替代国制度

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替代国制度( Surrogate Country System)

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什么是替代国制度

  替代国制度( Surrogate Country System) 或称类比国制度(Analogue Country System) , 指针对来自于非市场经济体的商品,在确定其正常价值时,不使用其出口国商品的实际成本,而选择一个市场经济第三国或进口国的同类相似商品价格,作为计算正常价值的方法,所被采用的市场经济国家通常称为“替代国”。由于美国仍然视中国为非市场经济国家,在大多数情况下就“正常价值”问题采用替代国制度,从而使我国涉诉产品极易构成倾销并且倾销幅度极大。美国反倾销法往往在形式上要求商务部考虑到“替代国”与反倾销诉讼的“非市场经济体”在经济发展水平上的相似性,力求做到表面上的贸易公平。如美国关税法第773.(c).(1)规定:“应尽可能利用经济发展水平相当,且是相似产品主要生产国的一个或者多个市场经济国家的成本价格。”但法律并未规定经济发展水平可比性的条件。一般来说,DOC考虑的重点因素是人均国民生产总值、劳动力全国分布状况和人均国民生产总值增长率三项因素。

  在替代国价格的确定方法和计算方法上,美国《1988年综合贸易和竞争法》规定,如果受诉倾销产品来自某一非市场经济国家,商务部根据现有资料不可能采取与自市场经济国家进口产品同样的方法确定其外国市场价值,那么,商业部将基于“在生产该产品中所使用的生产要素”来计算该产品的外国市场价值。这就是美国确定自非市场经济国家进口产品外国市场价值的主要方法 ——“生产要素价值方法”。其计算方法是:以非市场经济国家生产受诉倾销产品所投入的各生产要素分别乘以一个或几个市场经济国家各该生产要素的价格,然后相加,所得之和再加上一般费用利润以及集装箱、包装及其他费用等即为受诉产品的外国市场价值。这些生产要素包括但不限于所需劳动工时、所用原料数量、所耗能源及其他设备数量、包括折旧费在内的代表资本成本等。但该方法所需要用的一个或几个同被调查的与非市场经济国家经济发展水平所谓“可比”的市场经济国家的价格在实际上往往是不具备可比性的,加之美国商务部选择和认定替代国的随意性,替代国制度往往违背了公平合理的价值理念。

替代国制度的表现形式

  这是通过对替代国的选择与替代国价格的确定来反映的,替代国的选择直接涉及到是否存在倾销和倾销幅度的大小,如果进口国选择国内价格最高的替代国,对出口商是一种打击,而对于申诉人来说却是相当有利的,反之亦然。所以选择替代国与确定替代国价格的意义就凸现了。

  1、替代国的选择。西方各国对选择替代国的立法大致可分为两类:

  (1)以美国为首的大多数国家的作法。根据美国《1979年贸易法》的规定,美国商务部选择替代国的标准是在经济发展水平上同出口国可比的市场经济国家,被选替代国是可比产品的主要生产国,可比性的考虑因素有国民生产总值的人均水平和基础设施的发展情况,尤其是同类产品工业的发展水平。值得注意的是,美国选择的替代国可以是一国也可以是多国,在实践中,被选定用来确定非市场经济国家涉诉产品正常价值的价格可能是一个替代国的价格,也可能是多个替代国的平均价格。

  (2)欧盟等国的作法。欧盟反倾销法关于选择替代国的标准一直没有多大变化。与美国相反,其并不注重替代国与出口国之间的经济发展水平的可比性,尽管多数替代国的水平都高于有关的非市场经济国家,欧委会在多数情况下不考虑这些因素(在少数几个案例中,欧委会曾经准备考虑这个问题,例如在1982年中国的醋氨酚案中,欧委会就驳回了选择美国的建议,指出印度是“更具有可比性的” 国家,但这种做法没有制度化)。在选择适当的替代国时是依所谓的“适当的,不是不合理的”的方法来确定,显然这一规定比较含糊,为了明确这一方法,欧委会于1992年发布了一个内部通知,规定欧委会选择第三国时考虑的因素有:替代国国内市场的性质,价格是否由市场来确定;生产与调查的产品是否是可比的产品;在替代国获得原材料的情况,是否具有可比性。

  2、替代国价格的确定。根据西方各国反倾销法,采用替代国制度确定来自非市场经济国家进口受诉倾销产品的公平价格的方法有四种,且依次优先适用。 (1)选择一个经济发展程度相当的市场经济国家作为替代国,以该国相同或类似产品的国内价格、出口价格或构成价格作为受诉的非市场经济国家出口商品的公平价格;(2)如果不存在前一条件,则以生产相同或类似产品的市场经济国家的价格作为公平价格;(3)如果替代国不存在或者从替代国获得的有关资料不可靠,则由被调查的非市场经济国家的生产要素的消耗计算出的构成价格作为公平价格;(4)如果上述三个条件均不具备,则以进口国相同或类似产品的市场价或构成价作为公平价格。

  替代国价格的计算方法包括:(1)替代国相似产品的国内市场价格计算;(2)按替代国向第三国出口的相似产品的价格计算;即如果该相似产品在替代国国内市场无销售或数量过小时(欧盟要求国内市场销售量要不低于向欧盟出口总值的5%)(3)结构价格法,基本计算方法与美国的做法一致,只是欧盟对管理费和利润没有百分比的固定规定,管理费一般以出口企业的实际开支作为基础,利润以实际获得的利润为基础。(4)在例外情况下,可以以欧盟作为替代国,使用“经过合理调整的欧盟同类产品实际支付或应付的价格”确定替代国价格,但不包括欧盟同类产品的构成价值。在确定替代国价格时, 欧盟常常以保密为借口,不向我国出口生产企业提供有关从替代国获得的相关资料,使我国企业无法核实依靠这些资料得出的正常价值的真实性和可行性,更不知倾销幅度是如何计算出来的,只能被动接受替代国价格和反倾销制裁。

替代国制度的弊端

  1、不可类比性

  替代国制度在经济学上是基于这样一种假设,既然受控倾销的非市场经济国家与替代国经济发展水平相似,它们生产同类产品所花的成本也应当是相近的。这种假设是以不同国家间生产要素的同质性为基础的,但事实上不同国家间的生产要素必然具有异质性,而这种异质性的构成要素又对产品的价格形成决定性的影响,因此简单地将一国的价格水平与别国相类比不可避免地存在极大的不合理性。挑选一个经济水平与出口国相类似的国家已经很难,即使相类似,则该产品的发展状况、生产要素(即成本利润等)以及税收政策等也不完全相同,同一种产品的质量也不可能完全一样,价格就可能有所不同。由于替代国制度在经济学理论上的这一致命缺陷,世界银行在《1987年世界发展报告》中一针见血地指出:“即使替代国的因素比例及价格十分相似,仍没有理由认为它的产品会有同等的竞争力。研究进一步证明,按国民生产总值衡量,发展水平与价格之间的关系是很小的。”

  2、不可预测性

  法律的功用在于为守法者提供明确的可以预见的合法行为标准,而替代国方式则没有透明度,不具备可预测性,因为它是在反倾销诉讼开始时才选定的,例如欧盟反倾销法规定,从立案通知公布后10天内,各方对选择替代国提出评议。该规定明显对应诉的出口商加以歧视,因为原告在起草起诉书时,有充分的时间调查研究替代国的情况,而应诉方在短短10天内对原告建议的替代国提出意见,实际上很难操作,有时应诉方在立案一周甚至更长时间后才知道有立案这回事。而且事实上替代国的价格和成本及其内容均属于商业秘密,应诉方无法获取。这使得被认定为倾销的应诉方在确定出口价格时无所适从。

  3、不公平性

  西方国家无视其他国家的经济改革现实,对国际反倾销法典的第2次官方解释,即只有全部价格由政府决定才能视为非市场经济国家的规定置之不理,依然把中国视为“非市场经济国家”,坚持对中国产品实行替代国价格方法。这种作法抹杀了非市场经济国家与替代国之间实际存在的经济发展水平、行业生产水平等诸多差异,完全忽略考虑非市场经济国家往往也是发展中国家,因而也具有劳动力等生产要素成本较低的比较优势,其歧视性显而易见。例如,美国依然把中国视为非市场经济国家,坚持对中国产品实行替代国价格方法,在1980年的铸铁件一案,选日本为替代国,计算出中国的倾销幅度是11.66%,同时被调查的印度铸铁件与我国价格相同,因印度是市场经济国家,其国内价格就作为公平价格,被裁定不存在倾销。这势必造成被冠以不同国家性质帽子的出口商享受不同待遇,从而人为地造成了不公平。

  4、不确定性

  首先是关于“非市场经济国家”这一概念至今没有一个统一确定的含义。例如,美国现行反倾销法对非市场经济国家下的定义是:不按成本和价格结构的市场原则运作,商品在该国的销售不反映公平价值的国家。由于这个定义比较抽象,实践中一般从以下因素来认定:(1)该国货币的可兑换性;(2)对劳工与雇主之间可自由议定工资的允许程度;(3)对外国公司开办合资企业或进行其他投资的允许程度;(4)生产的政府控制或政府所有程度;(5)资源配置企业价格、产量决策的政府控制程度;(6)还应考虑的其他因素。由于上述六条标准均未列明具体的划分界限,因而美国商务部具有极大的自由裁量权,它不仅可以将其认为的各种因素列入考虑的范围,而且就此所作出的决定不能通过司法审查程序予以变更。其他如欧盟、加拿大、澳大利亚、墨西哥、新西兰等也有类似的规定。其次是选择替代国具有很大的随意性。根据以往的经验,选定的替代国不同,案件的结果也不同。如在1976年波兰高尔夫草地车倾销案中,美国商务部先是选定加拿大作为替代国,认定倾销成立;后因加拿大生产商停止生产而改选西班牙作为替代国,又认定倾销不成立,即是典型的一例。在同一案中,符合替代国条件的国家可能不止一个,究竟选哪一个国家作为替代国,这就要看出口商的运气如何了。运气好,所选定的替代国有利,就可能被认定为不构成倾销或倾销幅度小;运气不好,所选定的替代国同类产品生产成本或销售价格较高,则可能被认定为构成倾销或倾销幅度较大。替代国制度的这种随意性实际上是将案件的处理结果交由一种不可知的命运之神来决定,这显然违反了法律的确定性和客观性。

应对替代国制度

  短期内国外对华反倾销案件不会因我国加入WTO而锐减,我国要取得市场经济国家待遇,排除替代国制度,有很长的路要走,对此我国应采取相应的对策。

  (一)深化改革是根本

  要改变国外把中国视为“非市场经济国家”的看法,从长远来看,我国应坚定不移地继续奉行对外开放政策,深化企业改革,加快市场经济转轨进程,不断扩大市场经济成分,减少政府对企业的干预,减少指令性计划和政府定价的范围,加强价格的透明度。现在我国不少部门已经告别了计划经济模式,产品的生产和销售都是在市场经济条件下运作的,中央定价的商品和服务,目前只剩下13种。所以有必要同时在国际上广泛宣传我国的市场化改革成效,促使西方国家正视现实,改变对我国的偏见,修订其国内立法,承认我国是市场经济国家,用对待市场经济国家的方法来对待我国被诉倾销的问题,从而使之在非歧视的基础上寻求比较公平合理的解决。

  (二)加入世贸是契机

  中国从复关到入世的谈判进行了15年,这个阶段也是中国逐步走向社会主义市场经济的过程。可是,由于美国仍坚持对中国的非市场经济待遇要在中国入世后继续15年,并只同意考虑在具体个案和行业上给予市场经济待遇。这表明即使中国入世之后,美国给予中国的待遇与目前法律规定并没有明显的改变。尽管入世后并不会立即改变欧美等国在这方面的规则,但依照世贸组织最惠国待遇和公平性原则,世贸组织各成员不能再无视中国的市场化改革进程和已经取得的成果,必须逐渐取消不公平的替代国标准为中国产品定价;一旦发生贸易争端,可以按照世贸组织的规则,提请世贸组织争端解决机制“主持公道”;在成为国际反倾销公约的签字国之后,我国可以享受世贸组织成员及时获得国际市场最新信息和资料的便利,改变因为对国际市场信息缺乏了解,产品定价不合理,容易被诉倾销的不利情况;企业可依此制订适合国际市场的经营方针和策略,对反倾销案件实施及时有效的预防应对措施。

  (三)明智选择是关键

  在西方国家固执偏见,仍然把我国视为“非市场经济国家”的情况下,我国可以采取两种方法:

  第一,即使在总体上我国被视为“非市场经济国家”,在个案处理上也要争取排除替代国价格,以被诉企业生产要素价格平均成本为正常价值。美国在处理来自中国的被控倾销产品时,商务部认为尽管中国作为一个整体仍被视为一个非市场经济国家,但如果能够证明某生产企业的价格和成本都是由市场机制决定的,商务部就会象对待一个市场经济国家的企业一样,来对待该生产企业,即使用其生产要素价格作为公平价值。从1998年7月开始,欧盟也认为中国的出口商只要满足了一定的条件,就可以使用自己的而不是替代国的成本和价格来确定正常价值。

  第二,如果进口国坚持采用替代国办法,我国必须选择最有利于已方的替代国,同时注意不能轻易接受申诉方关于替代国的建议,要据理力争选择对我友好、生产发展水平与我国相似的国家或地区,说服进口国主管当局选用该国或该地区的同类产品价格作为可比的正常价值。为了增强我国提出建议的说服力,要注重平时资料的收集和积累,建立国家反倾销“数据库”,除了及时公开各国反倾销的法律、法规、政策外,还公开各替代国的价格、计算数据、成本资料,包括生产规模和生产技术的相似性、获取原料途径的相似性、国内市场价格的合理性、替代国对国内工业的保护水平等;还有,收集、公开各国特别是判例国的反倾销案例以及我国应诉反倾销和提起反倾销企业的案例资料,并规定有关的查阅程序和方法。事先做好调查研究,一旦被控倾销就可以在有限的时间里及时选出对我国最为有利的替代国,以期公平对待我国的出口产品。

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