市场扰乱

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　　市场扰乱是指一项产品的进口快速增长，无论是绝对增长还是相对增长，从而构成对生产同类产品或直接竞争产品的国内产业造成实质损害或实质损害威胁的一个重要原因。

　　从历史上看，中国《入世议定书》中载入市场扰乱条款有两股历史上的源泉。其一是早在GATT时期，波兰、匈牙利和罗马尼亚等计划经济国家加入GATT时，就多数接受了西方国家提出的“选择性保障条款”。其二是1960年GATT缔约方全体针对纺织品与服装进口激增所通过的一项专门决议。

　　一般认为，GATT所建立的国际贸易体制是以自由市场导向经济为基础而构建的。因此，在GATT时期，一些非市场经济国家的加入给GATT的贸易体制带来了一些观念性难题。为解决这一观念性难题，GATT缔约方在波兰、罗马尼亚、匈牙利等非市场经济国家加入GATT的议定书中确立了特别保障条款。按照波兰加入GATT议定书第4节的规定，如果波兰的出口产品数量增长，导致其他缔约方国内工业受到严重损害或威胁，而波兰与其他缔约方协商未果，那么波兰应该限制出口或采取包括调整出口价格在内的其他措施。这一特殊规定的背景在于，对于像波兰这种国家专控贸易的国家，其他GATT缔约方认为其价格确立机制存在特殊性，产品的供求关系受到行政控制，正常的GATT规则不足以阻挡这些国家产品的大量涌入。

　　中国在入世过程中，一些WTO成员特别是美国认为中国是非市场经济国家，中国庞大的出口贸易总额给其他成员的国内工业造成了严重的威胁，因此在中国《入世议定书》的草案中，它们对中国入世的条件提出了各种严苛的要求。《入世议定书》的1994年草案提出“市场扰乱”或“严重损害”两种标准供最终文本选择，并且规定受影响成员可以与中国协商寻求相互满意的解决方案。

　　1997年草案对94草案作出了细微的修正，但其中重要的是，按照97草案，WTO《保障措施协议》应作为针对中国的特别保障条款的剩余规则而适用。在谈判过程中，中国谈判代表对于这两种草案均持反对意见，经过与其他成员的讨价还价，最终形成了《入世议定书》第16条以市场扰乱为核心概念的特别保障条款。这一最终文本中的条款与94,97草案相比，其优点在于:第一，为市场扰乱确立了详细的定义，从而尽量避免为其他WTO成员所滥用(例如美国的406条款);第二，为针对市场扰乱采取的特别保障措施确立了严格的程序规则。

　　《入世议定书》第16条第4款规定，市场扰乱应在下列情况下存在:一项产品的进口快速增长，无论是绝对增长还是相对增长，从而构成对生产同类产品或直接竞争产品的国内产业造成实质损害或实质损害威胁的一个重要原因。这里的“市场扰乱”显然是从前述1960年GATT缔约方全体决议所定义的“市场扰乱”而来，但两者也不完全相同。两者不同之处主要在于:第一，在1960年决议中，认定进口产品的售价大都低于进口国市场上质量相当的同类产品现行价格是必备条件之一，而在《入世议定书》中，并未强调这一价格差异。第二，《入世议定书》中所使用的损害标准是“实质性”，在表述上与WTO的《反倾销协议》、《补贴与反补贴协议》相同，而1960年决议使用损害的标准是“严重性”，这一表述则与GATT第19条和《保障措施协议》相同。

　　《入世议定书》中关于市场扰乱的“实质损害或实质损害威胁”标准来自于美国《1974年贸易法》第406节，该节规定:当与国内产业生产的产品相同或直接竞争的商品进口绝对或相对地迅速增长，成为对该国内产业造成实质损害或实质损害威胁的一个重要原因时，国内产业存在市场扰乱。在中美签署了关于中国入世的双边协议后，美国总统于2000年10月10日签署了“PNTR法案”，修改《1974年贸易法》，增加第421节(针对市场扰乱)、第422节(针对贸易转移)。2002年美国国际贸易委员会(ITC)第一次根据第421节对来自中国的轴架传动器进行特别保障措施调查。由于第421节没有详细界定“实质损害或威胁”，ITC参考了《1930年关税法》第七编(反倾销)对实质损害的概念，据此，实质损害为“并非无意义的、非实质的或不重要的损害”。除此以外，《1974年贸易法》第406节的立法历史将其与“201条款”中的“严重损害”进行比较，认为实质损害的标准比严重损害要低。由于第421节对此没有明确的指示，因此ITC就认为实质损害比严重损害的标准低。

　　中国《入世议定书》第16条第4款规定，在认定是否存在市场扰乱时，受影响的WTO成员应考虑客观因素，包括进口量、进口产品对同类产品或直接竞争产品价格的影响以及此类进口产品对生产同类产品或直接竞争产品的国内产业的影响。美国《1974年贸易法》第421节(d)也作相似的规定。但第421节(d)又进一步规定上述任何一个因素是否具备并不必然决定市场扰乱的存在。

　　《入世议定书》的这一规定，在WTO《保障措施协议》中并无完全对应的条款。但是我们不妨将其与《保障措施协议》第4(2)(a)条关于严重损害及其威胁的评估因素进行比较。按照后者，主管机关应评估影响该产业状况的所有有关的客观和可量化的因素，特别是有关产品按绝对值和相对值计算的可量化的因素，特别是有关产品按绝对值和相对值计算的进口增加的比率和数量，增加的进口所占国内市场的份额，以及销售水平、产量、生产率、设备利用率、利润和亏损及就业的变化。在阿根廷与欧共体鞋类产品保障措施案、美国与欧共体小麦面筋保障措施案中，上诉机构均认定:《保障措施协议》第4(2)(a)条所明确列举的这些因素，主管机关均需调查。显然，《入世议定书》中所列举的应考虑的客观因素比《保障措施协议》第4(2)(a)条要少，其肯定性认定也容易得多。值得注意的是，《入世议定书》中所列举的第二个因素关于“进口产品对同类产品或直接竞争产品价格的影响”，在《保障措施协议》第4(2)(a)条中并没有明确的规定。那么，在一般保障措施调查中，主管机关是否也需要考虑价格因素呢?这一问题在WTO中若干争端解决案例中都涉及到。对此，专家小组的基本意见是，《保障措施协议》第2(1)条并未明确要求主管机关必须进行价格分析，价格条件是否属于第4(2)(a)条中的所有相关因素应视个案而定。