市場擾亂

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　　市場擾亂是指一項產品的進口快速增長，無論是絕對增長還是相對增長，從而構成對生產同類產品或直接競爭產品的國內產業造成實質損害或實質損害威脅的一個重要原因。

　　從歷史上看，中國《入世議定書》中載入市場擾亂條款有兩股歷史上的源泉。其一是早在GATT時期，波蘭、匈牙利和羅馬尼亞等計劃經濟國家加入GATT時，就多數接受了西方國家提出的“選擇性保障條款”。其二是1960年GATT締約方全體針對紡織品與服裝進口激增所通過的一項專門決議。

　　一般認為，GATT所建立的國際貿易體制是以自由市場導向經濟為基礎而構建的。因此，在GATT時期，一些非市場經濟國家的加入給GATT的貿易體制帶來了一些觀念性難題。為解決這一觀念性難題，GATT締約方在波蘭、羅馬尼亞、匈牙利等非市場經濟國家加入GATT的議定書中確立了特別保障條款。按照波蘭加入GATT議定書第4節的規定，如果波蘭的出口產品數量增長，導致其他締約方國內工業受到嚴重損害或威脅，而波蘭與其他締約方協商未果，那麼波蘭應該限制出口或採取包括調整齣口價格在內的其他措施。這一特殊規定的背景在於，對於像波蘭這種國家專控貿易的國家，其他GATT締約方認為其價格確立機制存在特殊性，產品的供求關係受到行政控制，正常的GATT規則不足以阻擋這些國家產品的大量涌入。

　　中國在入世過程中，一些WTO成員特別是美國認為中國是非市場經濟國家，中國龐大的出口貿易總額給其他成員的國內工業造成了嚴重的威脅，因此在中國《入世議定書》的草案中，它們對中國入世的條件提出了各種嚴苛的要求。《入世議定書》的1994年草案提出“市場擾亂”或“嚴重損害”兩種標準供最終文本選擇，並且規定受影響成員可以與中國協商尋求相互滿意的解決方案。

　　1997年草案對94草案作出了細微的修正，但其中重要的是，按照97草案，WTO《保障措施協議》應作為針對中國的特別保障條款的剩餘規則而適用。在談判過程中，中國談判代表對於這兩種草案均持反對意見，經過與其他成員的討價還價，最終形成了《入世議定書》第16條以市場擾亂為核心概念的特別保障條款。這一最終文本中的條款與94,97草案相比，其優點在於:第一，為市場擾亂確立了詳細的定義，從而儘量避免為其他WTO成員所濫用(例如美國的406條款);第二，為針對市場擾亂採取的特別保障措施確立了嚴格的程式規則。

　　《入世議定書》第16條第4款規定，市場擾亂應在下列情況下存在:一項產品的進口快速增長，無論是絕對增長還是相對增長，從而構成對生產同類產品或直接競爭產品的國內產業造成實質損害或實質損害威脅的一個重要原因。這裡的“市場擾亂”顯然是從前述1960年GATT締約方全體決議所定義的“市場擾亂”而來，但兩者也不完全相同。兩者不同之處主要在於:第一，在1960年決議中，認定進口產品的售價大都低於進口國市場上質量相當的同類產品現行價格是必備條件之一，而在《入世議定書》中，並未強調這一價格差異。第二，《入世議定書》中所使用的損害標準是“實質性”，在表述上與WTO的《反傾銷協議》、《補貼與反補貼協議》相同，而1960年決議使用損害的標準是“嚴重性”，這一表述則與GATT第19條和《保障措施協議》相同。

　　《入世議定書》中關於市場擾亂的“實質損害或實質損害威脅”標準來自於美國《1974年貿易法》第406節，該節規定:當與國內產業生產的產品相同或直接競爭的商品進口絕對或相對地迅速增長，成為對該國內產業造成實質損害或實質損害威脅的一個重要原因時，國內產業存在市場擾亂。在中美簽署了關於中國入世的雙邊協議後，美國總統於2000年10月10日簽署了“PNTR法案”，修改《1974年貿易法》，增加第421節(針對市場擾亂)、第422節(針對貿易轉移)。2002年美國國際貿易委員會(ITC)第一次根據第421節對來自中國的軸架傳動器進行特別保障措施調查。由於第421節沒有詳細界定“實質損害或威脅”，ITC參考了《1930年關稅法》第七編(反傾銷)對實質損害的概念，據此，實質損害為“並非無意義的、非實質的或不重要的損害”。除此以外，《1974年貿易法》第406節的立法歷史將其與“201條款”中的“嚴重損害”進行比較，認為實質損害的標準比嚴重損害要低。由於第421節對此沒有明確的指示，因此ITC就認為實質損害比嚴重損害的標準低。

　　中國《入世議定書》第16條第4款規定，在認定是否存在市場擾亂時，受影響的WTO成員應考慮客觀因素，包括進口量、進口產品對同類產品或直接競爭產品價格的影響以及此類進口產品對生產同類產品或直接競爭產品的國內產業的影響。美國《1974年貿易法》第421節(d)也作相似的規定。但第421節(d)又進一步規定上述任何一個因素是否具備並不必然決定市場擾亂的存在。

　　《入世議定書》的這一規定，在WTO《保障措施協議》中並無完全對應的條款。但是我們不妨將其與《保障措施協議》第4(2)(a)條關於嚴重損害及其威脅的評估因素進行比較。按照後者，主管機關應評估影響該產業狀況的所有有關的客觀和可量化的因素，特別是有關產品按絕對值和相對值計算的可量化的因素，特別是有關產品按絕對值和相對值計算的進口增加的比率和數量，增加的進口所占國內市場的份額，以及銷售水平、產量、生產率、設備利用率、利潤和虧損及就業的變化。在阿根廷與歐共體鞋類產品保障措施案、美國與歐共體小麥麵筋保障措施案中，上訴機構均認定:《保障措施協議》第4(2)(a)條所明確列舉的這些因素，主管機關均需調查。顯然，《入世議定書》中所列舉的應考慮的客觀因素比《保障措施協議》第4(2)(a)條要少，其肯定性認定也容易得多。值得註意的是，《入世議定書》中所列舉的第二個因素關於“進口產品對同類產品或直接競爭產品價格的影響”，在《保障措施協議》第4(2)(a)條中並沒有明確的規定。那麼，在一般保障措施調查中，主管機關是否也需要考慮價格因素呢?這一問題在WTO中若幹爭端解決案例中都涉及到。對此，專家小組的基本意見是，《保障措施協議》第2(1)條並未明確要求主管機關必須進行價格分析，價格條件是否屬於第4(2)(a)條中的所有相關因素應視個案而定。