中央銀行獨立性

出自 MBA智库百科(https://wiki.mbalib.com/)

中央銀行獨立性(Central Bank Independence)

　　中央銀行獨立性就是指中央銀行在履行制定與實施貨幣政策職能時的自主性，即如果一國的中央銀行可以“不接受來自政府的指令、亦不必與政府協商，而無條件的擁有自主決定維持或變更現行貨幣政策的權力”，那麼這一中央銀行便具有充分的獨立性。中央銀行的獨立性問題，實質上是中央銀行與政府的關係問題。

　　央行獨立性的討論源於歐美等國對歷次惡性通貨膨脹成因的反思。在第一次世界大戰之前，中央銀行擁有較強的獨立性，較少受到政府干預。第一次世界大戰期間，一些參戰國的政府開始通過中央銀行增發紙幣以滿足軍費開支。戰爭結束後，一些國家繼續沿襲戰時做法，通過增發貨幣來推動本國經濟增長，結果釀成惡性通貨膨脹。在一戰之後，各國吸取沉痛教訓，大都主張保持中央銀行獨立運行原則。央行獨立性(Central Bank Independence)的學術研究最早見於美國經濟學家歐文·費雪在其1930年出版的《利率理論》，其涵義為央行在貨幣政策制定過程中不受政府干預，目的在於防止政府將財政赤字貨幣化而造成惡性通貨膨脹。

　　1.遏制通脹的重要性。政府在執行經濟政策時，往往容易從短期利益出發，擴大財政支出，加大政府消費和公共投資，從而增加通貨膨脹的壓力。大量相關研究也表明，中央銀行獨立性強弱與通貨膨脹率高低密切相關。從發達國家的經驗看，中央銀行受到政府操縱的國家的平均通貨膨脹率要比中央銀行具有高度獨立性國家高。如中央銀行獨立性非常高的德國和瑞士，平均通脹率在3.1%，而中央銀行獨立性比較低的澳大利亞和紐西蘭，平均通脹率則在7.5%。

　　2.提高中央銀行信譽和透明度。按照貨幣經濟學理論，中央銀行採取的貨幣政策往往會造成動態不一致的後果。中央銀行為了增加產出而採取通脹政策，而公眾預期到貨幣當局採取通貨膨脹政策，均衡的結果是通脹而沒有產出提高。為解決這種動態不一致，就需要給予中央銀行制定政策的獨立性，提高中央銀行的信譽和制定政策的透明度。此外，中央銀行的業務具有較高的專業性和技術性，其管理人員必須具有熟練的業務、技術和制定貨幣金融政策，調節貨幣流通的經驗。政府對央行在制定貨幣金融政策過程中的不正確干預會導致整個經濟陷入困境。

　　3.加強金融監管，穩定經濟和金融的需要。美國金融危機後，中央銀行金融監管的職能逐漸凸現出來，收到越來越多國家重視。為了有效降低金融系統的風險，提高金融系統的運行效率，需要中央銀行獨立的實施金融監管職能。此外，政府與中央銀行的地位不同，因而在考慮經濟政策的側重點上存在差異。政府較多地考慮就業、社會保障等社會問題，中央銀行較多考慮貨幣穩定的經濟問題。政府往往推行赤字財政政策以刺激有效需求和增加就業,結果往往導致通貨膨脹，中央銀行的首要任務是穩定貨幣，如果市場銀根偏松，就會出現通貨膨脹的危險，需要採取緊縮貨幣政策，提高利率，以遏制通貨膨脹。 這時中央銀行不應仍維持低利率政策以利於財政籌措資金。

　　人們普遍認為中央銀行獨立性較高國家的通貨膨脹水平比中央銀行直接受政府控制的國家低一些。為什麼央行的獨立性會帶來較低的通脹率?對於這一問題，理論界給出了三種答案：基於公共選擇學說的答案，基於薩金特(Sargent)和華萊士(Wallace)的分析得出的答案，以及基於貨幣政策的短期和長期不一致的問題得出答案。

　　根據公共選擇理論的觀點，貨幣當局承受的強大政治壓力使它根據政府的偏好行動。貨幣緊縮會給政府的預算狀況帶來負面的影響，如暫時的經濟降溫帶來的稅收減少，鑄幣稅收入可能的減少，公債利率的短期上升都會使財政赤字增加。因此政府偏好松的貨幣政策。

　　第二種解釋中央銀行獨立性有助於降低通貨膨脹的理論，是薩金特和華萊士首先提出來的。他們將政策當局和貨幣當局作了區分。如果財政當局居主導地位，也就是說，貨幣當局無法影響政府財政赤字的大小，則貨幣供應量就成內生變數。當公眾無法或不願意再吸收新增的政府赤字時，由於政府預算約束的限制，貨幣當局將被迫通過增發貨幣來融通政府赤字。反之，如果貨幣當局居主導地位，財政當局就會被削減赤字(或拒付部分債務)。央行越獨立，央行被迫增發貨幣融通赤字的可能性就越小，這一理論與央行的信用獨立性有關。

　　第三種有關央行獨立性的理論建立在短期和長期的不一致問題上。為將來某個時期所制定的計劃，在目前看來可能是最好的，但當該時期真正到來時，可能就不是最佳選擇了，這時，短期和長期的不一致就發生了。央行獨立性可能減小大選前對貨幣政策的人為操縱。如果這樣，央行獨立性可以帶來更穩定的貨幣增長，並減少通貨膨脹的變動。

　　另外，還有一些其他理論也解釋了為什麼中央銀行獨立性可以減少通貨膨脹的波動。執政黨不僅努力儘可能長期執政，同時當選的黨派還要為他們的選民謀取利益。有證據表明，失業率和通貨膨脹的情況與政府的政治傾向呈系統相關，而相對獨立的央行則不會因新政府的上臺改變其政策，從而降低通貨膨脹的變化。

　　弗里德曼對中央銀行獨立性影響通貨膨脹變化率給出了自己的解釋。弗里德曼認為，之所以在不同國家之間，或某段時間的某個國家，通貨膨脹水平和通貨膨脹變化之間存在著正的相關性，是因為政府可能會在短期內追求實現高就業和高產出目標，從而引發高通貨膨脹，然而這樣又會使政府面臨避免貨幣貶值的巨大壓力。有關學者重新考察了66個國家在1955——1985年間通貨膨脹率和通貨膨脹變化的數據，結果證明，通貨膨脹水平和通貨膨脹變化之間確實顯著正相關。

　　中央銀行獨立性問題不僅涉及是否賦予中央銀行以更高的自主權，更需要明確中央銀行的責任。在這種制度安排下，中央銀行的首要職責是通過獨立的貨幣政策操作來維護物價穩定——既要對通貨膨脹承擔責任，也要對通貨膨脹承擔責任，從而徹底改變了有關官員在履行制定與實施貨幣政策方面的隨意性。在貨幣政策操作方面，這種制度安排具有其他制度不具有的高透明度性——中央銀行不僅要明確宣佈具體貨幣政策目標，而且還要對所進行貨幣政策選擇進行詳細的說明。這樣，就能夠使社會公眾清楚地瞭解貨幣政策的走向。一般的社會公眾是合理的政策選擇的最好監督人，一旦中央銀行與政府明確宣佈了具體的貨幣政策目標，任何沒有正當理由而未實現調控目標的現象都意味著中央銀行存在著失職行為，並將因此受到懲罰。為了避免這種現象的發生，中央銀行有關官員必然要竭盡全力地履行其職責。另外，由於社會公眾對貨幣政策目標以及各種政策調整的依據都有一個清楚的理解，這樣就提高了人們對政策效果的信任程度(政策的可信度)。歷史經驗表明，保證貨幣政策的獨立性有利於中央銀行實現保持貨幣幣值穩定的基本目標。

　　自有中央銀行以來，獨立性一直是爭論的熱點，大致有三種觀點：①完全的獨立性。該理論認為貨幣政策及相應的貨幣穩定是一個複雜的問題，應由獨立的權威機構來掌管，以免受政治利害或私利的支配。②完全沒有獨立性，他們認為政府是民選的，管理這個國家，更何況貨幣問題?而且中央銀行與政府的目標基本一致，財政政策和貨幣政策必須相互協調。③相對獨立性。大多數人持此種觀點，即中央銀行與政府保持相對獨立性，而且認為這種獨立性還應隨不同的制度安排和不同時期的政治經濟狀況而變化。

　　從很多角度看，例如：法律賦予中央銀行的職責、中央銀行領導人的任命、中央銀行與財政部關係、中央銀行資本所有權等等方面，大多數國家的中央銀行對於政府的獨立性不是絕對的，而是相對的。所謂相對獨立性就是有限制的獨立性、在一定範圍內的獨立性。央行與政府的使命是共同的，都承擔了經濟增長，穩定物價與增加就業等義務。因此，中央銀行政策目標不能背離國家總體經濟發展目標。央行必須與政府密切配合，並受政府的監督和指導，而不是凌駕於政府之上，或者獨立於政府體制之外自行其事。隨著壟斷資本對於國家干預的加強，政府對經濟和金融領域的干預也不斷加深。加上中央銀行公開市場業務的不斷擴大，央行必須在政府制定的總的經濟政策目標下制定自己的政策，另一方面，央行有其特殊性，它不同於一般的行政管理部門，它有權獨立制定貨幣政策，在管理金融調節經濟方面必須具有相對的獨立性。

　　中央銀行獨立性的衡量標準包括以下三個方面內容：①組織上的獨立性，即中央銀行是否屬於政府，其領導人的任免程式與任期是否受到政府的影響；②職能上的獨立性，即中央銀行能否獨立制定和實施貨幣政策，能否抵制財政透支及其他不合理的融資要求；③經濟上的獨立性，即中央銀行是否依賴於財政撥款，有無可供獨立支配的財源。應指出的是，無論在上述三個標準上有何差異，中央銀行一般擁有技術上的獨立性，即技術上的壟斷性和信息上的壟斷性。

　　如何衡量中央銀行獨立性，存在不同的方法。總體看來，衡量中央銀行獨立性的標準有以下幾個方面：

　　1.組織和人事獨立性標準

　　主要看中央銀行是否隸屬於政府，政府對中央銀行高級決策人員和管理人員的任免程式的控制能力。如美聯儲的最高決策單位理事會的7名成員由總統任命，參議院核准，任期14年，期滿後不再連任，因此理事不必為爭取連任而迎合總統的意見。此外，理事的任命為輪流制，總統一次只能任命部分比例的理事，理事任期相互錯開，正常情況下每兩年才有1人屆滿，即總統在任期內只能提名2名理事，總統想控制整個理事會是不大可能的。通過以上安排，美聯儲保持了其獨立性。而在比利時、義大利等國的央行決策機構中，財政部代表占支配性地位，因此其獨立性也小一些。

　　2.職能獨立性標準

　　主要看中央銀行是否能獨立制定和執行貨幣政策，如何解決貨幣政策與財政政策之間的衝突，是否有為政府赤字融資的強制性義務。

　　關於如何解決貨幣政策與財政政策之間的衝突，有些國家如美國、德國、瑞士的中央銀行可以獨立制定貨幣政策，不受政府干涉貨幣政策的實施，如果與政府發生矛盾，只能通過協商解決。而英國、日本等國中央銀行雖然受政府干涉，但仍然可以獨立制定、執行貨幣政策。在某些國家，如義大利、法國及一些發展中國家，中央銀行採取的貨幣政策必須經過政府的批准，獨立性較弱。

　　關於是否有為政府赤字融資的強制性義務，為防止中央銀行淪為彌補財政赤字的工具，大部分國家均反對政府在一級市場融資，即中央銀行在一級市場上購買國債為政府融資。但是對於中央銀行在二級市場上購買國債，操作程式與在一級市場上操作不同，央行在二級市場上購買國債是公開市場操作，央行只是以一個大盤商的角色出現，並不會有特別融資出現，因此是不違反獨立性的。

　　3.經濟獨立性標準

　　主要看中央銀行是否有可獨立支配的財源，是否有賴於財政撥款。目前多數國家的中央銀行屬於國家所有。中央銀行資本金的所有權大多由財政部門代表國家持有，中央銀行的利潤除規定的提成外全部上交國家財政，如有虧損，則全部由國家財政彌補。

　　美國的中央銀行美聯儲則是私人性質的，其分佈在美國各地的12家聯邦儲備銀行的資金，全都來源於會員銀行，而這些會員銀行大多都是私人的。每家會員銀行要按照一定比例向美聯儲上交存款準備金，存款準備金沒有利息，但會員銀行可以從中每年享受年收益6%的年末分紅。私人股東權益受到嚴格限制，不像一般所有者那樣享有剩餘索取權，而且也沒有控制權。

　　美國聯邦儲備系統是美國經濟發展的積極動力之一，美國金融系統在美國經濟的歷次波動中，特別是在“9·11”事件及其後的動蕩日子里經受了考驗，顯示出隨機應變的能力。作為美國中央銀行的美聯儲在應對這些事件時，各個職能部門同心協力、協調一致，包括維持支付系統的正常運轉、為受影響的銀行機構提供信貸和實行積極的貨幣擴張政策。

　　美聯儲獨特的機構分散而又協調一致的結構模式是其發揮作用的關鍵。美聯儲是公認的世界上獨立性最強的中央銀行之一。

　　美國把貨幣政策視為中央銀行可以自由運用的獨立手段，用以幫助穩定聯邦經濟的波動。在美聯儲發展成為一個有國家巨集觀經濟目標、獨立和積極的貨幣政策制定機構的過程中，建立聯邦公開市場委員會是關鍵的一步。1935年8月24日，大蕭條以後羅斯福總統簽署銀行法修正案創建了這一機構。該委員會共有12名成員，由7名聯邦儲備理事會理事和紐約聯邦儲備銀行總裁以及其他地區聯邦儲備銀行的4名總裁組成，這4名總裁由12個地區儲備銀行總裁團輪值。由於其成員包括總統任命的官員、理事會成員及從各自董事會選舉出來的儲備銀行總裁，因此，公開市場委員會可謂是為融合國家和地方的私人和公眾利益於一體而設計的。公開市場委員會在其決策和執行程式方面也保證了美聯儲同地區經濟保持密切聯繫。首先，它有一套完善的投票表決程式。12名投票成員集體制定公開市場委員會的正式決策，7位理事每次都要投票，12位行長中只有5位輪流投票。這樣就保證了每個成員平等地參與討論並達成共識以舉行正式的政策表決。因此決策一般是達成共識後制定的，所以一致通過的決策通常是慣例，而不是例外。其次.它有一套完善的執行程式。公開市場委員會決定了聯邦資金利率的適當目標水平後，由美聯儲在紐約聯邦儲備銀行的交易台負責實現目標。為了推動這一過程，公開市場委員會起草了一份政策指示.要求紐約交易台採取適當措施，實現隔夜借貸利率目標。時間證明，公開市場委員會的結構最充分地利用了美聯儲機構分散的優越性。這種結構能夠充分運用各種信息，制定全國性的貨幣政策，並使美聯儲能夠向全國各地傳達決策和政策原則。這種信息的雙向交流加強了美聯儲監督經濟和建立政策共識的能力。

　　美聯儲有能力把握全美金融活動的脈搏、保障金融穩定，得益於它現行的在地理上分散的組織結構。這種分散式結構對美國中央銀行至關重要，它為美聯儲的政策制定提供了必要的地方環境，同時又能保持各地之間的聯繫。以付款處理為例，付款處理在美聯儲業務中占的比重最大。美聯儲全系統共有2.3萬多名雇員.其中大約一半，即1.2萬人從事支付業務。多年來，美聯儲分散的結構使得它在維持支付系統上擁有優勢。長期以來，美國是個有著許多小銀行服務於各自相對有限地域的國家。美聯儲成立的原因之一便是建立一個使貨幣在這些小銀行之間有效流動的網路。美聯儲最早的項目之一就是建立一個支票清算系統。在該系統中，每家儲備銀行為其分區各銀行提供一個本地結算所，並使他們能夠通過其姊妹儲備銀行進入全國結算網路。

　　美聯儲大概是美國最為獨立的政府機構，美聯儲雖然對國會負責，但除了立法和提交報告之外，它實際上不受國會的控制。總統可以通過任命理事和理事會主席以及與國會結成立法聯盟來影響美聯儲，但在總統的任期內只能認命一位理事會主席。理事的任期長達14年且不得連任，這在一定程度上消除了理事求寵於國會和總統的動機。支撐其獨立性最重要的原因在於美聯儲不會受國會控制的撥款程式支配，它的經費自理且有大量結餘，能夠拒絕聯邦政府審計機構的審計，因此，這一點比其他任何因素都有利於它的獨立性。

　　獨立性就像一把雙刃劍，它既意味著權力又意味著責任，它是自相矛盾的。需要指出的是，美聯儲的獨立性並不是無限制的獨立。實際上，總統和國會都對美聯儲有相當大的影響，總統影響的一種方式是道義上的勸告，而美聯儲也不願反對總統的觀點，如果他們認為總統的要求不會違背自己的職責，一般都會照辦。同時，為了制定某種法律或是阻止某種法律，美聯儲與要不斷地在國會進行活動，希望得到總統的支持，因而具有與總統保持良好關係的動機。

　　歐洲中央銀行是以世界上獨立性最強的中央銀行——德意志銀行為模式創建的，成立以來便擁有了組織、職能和經濟三方面的獨立性。組織獨立性體現在結構定位和人事安排上：一方面，從結構上獨立與歐盟其他機構和成員國政府是確保歐洲中央銀行體系組織獨立性得以實現的首要方面。根據《阿姆斯特丹條約》(1997年)的規定，歐洲中央銀行是獨立於各成員國的歐共體自主機構，與歐洲議會、部長理事會以及歐洲法院等併列於歐盟各機構之列，不受成員國政府監督；各成員國央行是歐洲中央銀行體系的不可分割的組成部分，在履行法律賦予的職責時，僅服從於歐洲中央銀行的指導。

　　另一方面，人事安排方面的自主程度是衡量中央銀行組織獨立性的另一重要指標。歐洲中央銀行的官員不由某個歐盟機構或成員國政府單獨決定；歐洲中央銀行體系的官員們的任期比歐盟其他機構或成員國政府官員們的任期要長；執行董事會成員不再具備履行職務所要求的條件或有嚴重過錯行為的，須由歐洲法院應決策理事會或執行董事會的申請強行將其辭退。人事任命程式的嚴肅性、任期設計的特殊性、罷免程式的複雜規定等都避免了成員國政府或歐盟其他機構藉助人事安排對歐洲中央銀行體系可能產生的過度影響，從而在一定程度上維護了歐洲中央銀行體系的組織獨立特點。職能的獨立性是指歐洲中央銀行體系可以不受約束地追求貨幣政策的實現，包括可以自主地選擇貨幣政策中介目標和貨幣政策工具，並擁有足夠的權力來排除公共融資壓力和匯率政策的影響，以有效貫徹其貨幣政策。

　　經濟上的獨立性對於中央銀行至關重要，它的喪失往往意味著來自政府的某種程度的控制。歐洲中央銀行體系在經濟上的獨立性主要表現為其擁有獨立的資金來源，而不依賴於成員國政府或歐盟其他機構的撥款。除此之外，歐洲中央銀行可以自主選擇貨幣政策中間目標和工具而且它們都是有《歐洲聯盟條約》和《歐洲中央銀行體系和歐洲中央銀行銀行法令》作為保障的，就是說，歐洲中央銀行不僅擁有法律上的獨立性，而且擁有實質獨立性。這些都使歐洲中央銀行成為世界上獨立性最強的中央銀行之一，足以與任何一個國家的中央銀行媲美。究其歷史淵源，則在於歐盟的成員國大多為聯邦制國家，它們在傳統上就以民主、自由和分散決策為特征，政府的權威受到較大的制衡，這些構建了歐洲中央銀行獨立性的基礎。