替代國制度

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替代國制度( Surrogate Country System)

　　替代國制度( Surrogate Country System) 或稱類比國制度(Analogue Country System) , 指針對來自於非市場經濟體的商品,在確定其正常價值時,不使用其出口國商品的實際成本,而選擇一個市場經濟第三國或進口國的同類相似商品價格,作為計算正常價值的方法，所被採用的市場經濟國家通常稱為“替代國”。由於美國仍然視中國為非市場經濟國家,在大多數情況下就“正常價值”問題採用替代國制度,從而使我國涉訴產品極易構成傾銷並且傾銷幅度極大。美國反傾銷法往往在形式上要求商務部考慮到“替代國”與反傾銷訴訟的“非市場經濟體”在經濟發展水平上的相似性,力求做到錶面上的貿易公平。如美國關稅法第773.(c).(1)規定:“應儘可能利用經濟發展水平相當,且是相似產品主要生產國的一個或者多個市場經濟國家的成本價格。”但法律並未規定經濟發展水平可比性的條件。一般來說，DOC考慮的重點因素是人均國民生產總值、勞動力全國分佈狀況和人均國民生產總值增長率三項因素。

　　在替代國價格的確定方法和計算方法上，美國《1988年綜合貿易和競爭法》規定，如果受訴傾銷產品來自某一非市場經濟國家，商務部根據現有資料不可能採取與自市場經濟國家進口產品同樣的方法確定其外國市場價值，那麼，商業部將基於“在生產該產品中所使用的生產要素”來計算該產品的外國市場價值。這就是美國確定自非市場經濟國家進口產品外國市場價值的主要方法 ——“生產要素價值方法”。其計算方法是：以非市場經濟國家生產受訴傾銷產品所投入的各生產要素分別乘以一個或幾個市場經濟國家各該生產要素的價格，然後相加，所得之和再加上一般費用、利潤以及集裝箱、包裝及其他費用等即為受訴產品的外國市場價值。這些生產要素包括但不限於所需勞動工時、所用原料數量、所耗能源及其他設備數量、包括折舊費在內的代表資本成本等。但該方法所需要用的一個或幾個同被調查的與非市場經濟國家經濟發展水平所謂“可比”的市場經濟國家的價格在實際上往往是不具備可比性的，加之美國商務部選擇和認定替代國的隨意性，替代國制度往往違背了公平合理的價值理念。

　　這是通過對替代國的選擇與替代國價格的確定來反映的，替代國的選擇直接涉及到是否存在傾銷和傾銷幅度的大小，如果進口國選擇國內價格最高的替代國，對出口商是一種打擊，而對於申訴人來說卻是相當有利的，反之亦然。所以選擇替代國與確定替代國價格的意義就凸現了。

　　1、替代國的選擇。西方各國對選擇替代國的立法大致可分為兩類：

　　(1)以美國為首的大多數國家的作法。根據美國《1979年貿易法》的規定，美國商務部選擇替代國的標準是在經濟發展水平上同出口國可比的市場經濟國家，被選替代國是可比產品的主要生產國，可比性的考慮因素有國民生產總值的人均水平和基礎設施的發展情況，尤其是同類產品工業的發展水平。值得註意的是，美國選擇的替代國可以是一國也可以是多國，在實踐中，被選定用來確定非市場經濟國家涉訴產品正常價值的價格可能是一個替代國的價格，也可能是多個替代國的平均價格。

　　(2)歐盟等國的作法。歐盟反傾銷法關於選擇替代國的標準一直沒有多大變化。與美國相反，其並不註重替代國與出口國之間的經濟發展水平的可比性，儘管多數替代國的水平都高於有關的非市場經濟國家，歐委會在多數情況下不考慮這些因素(在少數幾個案例中，歐委會曾經準備考慮這個問題，例如在1982年中國的醋氨酚案中，歐委會就駁回了選擇美國的建議，指出印度是“更具有可比性的” 國家，但這種做法沒有制度化)。在選擇適當的替代國時是依所謂的“適當的，不是不合理的”的方法來確定，顯然這一規定比較含糊，為了明確這一方法，歐委會於1992年發佈了一個內部通知，規定歐委會選擇第三國時考慮的因素有：替代國國內市場的性質，價格是否由市場來確定；生產與調查的產品是否是可比的產品；在替代國獲得原材料的情況，是否具有可比性。

　　2、替代國價格的確定。根據西方各國反傾銷法，採用替代國制度確定來自非市場經濟國家進口受訴傾銷產品的公平價格的方法有四種，且依次優先適用。 (1)選擇一個經濟發展程度相當的市場經濟國家作為替代國，以該國相同或類似產品的國內價格、出口價格或構成價格作為受訴的非市場經濟國家出口商品的公平價格；(2)如果不存在前一條件，則以生產相同或類似產品的市場經濟國家的價格作為公平價格；(3)如果替代國不存在或者從替代國獲得的有關資料不可靠，則由被調查的非市場經濟國家的生產要素的消耗計算出的構成價格作為公平價格；(4)如果上述三個條件均不具備，則以進口國相同或類似產品的市場價或構成價作為公平價格。

　　替代國價格的計算方法包括：(1)替代國相似產品的國內市場價格計算；(2)按替代國向第三國出口的相似產品的價格計算；即如果該相似產品在替代國國內市場無銷售或數量過小時（歐盟要求國內市場銷售量要不低於向歐盟出口總值的5%）(3)結構價格法，基本計算方法與美國的做法一致，只是歐盟對管理費和利潤沒有百分比的固定規定，管理費一般以出口企業的實際開支作為基礎，利潤以實際獲得的利潤為基礎。(4)在例外情況下，可以以歐盟作為替代國，使用“經過合理調整的歐盟同類產品實際支付或應付的價格”確定替代國價格，但不包括歐盟同類產品的構成價值。在確定替代國價格時, 歐盟常常以保密為藉口,不向我國出口生產企業提供有關從替代國獲得的相關資料,使我國企業無法核實依靠這些資料得出的正常價值的真實性和可行性,更不知傾銷幅度是如何計算出來的,只能被動接受替代國價格和反傾銷製裁。

　　1、不可類比性

　　替代國制度在經濟學上是基於這樣一種假設，既然受控傾銷的非市場經濟國家與替代國經濟發展水平相似，它們生產同類產品所花的成本也應當是相近的。這種假設是以不同國家間生產要素的同質性為基礎的，但事實上不同國家間的生產要素必然具有異質性，而這種異質性的構成要素又對產品的價格形成決定性的影響，因此簡單地將一國的價格水平與別國相類比不可避免地存在極大的不合理性。挑選一個經濟水平與出口國相類似的國家已經很難，即使相類似，則該產品的發展狀況、生產要素(即成本利潤等)以及稅收政策等也不完全相同，同一種產品的質量也不可能完全一樣，價格就可能有所不同。由於替代國制度在經濟學理論上的這一致命缺陷，世界銀行在《1987年世界發展報告》中一針見血地指出：“即使替代國的因素比例及價格十分相似，仍沒有理由認為它的產品會有同等的競爭力。研究進一步證明，按國民生產總值衡量，發展水平與價格之間的關係是很小的。”

　　2、不可預測性

　　法律的功用在於為守法者提供明確的可以預見的合法行為標準，而替代國方式則沒有透明度，不具備可預測性，因為它是在反傾銷訴訟開始時才選定的，例如歐盟反傾銷法規定，從立案通知公佈後10天內，各方對選擇替代國提出評議。該規定明顯對應訴的出口商加以歧視，因為原告在起草起訴書時，有充分的時間調查研究替代國的情況，而應訴方在短短10天內對原告建議的替代國提出意見，實際上很難操作，有時應訴方在立案一周甚至更長時間後才知道有立案這回事。而且事實上替代國的價格和成本及其內容均屬於商業秘密，應訴方無法獲取。這使得被認定為傾銷的應訴方在確定出口價格時無所適從。

　　3、不公平性

　　西方國家無視其他國家的經濟改革現實，對國際反傾銷法典的第2次官方解釋，即只有全部價格由政府決定才能視為非市場經濟國家的規定置之不理，依然把中國視為“非市場經濟國家”，堅持對中國產品實行替代國價格方法。這種作法抹殺了非市場經濟國家與替代國之間實際存在的經濟發展水平、行業生產水平等諸多差異，完全忽略考慮非市場經濟國家往往也是發展中國家，因而也具有勞動力等生產要素成本較低的比較優勢，其歧視性顯而易見。例如，美國依然把中國視為非市場經濟國家，堅持對中國產品實行替代國價格方法，在1980年的鑄鐵件一案，選日本為替代國，計算出中國的傾銷幅度是11.66%，同時被調查的印度鑄鐵件與我國價格相同，因印度是市場經濟國家，其國內價格就作為公平價格，被裁定不存在傾銷。這勢必造成被冠以不同國家性質帽子的出口商享受不同待遇，從而人為地造成了不公平。

　　4、不確定性

　　首先是關於“非市場經濟國家”這一概念至今沒有一個統一確定的含義。例如，美國現行反傾銷法對非市場經濟國家下的定義是：不按成本和價格結構的市場原則運作，商品在該國的銷售不反映公平價值的國家。由於這個定義比較抽象，實踐中一般從以下因素來認定：(1)該國貨幣的可兌換性；(2)對勞工與雇主之間可自由議定工資的允許程度；(3)對外國公司開辦合資企業或進行其他投資的允許程度；(4)生產的政府控制或政府所有程度；(5)資源配置企業價格、產量決策的政府控製程度；(6)還應考慮的其他因素。由於上述六條標準均未列明具體的劃分界限，因而美國商務部具有極大的自由裁量權，它不僅可以將其認為的各種因素列入考慮的範圍，而且就此所作出的決定不能通過司法審查程式予以變更。其他如歐盟、加拿大、澳大利亞、墨西哥、紐西蘭等也有類似的規定。其次是選擇替代國具有很大的隨意性。根據以往的經驗，選定的替代國不同，案件的結果也不同。如在1976年波蘭高爾夫草地車傾銷案中，美國商務部先是選定加拿大作為替代國，認定傾銷成立；後因加拿大生產商停止生產而改選西班牙作為替代國，又認定傾銷不成立，即是典型的一例。在同一案中，符合替代國條件的國家可能不止一個，究竟選哪一個國家作為替代國，這就要看出口商的運氣如何了。運氣好，所選定的替代國有利，就可能被認定為不構成傾銷或傾銷幅度小；運氣不好，所選定的替代國同類產品生產成本或銷售價格較高，則可能被認定為構成傾銷或傾銷幅度較大。替代國制度的這種隨意性實際上是將案件的處理結果交由一種不可知的命運之神來決定，這顯然違反了法律的確定性和客觀性。

　　短期內國外對華反傾銷案件不會因我國加入WTO而銳減，我國要取得市場經濟國家待遇，排除替代國制度，有很長的路要走，對此我國應採取相應的對策。

　　(一)深化改革是根本

　　要改變國外把中國視為“非市場經濟國家”的看法，從長遠來看，我國應堅定不移地繼續奉行對外開放政策，深化企業改革，加快市場經濟轉軌進程，不斷擴大市場經濟成分，減少政府對企業的干預，減少指令性計劃和政府定價的範圍，加強價格的透明度。現在我國不少部門已經告別了計劃經濟模式，產品的生產和銷售都是在市場經濟條件下運作的，中央定價的商品和服務，目前只剩下13種。所以有必要同時在國際上廣泛宣傳我國的市場化改革成效，促使西方國家正視現實，改變對我國的偏見，修訂其國內立法，承認我國是市場經濟國家，用對待市場經濟國家的方法來對待我國被訴傾銷的問題，從而使之在非歧視的基礎上尋求比較公平合理的解決。

　　(二)加入世貿是契機

　　中國從復關到入世的談判進行了15年，這個階段也是中國逐步走向社會主義市場經濟的過程。可是，由於美國仍堅持對中國的非市場經濟待遇要在中國入世後繼續15年，並只同意考慮在具體個案和行業上給予市場經濟待遇。這表明即使中國入世之後，美國給予中國的待遇與目前法律規定並沒有明顯的改變。儘管入世後並不會立即改變歐美等國在這方面的規則，但依照世貿組織最惠國待遇和公平性原則，世貿組織各成員不能再無視中國的市場化改革進程和已經取得的成果，必須逐漸取消不公平的替代國標準為中國產品定價；一旦發生貿易爭端，可以按照世貿組織的規則，提請世貿組織爭端解決機制“主持公道”；在成為國際反傾銷公約的簽字國之後，我國可以享受世貿組織成員及時獲得國際市場最新信息和資料的便利，改變因為對國際市場信息缺乏瞭解，產品定價不合理，容易被訴傾銷的不利情況；企業可依此制訂適合國際市場的經營方針和策略，對反傾銷案件實施及時有效的預防應對措施。

　　(三)明智選擇是關鍵

　　在西方國家固執偏見，仍然把我國視為“非市場經濟國家”的情況下，我國可以採取兩種方法：

　　第一，即使在總體上我國被視為“非市場經濟國家”，在個案處理上也要爭取排除替代國價格，以被訴企業生產要素價格或平均成本為正常價值。美國在處理來自中國的被控傾銷產品時，商務部認為儘管中國作為一個整體仍被視為一個非市場經濟國家，但如果能夠證明某生產企業的價格和成本都是由市場機制決定的，商務部就會象對待一個市場經濟國家的企業一樣，來對待該生產企業，即使用其生產要素價格作為公平價值。從1998年7月開始，歐盟也認為中國的出口商只要滿足了一定的條件，就可以使用自己的而不是替代國的成本和價格來確定正常價值。

　　第二，如果進口國堅持採用替代國辦法，我國必須選擇最有利於已方的替代國，同時註意不能輕易接受申訴方關於替代國的建議，要據理力爭選擇對我友好、生產發展水平與我國相似的國家或地區，說服進口國主管當局選用該國或該地區的同類產品價格作為可比的正常價值。為了增強我國提出建議的說服力，要註重平時資料的收集和積累，建立國家反傾銷“資料庫”，除了及時公開各國反傾銷的法律、法規、政策外，還公開各替代國的價格、計算數據、成本資料，包括生產規模和生產技術的相似性、獲取原料途徑的相似性、國內市場價格的合理性、替代國對國內工業的保護水平等；還有，收集、公開各國特別是判例國的反傾銷案例以及我國應訴反傾銷和提起反傾銷企業的案例資料，並規定有關的查閱程式和方法。事先做好調查研究，一旦被控傾銷就可以在有限的時間里及時選出對我國最為有利的替代國，以期公平對待我國的出口產品。