公屋

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　　公屋，即公營房屋，嚴格意義上講是指公營住房，是香港政府為低收人群體提供的保障性住房。

　　根據不同的標準，香港公屋政策的歷史沿革可劃分為不同階段。在學術界，出現過“三段論”，如有學者將其分為20世紀50年代初至1973的第一階段，1973至1977年的第二階段，1978年至今的第三階段 ；也出現過“四段論”，如有學者將其分為初期階段、十年建屋計劃、長遠房屋策略、政策重新定位四個階段 ；有學者將其分為公屋建設、居屋出現、公屋轉售、居住環境改善四個階段 。筆者認為，香港公屋政策的發展大致可以分為兩個階段：一是應對階段，另一個是規劃階段。

　　(一)應對性公屋政策階段(1954—1972年)。

　　從20世紀50年代初至70年代初，香港公屋因“救災”和“扶貧”而開始興建，即“救災屋”和“廉租屋”是香港公屋的最初形式。

　　1945年以後，即第二次世界大戰後，香港逐漸發展成“一個穩定、日益繁榮的社會” 。而中國內地不僅經濟蕭條，而且發生內戰，內地居民為逃避戰火紛紛來到香港，香港人口因此從1945年的60萬激增到1950年的230多萬 。隨著人口的激劇增加，香港住宅供應越來越不夠。為瞭解決其“房荒”問題，起初是無房居民在私人或公共土地上用鐵皮、木板非法自行搭建木屋，也稱“寮屋”。這些木屋因其密度高、質量低、設施缺、環境差而經常發生火災，最終導致了1953年l2月24日發生在香港九龍石硤尾木屋區的史無前例的大火，這場大火使5萬多名木屋居民露宿街頭，這場大火也迫使香港當局重新審視其住房政策，並從此改變居民自行解決住房而政府不介入的住房政策。

　　香港政府介入居民住房的第一個舉措是興建“救災屋”，即興建“包寧平房”和徙置大廈。

　　(1)興建“包寧平房”。在石硤尾大火後的短短53天，香港政府在石硤尾災場附近建起一座有多個單位的兩層平房以安置災民，因這棟平房以當時的工務局局長包寧命名，因而稱為“包寧平房”。雖然這棟倉促建起的平房略為簡陋，但因其建築材料為水泥和石磚可以防火，並裝有公共水管和公共廁所。這是香港當局首次直接興建的居民住房，是香港的第一個公共房屋。

　　(2)興建徙置大廈。由於包寧平房供不應求，政府一年後興建了能容納更多居民居住的徙置大廈。徙置大廈全是6至7層高的H型公寓，每層有60個單位，每個單位的面積約120平方Ⅱ只，附帶公共的浴室和衛生問，一般是兩三個家庭同住一個單位，一幢大廈便容納了二千多人 。到1974年停建徙置大廈為止，香港累計建成25個徙置區，有118萬居民入住政府建造的徙置大廈 。

　　香港政府介入居民住房的第二個舉措是在興建“救災屋”的基礎上興建“廉租屋”。1954年，香港政府成立香港屋宇建設委員會(香港房屋建設委員會的前身)專門負責廉租屋建設，起初是為月收入在400至900港元的中低收入家庭建設設備較為齊全的廉租屋。1958年，由香港屋宇建設委員會建設的第一個廉租屋村“北角”落成，可容納300戶。隨後又在1962年推出“政府廉租屋計劃”，為月收入在400港元及以下的家庭建設廉租屋，以解決那些居住過於擁擠或低於居住環境標準家庭的居住問題。這類廉租屋的租金約占住戶平均家庭收入的7—8% 。早期廉租屋(即“救災屋”)每戶面積11.14平方米，設備簡陋，沒有廚房，洗手問、浴室和水喉樓層公用。而後期廉租屋每戶面積達23至46平方米，每戶有單獨的廚房、洗手間。截至1962年，香港屋宇建設委員會共興建了8000多套廉租房 J。

　　(二)規劃性公屋政策階段(1973年至今)。

　　20世紀70年代至今，香港政府先後陸續出台了“十年建屋計劃”、“長遠房屋策略”和“租者置其屋計劃”等一系列有關公屋建設計劃或規劃。這些計劃或規劃的出台是香港公屋政策從臨時應對向長遠規劃轉變的重要標誌。根據政府角色的不同，筆者認為這一時期又可分為政府主辦(政府是惟一角色)和政府主導(政府是主要角色)前後相繼的兩個階段。

　　1.政府主辦階段。在興建“救災屋”和“廉租屋”的基礎上，香港政府於1973年制訂了“十年建屋計劃”，旨在十年問解決180萬居住在貧民窟和木屋區居民的住房問題 J。此項計劃的主要內容是實施“居者有其屋計劃”和“市區人口擴散計劃”。“居者有其屋計劃”的主要目的是鼓勵一些收入逐步提高的原租住公屋的住戶購買住房，從而將他們原租住的公屋讓位給其他低收人家庭租住，同時也協助租住私人樓宇而收入又不高的中等偏下收入家庭購買住房。此項計劃的具體內容是：(1)資格。享受居屋計劃一般是兩類家庭：一是兩人以上且家庭月收入不超過3500元港幣的家庭；二是現時租住公屋的家庭，此類家庭如果成功申請購買居屋，則必須退還已租用的公屋單位。(2)優惠。凡經房委會審定可購居屋者，均可獲得一張綠表，憑此綠表可獲銀行優惠貸款，抵押貸款的最高額可達樓價的九成五，而還款期可長達20年。此外，居屋的銷售價格一般比當時的市場銷售價格低30—0% 。(3)限制。業主在購得居屋後的最初七年內如欲轉讓，則必須原價售還給房委會，七年後可按市價轉讓他人，但還必須向房委會補繳地價。不過，此項計劃的結局似乎不是很妙，隨著建築和土地成本的高速增長而超出居屋受惠階層的承受能力，雖然1981年以來居屋銷售中免收其土地費用，然而2003年以來居屋則無限期地停建和停售。

　　“市區人口擴散計劃”，是指隨著經濟發展和人口增長，通過公屋計劃有計劃分步驟地將集中於香港島、九龍及新九龍等市區的人口擴散至近郊乃至遠郊。經過數十年的努力，中心城區人口占香港總人口的比例較大幅度地直線下降，即從1971年的81.1%、1981年的76.8% ，下降到2001的50.1%。與此相適應，越來越多的居民在公屋計劃的引導下，遷往近郊乃至遠郊居住。香港長期以來形成的單一核心市區格局逐漸被多個核心市區格局所取代。這些新的核心市區即新市鎮的人口增長平均高達150% ，其中的80%來自公屋居民。

　　2.政府主導階段。到了1978年，香港政府制定“私人部門參建計劃”，開始允許私人機構參與公屋計劃，這是“政府主辦”轉向“政府主導”開始。在這個計划下，由政府撥地，以招標承投方式將發展公屋的部分土地轉賣給私人地產商，條件是在該土地上建造的房屋必須售賣給房委會指定的購買者。符合類似居屋申請條件及收入限額的人士也可以申請購買私人參建單位。由於這類房屋售價比市場價低，不存在銷售不出去的問題，所以投資的風險也比較低，這樣私人發展商的利益得到保障並有合理利潤。私人參建的目的就是要充分利用私人建築發展商未被動員的力量進行公屋發展。從其實施結果來看，絕大部分居屋單位都被超額認購，所以私人發展商不僅投資風險甚低，而且合理利潤可以得到保障。

　　1987年，香港政府制訂了“長遠房屋策略”。“長遠房屋策略”主要由“私營部門優先策略”、“自置居所貸款計劃”和“夾心階層住屋計劃”構成 。1998，又推出了“租者置其屋計劃”。

　　私營部門優先策略。政府採納了“私營部門優先”策略來解決新組建家庭、未解決住房問題家庭及對“居者有其屋”單位的房屋需求。這個策略允許私營部門在解決“居者有其屋”單位的需求時率先取用更有效的方法。這個策略中一個不可缺少的組成部分就是“自置居所貸款”計劃。該計劃允許有資格的申請人士及公屋的租戶，得到無息貸款購買私人房地產市場的房屋。自置居所計劃的貸款額會根據私人市場房屋平均售價的改變而加以調整。“長遠房屋策略”大量運用私人機構，因為港府認為：由1987年至2001年期間，若單靠居屋計劃及私人參建居屋計劃，應付所有未滿足的資助自置居所需求，政府機構難免又要進一步擴大，隨之帶來人手和經費的問題。在私人機構仍有資源和人才閑置不用的情況下，公營機構卻要不斷地加建樓宇，顯然不符合理想。此外，還會對有限土地資源的運用產生不良影響。由於需求量不足，發展商便不會拓展那些面積過小、不宜建築公營房屋而只適合興建私人樓宇的土地，同時也不會有興趣去重建市內的破舊市區。

　　自置居所貸款計劃。為使有意獲得資助而自置居所的家庭有更多的選擇，並確保私人機構的資源得以充分運用，當局推行一項自置居所貸款計劃。這項計劃為那些符合有關入息限額及其他資格規定而可申請購買居屋的人士，提供另一個置業途徑，即給予免息首期貸款，讓他們購買新建的私人樓宇，從而協助眾多有意自置居所的家庭解決首期款項不足的問題。免息貸款額為樓價的10% ，但最多不能超過5萬元，一旦所購的私人樓宇落成，借款人便須交還所租住的公屋單位，日後亦無資格申請公營房屋。夾心階層住屋計劃。“夾心階層”是指因為收入超過規定限額，不能申請入住公屋，但又無力購買私人發展商樓房的家庭。按政府的界定，這類家庭必須符合以下條件：家庭每月總收入在港幣22001至40000元之問；家庭成員至少兩人且全部在香港定居。而申請者必須是在港住滿7年以上的當地居民；家庭成員在過去兩年內沒有自置物業；家庭財產不應該超過港幣100萬元；家庭成員既不是公屋申請者，亦不擁有“居者有其屋”計劃的居屋。此外他們亦沒有以任何形式享受政府的房屋津貼。夾心階層住屋計劃在1993年開始推行，該項計劃包括一項貸款計劃和一項主體計劃，兩項計劃均由房屋協會管理。中等收入階層人士如果在“夾心階層貸款”，或“夾心階層居屋”計劃都能成功申請的話，則只能二者擇其一。但是，隨著1997年亞洲金融風暴，香港房價大幅下滑，很多私人樓宇單位都在中等人息家庭負擔能力範圍之內，因此，主體計劃由1998年10月起暫停推行。

　　租者置其屋計劃。租者置其屋計劃簡稱租置計劃是香港房屋委員會於1998年為滿足公屋居民置業需求而推出的置業計劃，目的是滿足公屋居民置業需求，幫助轄下公共房屋的租戶，以合理的、可負擔的價錢購買現時居住的租住單位。2002年香港政府發表《公營房屋架構檢討及有關房屋政策的聲明》，為政府的房屋政策重新定位，政府開始集中提供公共租住房屋，停止實施“居者有其屋”計劃。為配合政府於2002年重新制定的房屋政策，房委會在2005年和2006年推出第六期租置計劃後已終止該計劃。已經落成或正在興建的居屋單位，將不再通過市場處理，現居住於租置屋的租戶仍可選擇購買其租住單位。

　　首先，香港公屋計劃半個多世紀的成功發展，有賴於專門機構長期有效的執行政府房屋政策，通過多種途徑為不斷增加的龐大公屋單位提供資金及專業有效的運營和管理服務。

　　香港公屋計劃得以成功的主要因素之一，是自開始興建公屋以來，就有相應機構專門負責公屋事宜。1973年新的香港房屋委員會(房委會)成立以前，香港各類政府公屋由不同的部門興建和管理，包括T務司署興建、徙置事務署管理的徙置區；工務司署興建、委托前香港屋宇建設委員會(房委會前身)管理的政府廉租屋；前香港屋宇建設委員會轄下的公屋。1973年，香港房委會根據房屋條例成立，合併了原屬不同系統的公屋，根據政府整體房屋政策大綱，負責統籌所有政府公屋供應、編配和管理事務，通過其執行部門房屋署規劃及興建公屋。

　　房委會註重成員在社會和專業背景方面的多元化。房委會轄下不同的常務小組委員會，分別負責處理策劃、建築、投標、商業樓宇、財務及資助房屋等事務。小組成員除包括房委會委員外，還邀請各界人士擔任，廣泛代表不同的專業領域和社會層面，以確保房屋政策的研究和制訂，能反映社會不同階層的意見。對於房屋事務，房委會聘用專業房屋事務經理管理轄下房屋。

　　有效的公共房屋政策必須與整體的城市規劃和地政政策相配合，為公屋租戶提供方便的交通網路、商業設施及其他配套設施，才能保障租戶的生活質素。在公屋的發展中，香港房委會不僅在城市規劃中扮演積極的角色，著力建設有效率的公屋社區和發達的交通網路，還儘量爭取各項配套設施的同步完成，並通過對公屋進行持續的維修、改善和重建計劃，提升公屋的居住條件。每個屋宇的建設，都由一個小組定期審查各方面工程的進展。房委會的執行部門房屋署不單負責協調內部屋宇建設：二作的進度，同時還和政府其他有關部門建立緊密聯繫，保證屋宇建成之後，其他必須的設施如水電、公共交通服務等可以配合投入服務。

　　其次，香港政府為公屋的興建和發展提供了堅強的後盾。政府不僅從土地政策和資金安排上提供大力支持，而且將公屋納入到整體的城市規劃和地政政策中去，使香港房委會能夠有效率地以較低的成本大規模提供公屋，並避免公屋成為孤立和標簽化的社區。

　　香港公屋計劃的成功離不開政府土地政策的支持，公共房屋的供應情況在很大程度上取決於政府的土地政策。香港政府對公屋建設最大的資助是免費撥地給房委會。政府定期及準確評估房屋需求，供應足夠建屋土地並提供配套的基礎設施。

　　為達到土地供應平穩，政府儘量靈活和彈性地處理土地供應，並訂立了一套撥地準則，決定對私營和公共房屋用地的供應，為不同密度的私營和公共房屋訂立適當的比例，集中用面積較大和發展密度較高的土地來發展公共房屋。房屋用地督導委員會審批土地發展用途，預測房屋發展所需的土地供應量，以及公共房屋的供求。

　　通過細緻的規劃，房委會儘量避開在城市貴重地皮上興建公屋，以善用資源，讓政府將貴重地皮出售作私人物業發展或其他盈利性項目，避免公共房屋用地和其他土地用途之間的衝突並使政府能夠獲得最大化的賣地收入。

　　香港政府提供給房委會興建公屋的土地包括已平整和未平整土地。房委會並不負責土地的平整工程，政府承擔公屋新地盤平整工程所需的款項。這就使得房委會避免了平整土地過程中可能遇到的諸如彙集土地和收地過程中當地居民的強烈抵抗，各有關政府部門冗長的磋商、評估，重新分區的衝突等種種困難，並大大降低房委會提供公屋的成本。

　　第三、政府既從社會福利的角度去提供公屋，也從財政安排上考慮成本效益，設法使房委會從政府直接資助的部門轉為自負盈虧的機構，避免了龐大公屋計劃造成巨額財政赤字，這是公屋計劃持續發展的一個重要原因。

　　充足穩定的資金是公共房屋成功發展的必要條件。香港公屋建設的資金來源途徑主要有兩個一是政府通過免費撥地、撥出資本和貸款提供資助；二是房委會通過出租公屋及其附屬商業樓宇、出售自置居所單位獲得維護及興建公屋所需的資金。

　　在香港建設公屋的初期，香港政府通過直接註資或提供土地的方式，資助公屋的發展。1973年，新的房委會成立後，政府以免費撥地及貸款的形式提供資助。1988年，房委會進行改組，由政府資助部門成為自負盈虧的財政獨立機構，但政府仍免費撥地及以優惠條件撥出資本對其提供支持。

　　根據房委會與香港政府在1988年達成的 政安排和1994年達成的補充協議，政府對房委會之前的部分投資135億港元，成為無息永久資本。由前“居者有其屋計劃基金”轉撥的28億港元現金結餘，以及政府於1988年與1993年期間註資的100億港元，轉換為有息借貸資本，房委會須分l4年以5%年息逐季向政府償還上述的借貸資本。此後，政府不再向房委會進一步註資。房委會的經常性收入來自公屋租金收入、公共房屋附屬的商業樓宇租金收入、出售資助自助居所收入。在租金政策上，房委會以租戶的負擔能力作為釐定公屋租金的主要考慮因素。其他考慮因素包括屋宇價值、通脹、差餉，以及維修及管理費用。

　　由於房委會長期奉行低租金的政策，公屋一直以赤字運行，需要巨額補貼。以2001—2002年度為例，房委會公屋租金收入為89.1億港元，但出租公屋運作赤字達24.46億港元，平均每個出租公屋單位每月赤字為237港元。房委會主要通過兩種途徑補貼公屋，以資助興建公屋的龐大資本開支和補貼公屋營運開支的長期巨額赤字：

　　其一是按市值租出公共房屋附屬的商業設施和非住宅設施，如商場、街市鋪位及停車場。房委會轄下公屋小區附屬設施齊全，不僅方便居民生活，也使房委會成為香港最大的商場及停車場設施業主，其市場占有率分別約為1l%和16%，房委會每年通過出租商業樓字可獲得十幾億港元的盈利；

　　其二是通過各種自置居所計划出售房屋。自1978年起，房委會通過居者有其屋計劃、私人機構參建居屋計劃和7昆合發展計劃，以及租者置其屋計劃等各項資助自置居所計劃，共推出超過42.2萬個房屋單位，以折扣價出售給合資格的家庭及人士。

　　自1990年代以來出售自置居所在房委會收入中所占比率約為50%左右，房委會每年從中獲得可觀穩定的盈餘。如2001—2002年度，房委會從出售自置居所獲得盈餘達32.26億港元。但是，為了配合政府2002年11月重新定位的房屋政策，把工作重點重新放在提供公共出租房屋上面， 自2003年起，房委會停止各項出售自置居所計劃，對其財務狀況產生了重要的不利影響。

　　2003—2004年度房委會整體運作赤字達5.89億港元。如果沒有其他大筆收入來源，房委會難以自負盈虧維持公屋的持續發展。

　　為此，房委會決定分拆 售旗下大部分商場及停車場，成立領匯房地產投資信托基金，並計劃把該基金在香港聯交所上市。房委會預計從分拆出售中可獲得總收益為320億港元，有助短期內應付公屋運作赤字，為房委會從長遠方面推行各項節省成本措施、改善財務狀況贏得時間。

　　第四、房委會在政府總體房屋政策框架下，通過不斷改進、完善公屋住戶準入退出機制，促進有限的公屋單位得到公平合理分配，為有真正住屋需要的人提供房屋，保證了公屋住戶具有一定的流動性和公屋計劃的持續性。

　　在公共房屋發展中，如何使公屋提供給真正有需求人士，也是香港政府面臨的一個挑戰。香港政府的總體房屋政策定位是，政府基於社會發展和社會公平而介入，滿足那些市場不能為其提供基本住房的低收入人群的住房需要，中高等收入人群的住房需要，由市場供應。政府在房屋市場扮演的補漏者角色，決定了其必須建立一套有效的機制，篩選出有真正住屋需要的家庭作為資助對象，其實現途徑就是：準入機制與退出機制。

　　目前入住公屋的家庭分為以下幾類1.受清拆、重建、天災等影響而無家可歸者；2.因體恤理由而需要房屋安置者。體恤安置個案由社會福利署署長推薦。此等個案的申請人一般都有個別困難，諸如嚴重疾病、弱能或社會問題；3.初級公務員及退休公務員；4.調遷及舒緩擠迫居住環境；5.不能負擔租住私人物業昂貴租金的家庭。

　　目前，入住公屋數量最多的主要是第五類家庭，他們需要在公屋輪候冊七登記，並要接受家庭收入和資產審查；房委會每年檢討輪候冊收入及資產限額，以確保限額配合當前的經濟和社會狀況，並確保真正有需要的人才符合資格申請公屋。若住戶虛報資料，房屋委員會可終止其租約，並可根據法律規定予以檢控。香港房屋條例規定，任何人士如故意向房屋委員會虛報資料，即屬違法，一經定罪，可判罰款20000港元及監禁6個月。

　　早期對於租住公屋的住戶，並沒有設定受資助者經濟狀況改善之後，是否要遷出公屋。自70年代中期開始，香港經濟高速增長，居民收入普遍增加。許多公屋租戶家庭經濟狀況得到明顯改善，有些公屋住戶甚至擁有私人住宅物業。不加區別地繼續對那些經濟狀況已經大大改善的家庭提供公屋，對那些等候在公屋輪候冊上和租住私人住宅的家庭來說有失公平。

　　1987年4月起，房委會開始實施公屋租戶資助政策，目的是減低對經濟能力較佳的住戶的資助，確保房屋資助能給予真正有需要的人。根據該政策，在公屋居住滿十年的租戶，須兩年一次申報家庭收入。不申報收入或家庭收入超逾所定限額的租戶須繳付額外租金。1996年6月進一步實施維護公屋資源合理分配政策，收入和凈資產值超逾所定上限或不申報收入和凈資產的租戶，須繳交市值租金並於一年內遷出所住的公屋單位。

　　自從公屋租戶資助政策和維護公屋資源合理分配政策實施以來，房屋署已成功收回約3.4萬個公屋單位，重新編配給有需要的人士入住。同時，現有約1.6萬個公屋住戶需繳交額外租金，數額每年約達1.7億港元。2004年2月，房屋署成立特遣隊，專責調查濫用公屋單位的富戶，2004年共約八百多間公屋單位被收回，分別屬於被非法使用、丟空或轉租的單位。