信息政策

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信息政策(Information Policy)

　　目前，國內外關於信息政策的含義存在著不同的理解，對信息政策的範圍和內容也缺乏統一的認識，在本書中關於信息政策的討論主要是從主流的國家信息政策的層面展開的。我國學術界對國家信息政策的概念有多種表述，歸納起來主要有以下幾種觀點：

　　從管理的角度出發，認為信息政策是國家根據需要規定的有關發展與管理信息事業的方針、措施和行動指南；

　　從決策的角度出發，認為信息政策是政府或組織為實現一定的目標，如信息自由流通、信息資源共用而採取的行動準則；

　　從信息活動出發，認為信息政策是調控社會信息活動的規範和準則。

　　上述觀點從不同角度對國家信息政策概念做了不同的解釋，但它們在目標和功能上是一致的。我們認為，信息政策是指在為解決信息管理和信息經濟發展中出現的、涉及公共權益、安全問題，保障信息活動協調發展而採取的有關信息產品及資源生產、流通、利用、分配以及促進和推動相關信息技術發展的一系列措施、規劃、原則或指南。

　　我國信息政策的建設始於20世紀50年代，我國立法機關、信息管理部門在科技信息、社科信息、信息技術、信息高速公路建設等方面制定並頒佈了一系列政策，取得了巨大的成就。這些信息政策對各時期的信息工作起了重要的指導作用，促進了信息事業的發展。

　　我國信息政策的研究歷程分三個階段。

　　(1)局限於科技情報政策探索階段(1980年以前)

　　新中國建立後，我國政府即開始致力於科技情報體系的建設，並於1956年由國務院科學規劃委員會編製了《十二年科學技術發展遠景規劃》，規定了科技情報工作的主要內容。1958年，第一次全國科技情報工作會議提出了我國科技情報工作的任務和機構設置。在國家科技情報政策的指導下，我國初步建立起了科技情報系統，對科技創新和發展提供了有力保障。但是，這個時期對情報政策的研究與制定主要是針對科技情報系統的建立和體制的改革，研究層次較低較分散。

　　(2)科技情報政策的全面研究與制定階段(1980～1992年)

　　此時，在國家一系列科技情報政策的推動之下，科技情報系統迅速進入恢復、重建階段，不斷參考、引進和吸收國外經驗，研究我國情報政策的理論體系和內容框架，研究層次高，理論性強。此階段的主要標誌是，1991年2月原國家科學技術委員會以“中國科學技術藍皮書(第6號)”形式發佈了我國第一個國家信息政策，即《國家科學技術情報發展政策》。

　　(3)國家信息政策研究的全面鋪開(1992年至今)

　　這個階段，我國信息政策進入一個新的發展階段，信息政策突破了科技情報政策的狹窄範圍，擴展到經濟信息政策、信息產業政策、信息技術政策等各個領域，一系列信息化政策陸續出台。此階段的主要標誌是，1993年9月，主題為“面向21世紀的中國信息政策與戰略”的國際信息管理研討會在北京召開。會上，眾多的中外專家建議將信息產業的各個服務部門及信息產品逐步納入政策、法制管理的軌道上來。20世紀末，隨著以電子商務和電子政務為核心的信息化的推進，我國在這些方面也開展了活躍的政策實踐。

　　黃先蓉認為我國的信息政策體繫結構主要由以下五部分組成(黃先蓉，2002)。

　　1)科技信息政策。我國從建國初期開始就制定科技信息政策，1956年國務院科學規劃委員會編製的《十二年科學技術發展遠景規劃》即是典型代表。1991年《國家科學技術情報發展政策》的出台，標誌著我國科技信息政策研究步入了一個新的發展階段。

　　2)社科信息政策。我國的社科信息工作始於1957年，但到20世紀80年代初隨著國家確立以經濟建設為中心的國策，我國的社科信息活動才開始發展起來，有了比較具體的社科信息政策。根據中共中央、國務院於1992年6月發佈的《關於加快發展第三產業的決定》，信息服務業被列為我國第三產業的發展重點。

　　3)信息技術政策。我國《信息技術發展政策要點》於1990年出版，總體政策主要包括：以市場和效益為目標，大力發展信息技術的商品生產；在國際競爭的環境中，發展信息技術和產業；選擇信息技術和產業的優先發展目標，集中力量，快速推進；統籌兼顧，做到微電子、通信、電腦和軟體技術的協調發展；加強信息技術的研究開發，推動技術創新；應用信息技術，促進經濟和社會發展；積極發展信息技術服務業；普及信息技術知識，加強人才培養等。

　　4)“信息高速公路”發展政策。1993年美國政府提出“信息高速公路”計劃，我國提出建設“信息高速公路”兩步走策略：第一步是到2000年初步建成國家高速信息化的骨幹網；第二步是到2020年基本建成覆蓋全國的國家高速信息網。目前，我國已經超過美國成為世界上網民人數最多的國家。

　　5)知識產權、信息安全以及電子商務等法律法規。

　　作為發展中國家，我國與發達國家在信息政策的制定目標、主要內容、政策環境等方面均有所不同，下麵對我國與美國、日本信息政策的異同點進行比較分析。

　　從戰略目標來看，美國信息政策戰略目標主要體現在適應信息技術日新月異的變化，。謀求新的政治和經濟利益；日本信息政策的目標是發展信息技術，扶持信息產業，利用信息促進生產，為實現“科技立國”的目標服務。中國的信息政策戰略目標是爭取和平與發展。

　　從政策內容來看，美國採用大信息政策觀，日本國家信息政策內容有科技信息政策、信息產業政策、信息流通和利用政策，我國則採用小信息政策觀。

　　從管理體制來看，美國國家信息政策管理體制具有明顯的分散性和多元化特點，日本採用的是屬於分散與集中並存的方式，我國的信息政策採用的是計劃、集中管理體制，推行按行政隸屬進行管理的方針。

　　從政策環境來看，美國、日本與我國在經濟基礎、法律、法規建設及大眾的信息意識和信息理論方面存在很大的差距。

　　從政策國際兼容性來看，美國和日本的信息政策法規建設，以全球一體化觀念為指導，積极參与國際信息法規制定，重視信息政策法規建設的國際合作，註重維護主權和自身利益。我國信息政策法規與國際接軌不夠，缺乏兼容性。

　　通過我國與美國、日本信息政策的比較分析，我們應該看到我國與發達國家在信息政策方面存在著巨大的差距。我們應該加快國家信息政策建設的步伐，儘快縮短這一差距，逐步建立起有利於我國信息資源開發的信息政策。設立專門的信息管理機構，進行專門的信息管理研究；改變原有的僵化信息管理體制，採取一切有益的信息管理形式；加快經濟建設，加強法制建設，加強國家信息政策的理論研究、學習；建立信息政策的咨詢和研究體系；政府引導與市場驅動相結合；積极參与國際信息活動，吸取各國有關國家信息政策方面的經驗；加強信息人才的培養與信息素質教育。

　　第一，信息政策運用行政手段，對信息領域的各種活動起到巨集觀導向作用；而信息法律則採用法律手段，運用法律對具體的信息行為起制約作用。

　　第二，作為信息活動的指導原則，信息政策會隨著社會的發展和實際情況進行靈活調整；而信息法律在制定後相對穩定，有較長的時效性。例如，版權之類的長效問題用信息法律來處理。

　　第三，在制定過程上，信息政策比較簡單，且很多機構都可以根據所在的轄區制定相應的信息政策。在執行時，由於巨集觀性的特點，解釋空間很大，可操作性和強制執行性較差。而信息法律則依據嚴格的程式，由專門的立法機構制定，由於其調整的是具體的經濟社會關係，因此可操作性很好，具有強制執行特性。

　　第四，在調整範圍上，信息政策從信息領域的整體出發，具有很大的調整範圍；而信息法並不能對信息領域的所有經濟關係和社會關係進行調整，它所調整的對象是在信息活動中對國家、社會造成較大影響的各種事件，也即只有構成法律行為的關係才是信息法律調整的對象。

　　從以上信息政策與信息法律的區別可以看出，這兩種調節手段在一定程度上起到了互相彌補、相輔相成的作用，二者缺一不可。信息政策對整個信息領域起巨集觀調控作用，對信息法律的制定和執行具有指導作用；而信息法律是信息政策的升華，是信息政策的具體實現，對各種經濟社會關係進行實際性的調節。科學合理的信息政策應當受到信息法律的制約與調節，而對於信息政策可能造成的負效應應當得到信息法律的控制，並具體體現在信息法律的有關條文中。

　　1.政策協調問題

　　我國科技信息政策有了明確的管理機構，即國家科委科技信息司，但社科信息政策、國際信息政策等其他類型信息政策尚無具有權威性的管理機構，造成了條塊分割、各自為政、缺乏統一的協調和領導。同時各行業內部割據嚴重、互不通氣，結果導致信息封閉、信息壟斷。一些政府部門和科研單位把研究的需進入市場的科技信息成果，據為己有，缺乏市場流通意識。這樣，影響了信息資源共用及信息系統總體效益的發揮，不能協調各系統各所有制之間的信息機構。

　　2.政策手段問題

　　我國目前所制定的信息政策偏重的是政策所要提倡、鼓勵和支持的方面，對政策所要限制、反對、禁止的方面缺乏具體規定。同時政策手段單一，大都依靠政府手段，導致信息政策在實施時缺乏有效的約束力和抗擊力，效果不佳。即使有關商標著作權、電腦軟體等方面的法規條例已公佈，但在社會上並未取得高度認識，執行時缺乏監督機構，執法力度不強，使信息政策缺乏權威性和約束性。同時，信息市場發育不完善，難以真正發揮市場調節作用，經濟手段干預性不強，影響信息自由流動、產品交易等。

　　信息政策主要問題存在

　　(1)信息政策內容不完善。

　　我國的信息政策在內容上存在明顯的狹隘特征，基本局限在傳統的信息系統建設和工作規程中，至今也沒有突破性進展。例如，現代信息技術的進步，帶來諸如因電腦系統和數據安全、數據流而引起的國家主權、個人隱私等問題。只局限於學術界的討論，不能納入規定和政策性指導。還有信息人力政策、政府信息資源管理政策、國際信息交流與合作政策，也是只談而未見實施。

　　(2)信息政策反饋渠道不完善。

　　學術界主要對信息政策的制定提出可行性的策略與思路，而忽略信息政策的評估與反饋。由於信息政策制定主體單一，含有更多的主觀性和單一性，而實行信息政策主體眾多，加上實行主體自身素質及信息意識不同，造成政策執行過程中出現或多或少的問題，政策的不完備性不周密性等便漸漸暴露出來，但這些又不能及時反饋到政策制定機構，而政策制定機構又沒有及時進行政策評估，提出應變措施並及時修改，使政策運行達不到預期目標，也不能為修訂和制定新的信息政策提供依據。我國信息政策制定過程中，還存在政策研究方法陳舊，偏重傳統的社會科學理論研究的方法論體系，缺乏定量分析，實證演繹，以及缺乏高素質的信息政策研究人員等問題。

　　結合我國的國情，借鑒美國和日本的信息政策發展道路，充分吸收政策科學的研究成果，有針對性地解決目前我國信息政策制定和實施中存在的主要矛盾，建立和完善有中國特色的信息政策框架體系，提出以下建議。

　　1.加強信息政策協調，實現信息資源共用

　　設立國家級的信息政策和信息管理機構，強化各行業和不同所有制之間的信息活動協調。國家信息政策機構運用各種政策手段在巨集觀上實施管理，協調中央各級同信息機構、信息活動。同時政策上允許民辦信息機構統一組織和信息活動的存在，協調不同所有制間相互競爭、融合發展。信息是國家的寶貴資源，必須通過政策法規鼓勵全社會開發與利用，統一規劃、組織、兼容信息系統，剋服行業壟斷。保障政府信息資源，在不涉及國家機密的前提下，強調信息公開性，加強國際信息資源的開發利用。

　　2.加快完善信息政策手段，健全信息政策規範體系

　　(1)加強信息工作立法，使一部分信息活動走向法制性的軌道。

　　目前，知識產權法、信息保密法、電腦系統的安全等方面的法律都有了一定基礎，但整個信息活動還需要更多的規範，如政府信息資源管理條例、信息機構組織法、信息物業管理法、信息市場管理法、國際信息合作與交流法律制度等。這些法規制度的出台，才能保障信息政策實施的連續性和穩定性，才能使信息行為得到規範，使信息管理有法可依，有章可循。

　　(2)加強經濟手段調控。

　　國家信息政策上培育信息市場，規範信息市場秩序，依靠市場杠桿來調節信息的供需活動，指導構建多層次、多渠道、全方位的信息市場體系。國家信息政策鼓勵建立風險投資基金，鼓勵國營、民營、外資的信息業發展，允許融資、控股、參股和發行債券等形式進行引導資源—技術—市場型的信息企業集團的組建，打破部門壟斷，公平競爭，形成規模效應。引導信息業走跨區域、跨部門、跨國域的合作化道路。

　　3.加強信息政策實施與評估研究，完善信息政策的反饋系統。

　　(1)應改變長期以來信息政

　　策制定主體孤軍作戰的局面，充分調動學術界的科研力量，使民企信息業的優秀人才及外國的信息人才，加入到制定信息政策組織中來，並加強研究工作的組織和協調，發揮群體研究效應。

　　(2)加強信息政策實施管理體制的研究，建立政策管理與監督的組織機構，制定有效的管理措施和方法，有效地完善和運行監督機制。

　　(3)加強信息政策運行機制研究，研究政策運行的程式、緩解和突變因素及相互影響、制約因素及對策，建立有效的信息政策運行機制。

　　(4)及時瞭解反饋情況，對信息政策的策略、實施效果和發展性進一步評估。建立有效的信息政策評估指標體系和相應的評估基礎理論，為制定新的政策提供依據。

　　4.加強信息政策方法論研究

　　引進自然科學、社會科學的理論手段和思維方法，並移植一些定量分析方法，如預測式信息政策研究、面向過程的信息政策研究等等；並可藉助政策科學的研究方法和成果，完善信息政策方法論體系。

　　5.加強信息政策研究人員的培養

　　在這一方面的途徑有二:(1)對現有的信息政策研究人員進行在職培訓、脫產學習和選送出國，全面提高他們的信息政策思想、信息政策理論和科技文化知識水平。(2)對在校的大學生進行信息意識的培養，增設有關信息政策研究相關課程；並設置信息政策研究的碩士點和博士點，培養專業人才。