、利害关系人，必要时予以公告； (2)听证应当公开举行；(3)行政机关应当指定审查该行政许可申请的工作人员以外的人员为听证主持人，申请人、利害关系人认为主持人与该行政许可事项有直接利害关系的，有权申请回避；(4)举行听证时，审查该行政许可申请的工作人员应当提供审查意见的证据、理由，申请人、利害关系人可以提出证据，并进行申辩和质证；(5)听证应当制作笔录，听证笔录应当交听证参加人确认无误后签字或者盖章。 行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定。

　　(五)决定。税务机关对申请人材料进行审查后，应当当场或在法定期限内以书面形式作出许可决定。

　　作出准予许可的决定，应当颁发加盖本机关印章(或许可专用章)的许可证件或准予许可决定书，并在办税服务厅或其他办公场所公开许可决定，有条件的地方可以在网站上同时公开。

　　作出不予许可的决定，应当出具加盖本机关印章(或许可专用章)的不予许可决定书，并应当说明理由，告知申请人享有申请行政复议或提起行政诉讼的权利。

　　税务行政许可只在作出批准决定的税务机关管辖范围内有效。

　　(六)变更与延续。被许可人要求变更许可事项的，税务机关应当自收到申请之日起20日内办理变更手续。

　　税务行政许可证件有有效期限的，被许可人依法提出延续申请，税务机关应当在该许可有效期限届满前作出书面决定。

　　(七)特别规定。纳税人申请取得发票领购资格的，由税务机关依法审核后发给发票领购簿，被许可人领购发票时，按照批准的数量、版式领购发票。发票领购簿一次批准，长期有效。

　　发票使用和管理的审批，由纳税人根据需要办理的事项分次申请、办理许可。

　　(一)税务许可不作为

　　1.新发生应许可事项未实施许可程序。国家税务总局在国税发[2004]73号文件第一条第一款规定了六项税务行政许可，纳税人如发生了此类事项均应按规定施行税务行政许可程序。对使用计算机开票、建立收支凭证粘贴簿和进货销货登记簿或者使用税控装置这几类税务行政许可事项，在实践中发现有关单位未能依照行政许可法的有关规定履行行政许可实施程序，做出税务行政许可决定。如某国际贸易有限公司已于2004年7月领购了出口专用发票(机打)但未履行行政许可实施程序；对于2004年7月份以来新认定的不建账纳税人，相关单位也未能按规定办理建立收支凭证粘贴簿、进货销货登记簿或使用税控装置的税务行政许可。

　　2.变更事项未实施许可程序。行政许可法第四税收天地十九条规定：“被许可人要求变更行政许可事项的，应当向做出行政许可决定的行政机关提出申请；符合法定条件和标准的，行政机关应当依法办理变更手续。”同时，国家税务总局在国税发[2004]73号文件第三条第七款规定：“特别规定，纳税人申请取得发票领购资格的，由税务机关依法审核后发给发票领购簿，被许可人领购发票时，按照批准的数量、版式领购发票。”因此，纳税人发票领购种类、数量、购票方式发生了变化，应依法履行税务行政许可变更程序，但在实践中发现有关单位未能依照行政许可法的有关规定履行行政许可变更程序，做出相应的税务行政许可变更决定，而仅仅是直接在税收征管系统内进行了相应的供票资格维护。

　　3.注销行政许可手续未依法办理。税务许可实施中有行政许可法第七十条规定情形的，税务机关应依法办理有关行政许可的注销手续。行政许可注销是指行政机关取消行政许可后办理的注明记载和手续，注销的事由不仅包括行政许可实施中具有的违法因素，还包括其他使得被许可人从事行政许可事项的生产经营等活动终止的情形，即只要被许可人终止从事行政许可事项的活动，行政机关应对该项许可予以注销。因此，税务许可实务中纳税人发生办理注销登记、被取消一般纳税人资格而终止相应发票的使用资格等情形，税务机关均应依法办理有关税务行政许可的注销手续。对此情形，实践中有的税务机关未依法办理注销行政许可手续。

　　(二)税务许可作为不规范

　　1.许可实施主体不规范。根据国税发[2004]73号第二条第二款规定：“没有法律、法规、规章的规定，税务机关不得委托其他机关实施行政许可。”然而在许可实务中，我们发现某县国税局将税务行政许可事项均集中于下属一个分局(现又移到当地政府的行政服务中心)办理。如此做法既有违行政许可法规定的“本级实施、本级受理”原则，又有违行政许可法第六条规定的便民、效率原则，不便于纳税人许可申请，人为增加了资料传递环节。

　　2.许可实施程序不规范。我们查阅税务行政许可案卷资料时发现，部分纳税人申请的新增或变更行政许可事项的专项审查时间先于受理时间，实施程序发生倒置，致使这些税务行政许可行为的真实性、合法性令人置疑。

　　3.许可实施内容不规范。有的税务机关在受理行政许可、审查行政许可、决定行政许可三个环节上存在着不规范现象。

　　(1)受理环节不规范。主要表现为：申请文书重复、申请文书填写不规范、申请文书更改不规范、存在超范围受理现象、有的许可申请有多环节受理。

　　(2)审查环节不规范。主要表现为：调查报告上无调查日期、超范围调查、审查签注不规范、部分审查流于形式、委托审查不实。

　　(3)决定环节不规范。主要表现为：决定文书重复、签注意见不规范、送达不规范、许可决定未予公告。

　　4.实施期限逾期。领购某些发票的审批涉及部门较多，相应领购要求较严，有的纳税人提出申请至许可决定过程有时会造成逾期现象。如，某税务局专事行政许可业务的人员对许可决定期限存在误解，以为除可以当场做出行政许可决定的外，非采取统一办理或者联合办理、集中办理形式的一般许可决定期限为25或35日。另外应引起注意的是，税务机关做出的准予行政许可决定也应在10日内依法送达。

　　5.实施许可目的不准确。某税务分局对实施行政许可业务认识不准确，虽设专人负责，但其所做工作对日常税收征管工作实际意义不大，相应的许可事项仍以其他形式进行，纯粹是为许可而许可。

　　另外许可业务与日常征管工作相脱节，与征管系统两条线并列运行，这是一个较为普遍的现象。我们认为形成原因既有现行有关规定不符合行政许可法精神、征管系统设计的不完善，也有相关税务职能部门未能引起足够重视，未将行政许可工作充分融合于日常征管工作中。

　　6.许可监督不到位。某些税务机关未能按规定建立健全监督制度，对相关许可业务的实施程序、实施要求不甚明了，同时缺少上级的有效指导与监督；对外缺乏应有的重视，纳税人许可条件发生变化，税务机关难以及时纠正到位；行政许可法宣传缺位，不少税务人员对相关知识知之甚少，不能正确掌握。

　　(三)违规审批部分税务分局对上级已明文规定取消税务行政审批的项目，仍在违规审批。

　　（四)其他有的税务机关虽然没有违法擅自发文设定税务行政许可规定，也认真执行总局公布的取消和调整行政审批项目的决定等文件规定，但存在滥发文甚至违法发文现象，应引起足够重视。

　　(一)调整税务行政许可事项

　　1.建议取消使用计算机开票许可事项。行政许可法第二十条规定了对许可的定期评价制度，对通过第十三条方式可以解决的，应当对该许可废止。

　　当前使用计算机开票是一个普遍现象。譬如，一般纳税人领购增值税专用发票后均需要通过计算机开票，随着信息化程度的不断提高，计算机开票已得到普及，目前计算机运用也非20世纪八、九十年代可比。如进行许可，则新开业的一般纳税人最少也得申请“对发票领购资格的审核、对增值税防伪税控系统最高开票限额的审批、对发票使用和管理的审批——使用计算机开票”等三项行政许可，这与行政许可法第六条“实施行政许可，应当遵循便民的原则，提高办事效率，提高优质服务”规定相违背。我们建议取消该项许可，可将相关要求并人发票领购资格许可事项，作为其中一个组成部分。

　　2.延长印制有本单位名称的发票许可有效期限。目前，该项许可实行每次印刷发票不超过1年用量，有效期限是“按次申请，办理许可”。市场经济条件下，企业经营情况会发生较大变化，发票需用量也将随之变动，时常有纳税人一年内多次申请印刷发票，增加了许可双方的工作量，同样不符合行政许可法提出的便民、效率原则，建议取消“按次申请，办理许可”，延长许可有效期限，改有效期限为1年(或1年以上)。

　　3.改变发票领购资格许可事项的许可内容。当前发票领购资格许可工作量很大。发票领购种类、数量、购票方式发生了变化，应依法履行税务行政许可变更程序，而现实中纳税人领购数量随着市场业务的变化以及税务管理的需要而经常发生变动，若每次变动均实施行政许可变更，则费时耗力，纳税人很不方便；若不履行行政许可变更程序，则有违行政许可法规定，行为又不合法。建议规定税务机关可对纳税人发票领购数量实行幅度核定，纳税人领购数量不超出核定数量的上下限，则无需进行行政许可变更程序。

　　4.取消增值税防伪税控系统最高开票限额(万元版)许可事项。当前，增值税防伪税控系统最高开票限额(万元版)使用面最大，该项许可与发票领购资格许可又存在部分许可内容交叉。我们认为税务机关完全可以通过发票领购资格许可来规范增值税防伪税控系统最高开票限额(万元版)的使用，建议取消这一部分的许可内容。

　　5.更改建立收支凭证粘贴簿、进货销货登记簿或者使用税控装置许可事项名称。由于行政许可是依据申请的行政行为，启动权始于许可人的申请，同时行政许可又是一种授益性行政行为，而建立收支凭证粘贴簿、进货销货登记簿或者使用税控装置是一种规制纳税人的税务管理措施，属于行政强制行为，实务中纳税人一般不会主动申请。由于基层理解该项许可存在歧义，实际执行时困难较多。税收征收管理法第十九条规定纳税人设置账簿，根据合法、有效凭证记账，进行核算。税收征收管理法实施细则第二十二条规定从事生产、经营的纳税人应按照国家有关规定设置账簿；第二十三条规定，生税收天地产、经营规模小又确无建账能力的纳税人，可以聘请专业机构或财会人员代为建账和办理账务；聘请上述机构或者人员有实际困难的，经县以上税务机关批准，可以按照税务机关的规定，建立收支凭证粘贴簿、进货销货登记簿或者使用税控装置。国税发[2004]73号文件中将“建立收支凭证粘簿、进货销货登记簿或者使用税控装置的审批”作为税务行政许可的范围之一。对不建账核算的个体工商户，按照规定应“建立收支凭证粘簿、进货销货登记簿或者使用税控装置”。我们建议更改该项许可的名称，如可改为“不建账许可”，以此实施行政许可，将建立收支凭证粘簿、进货销货登记簿或者使用税控装置作为不建账的必备条件之一。同时，鉴于不建账纳税人经营情况会发生变化，当符合建账条件时应建立有关账簿，为便于实施管理，避免理解歧义，故对其许可的有效期限不应“长期有效”，而应定期重新许可，有效期限可在2到5年内设定。另外，由于该项许可事项涉及的多为临界起征点的纳税人，纳税人分布地域广，出于便民、效率原则，建议总局发文允许该项许可事项由县级以上税务机关委托其主管分局实施。

　　6.规范税务行政许可(审批)事项。对当前保留的税务行政审批事项，应对照行政许可法有关规定，将其属于依据申请而启动、确需依法审查的授益性行政审批事项列为税务行政许可，充实税务行政许可内容，以进一步规范税务审批的实施，保护纳税人的合法权益，保障和监督税务机关有效实施行政管理。

　　(二)规范税务行政许可程序

　　1.完善税务许可工作规程。税务机关相关职能部门应按照行政许可法要求，对有关许可项目提供资料(表格)进行必要的整合，以符合简化优化办税程序的需要，整合制定、完善各涉税行政许可的工作规程，提高工作规程的可操作性和统一性，将行政许可工作真正有机融合于日常征管工作。应尽量避免原来的税务征管文书和行政许可文书“两张皮”现象，凡基本信息重复的要尽量合并，纠正少数项目为了许可而许可的现象。这是解决当前税务行政许可工作无为的当务之急。

　　2.融合征管系统。税务行政许可实施程序应与征管系统相关业务的处理流程有机融合。我们认为征管信息系统的处理应成为规范税务行政许可、提高许可效率的有效手段。如发票领购资格事项的许可，系统受理时不应再产生《发票领购使用资格申请表》，只需提供申请录入或导人界面，然后视情况启动相应审查工作流，提请相关人员实施审查程序，最后生成、送达税务行政许可决定书。建议加快税务行政许可的信息化进程，尽快完善修订有关税务软件，在合法有效的前提下，尽量根据实际情况，减少基层工作量，方便纳税人。

　　3.进一步简化审查程序。对实务中难以真正做到逐一实施实地核查程序，有时部分行政许可事项确实无需进行实地核查。出于简化程序、提高效率的考虑，建议对部分行政许可事项进行书面审查，并适当下放审查权限

　　4.推行电子政务。税务机关应充分利用现代信息技术，在其网站上公布与施行税务行政许可事项，方便纳税人采取以数据电文等方式提出行政许可申请；建立与其他行政机关共享有关行政许可与涉税信息，提高办事效率；公布涉税减免、税额核定、欠税和行政许可决定等税收信息，接受纳税人监督，大力推行电子政务。

　　(三)进一步简化许可申请材料。

　　在办理税务行政许可时，纳税人所需提交的部分材料在办理税务登记时已一并向税务机关提供，有的还是税务发放的，而今要求纳税人重复申请行政许可时需提交的材料，少去部分不必要的或税务机关可通过其他途径(如一户式征管系统)可获取的材料；即使必须提交的材料，可以只需提交原件，核实后退还纳税人，也不一定非要留存复印件。同时，应同意纳税人一次提交多项许可申请(当然，相关税务行政许可的实施主体为同一的)，建议税务部门应于税务登记环节一并预先告知纳税人申请办理税务行政许可事项的有关规定。

　　(四)改进税务行政许可文书

　　1.行政许可文书实行一类一式。取消各类许可事项均为同一种文书格式的规定，各类税务行政许可事项应适用不同的文书格式，丰富各类文书内容。由于文书格式过于追求统一，造成实务中申请文书重复，许可行为不规范。

　　2.增设有关行政许可文书。应满足实际工作需要，单独设立《变更税务行政许可决定书》、《不予变更税务行政许可决定书》、《税务行政许可决定延期通知书》、《延续税务行政许可决定书》、《不予延续税务行政许可决定书》，设计时应考虑变更前后许可内容，系统反映，方便审查与监督。增设《税务行政许可申请材料登记表》、《税务行政许可申请处理审批表》、《税务行政许可听证通知书(告知书)》、《税务行政许可登记台帐》等文书。

　　3.简化实施程序。我们认为，行政许可是授益行为，不同于行政处罚，行政处罚法规定了简易程序，为体现便民与效率原则，行政许可简易实施理应可行。对于当场受理、并当场作决定的行政许可事项，可无需再出具《税务行政许可受理通知书》；对于部分需送达的税务行政许可文书(如《准予税务行政许可决定书》)可直接在该文书增列“送达记录”栏，用于填写相应送达记录和法定要件。

　　(五)加大税务许可监督力度

　　1.内部监督。应加强对行政许可实施机关的税务行政许可指导、监督和检查工作，督促其建立健全行政许可实施程序，及时纠正税务行政许可实施中的违法行为。应建立税务行政许可电子台账，健全税务行政许可工作记载。应进一步做好税务行政许可知识的宣传、培训工作，提高税务人员实际应用能力。对税务人员办理许可过程中的过错行为，应严格按照《税收执法过错责任追究办法》及有关规定追究责任。

　　2.外部监督。应结合《税收管理员制度(试行)》，认真核查被许可人从事许可的活动，发现其不再具备法定条件时，应及时中止许可、责令限期改正；发现其有行政许可法第六十九条规定情形的，应依法撤销行政许可；发现其有其他违法行为的，应依法给予相应处罚；发现其符合行政许可法第七十条注销行政许可的，应当收回行政许可证件并加盖注销标记。