計劃法律關係

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計劃法律關係(Legal Relationships In Planning)

　　計劃法律關係是指計劃法律調整的社會經濟關係，其參加者享有因計劃而產生的權利和承擔因汁劃而產生的義務。

　　(一)國家權力機關

　　1．全國人民代表大會及其常務委員會。全國人民代表大會審查和批准國民經濟和社會發展計劃和計劃執行情況的報告，審查和批准國家的預算和預算執行情況的報告。在全國人民代表大會閉會期間，全國人民代表大會常務委員會審查和批准國民經濟和社會發展計劃、國家預算在執行過程中所必須作的部分調整方案。

　　2．地方各級人民代表大會及其常務委員會。縣級以上地方各級人民代表大會在本行政區域內，依照法律規定的許可權，審查和決定地方的經濟建設、文化建設和公共事業建設的計劃，審查和批准本行政區域內的國民經濟和社會發展計劃、預算以及它們的執行情況的報告。

　　(二)國家行政機關

　　1．國務院。國務院編製和執行國民經濟和社會發展計劃和國家預算。

　　2．國家發展和改革委員會。國家發展和改革委員會擬訂並組織實施國民經濟和社會發展戰略、長期規劃、年度計劃、產業政策和價格政策，監測和調節國民經濟運行，搞好經濟總量平衡，優化重大經濟結構，安排國家重大建設項目，指導和推進經濟體制改革；受國務院委托向全國人民代表大會作國民經濟和社會發展計劃的報告。

　　3．國務院其他部門。其負責編製本部門主管行業的計劃的職能部門，如建設部編製建設事業計劃。

　　4．地方各級人民政府。縣級以上地方各級人民政府依照法律規定的許可權，編製和實施本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業，城鄉建設事業和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、監察、計劃生育等方面的計劃工作。

　　(三)其他企事業組織

　　其他企事業組織是國家指令性計劃的具體實施者，是國家指導性計劃的自主決策者和實施者。

　　計劃法律關係的客體是指計劃法律關係主體的權利與義務指向的對象。

　　(一)計劃的分類

　　1．按計劃的內容不同，分國家綜合性計劃、重點專項計劃、行業計劃、地區計劃。

　　國民經濟和社會發展計劃是綜合性計劃。其主要內容有：國民經濟和社會發展的主要目標和指導方針，基本任務和綜合經濟指標，主要經濟部門發展的任務和政策，地區經濟發展的佈局和政策，科學技術、教育發展的任務和政策，對外貿易和經濟技術交流、經濟體制改革的主要任務和措施，人民生活和消費政策，社會主義精神文明建設和社會主義民主法制建設等方面。

　　重點專項計劃是指某一重要領域和特定時期的專門性計劃。它以關係改革開放和社會主義現代化建設全局的關鍵領域、薄弱環節等重大問題為對象編製的規劃。一般包括下列內容：發展現狀及面臨的形勢、發展戰略、主要目標、總體要求、主要任務、政策措施等，如《城鎮化發展重點專項規劃》、《人口、就業和社會保障重點專項規劃》。

　　行業計劃是行業、部門系統的計劃，包括行業發展目標、發展重點等內容。行業計劃是在對全球市場的可靠預測和對本國企業競爭力的準確分析基礎上制定的，要為市場主體決策提供有用、可靠的參考，如建設部制定的《建設事業“十五”計劃綱要》。

　　地區計劃是各個地方依據上級計劃，按照各地方的實際情況對地方的國民經濟和社會發展作出的規劃。其內容更加具體，並符合當地實際，如北京市制定的婦匕京市國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》。四個層次的規劃形成了互相關聯、各有側重、有機聯繫的整體，使國家計劃提出的任務和措施在各地區、各部門的規劃中進一步具體化，增強了規劃的可操作性。

　　2．按時間跨度不同，分長期計劃、中期計劃和短期計劃。

　　長期計劃一般是10年(或以上)的綱領性的計劃，是對國家在較長時期的任務和目標所作的框架性的規劃。其主要內容有：(1)分析國內外政治經濟形勢和科學技術發展的趨勢，進行客觀經濟預測，提出發展戰略；(2)確定國民經濟和社會發展的方向、目標、步驟、重點、重大比例關係、發展速度、重要指標和重大建設項目；(3)規定實施計劃的政策和措施。

　　中期計劃一般是5年計劃，是長期計劃的分階段實施性計劃，是國民經濟和社會發展計劃的基本形式。它主要是對全國重大建設項目、生產力分佈和國民經濟重要比例關係等作出規劃，為國民經濟發展遠景規定目標和方向。(1)確定計劃期間經濟增長速度和重要比例關係；(2)確定人民生活水平增長的幅度和社會發展的主要目標；(3)規定重要的經濟、科技教育政策和實施計劃的重大措施等。

　　短期計劃一般是年度計劃，是具體落實中期計劃的行動計劃。(1)根據中期計劃和經濟運行的實際情況確定國民經濟和社會發展的主要預期目標(如經濟增長率、固定資產投資增長率、居民消費價格總水平等)和主要任務，合理安排生產和人民生活；(2)制定實施年度計劃的具體措施。

　　長期計劃、中期計劃和短期計劃，在時間上銜接、在內容上有機聯繫，形成完整的計劃體系，保證了國民經濟和社會事業的持續、穩定、協調發展。

　　(二)計劃的編製、實施和監督

　　計劃的編製、實施和監督屬於計劃程式法的內容，應當儘早制定《規劃編製法》來明確各類規劃的法律地位、決策主體、編製程式以及規劃之間的關係，規劃的頒佈、實施與評估等。

　　1．計劃的編製。長期計劃和中期計劃草案應當在計劃期的1年前，年度計劃草案應當在上年12月以前編製完畢。

　　全國性的國民經濟和社會發展計劃，由國務院編製；全國性的行業(部門)計劃、重點專項計劃，由國務院或其授權部門編製；各級地方的計劃，由同級政府編製；各級地方行業(部門)計劃、重點專項計劃由地方同級政府或其授權部門編製。

　　全國性計劃的編製步驟為：(1)確定計劃的初步方案。在計劃期前兩年，國家發展與改革委員會就應在掌握大量經濟信息前提下進行科學預測，分析研究社會經濟形勢及發展趨勢並提出計劃方針和目標的總體設想。(2)編製計劃草案。各地方、行業(部門)依據國家發展與改革委員會的意見並結合本地區、本部門實際情況，編製各自的計劃草案。通過計劃制定中的廣泛協商和對計劃的綜合平衡，國家發展與改革委員會編製出全國的計劃草案，上報國務院審議。(3)審議通過計劃。全國性的國民經濟和社會發展計劃，由全國人民代表大會審批；全國性的行業(部門)計劃、重點專項計劃，由國務院審批；地方的國民經濟和社會發展計劃，由地方同級人民代表大會審批；地方的行業(部門)計劃和重點專項計劃，由同級人民政府批准。

　　2．計劃實施。(1)計劃的下達。全國性的國民經濟和社會發展計劃，由國務院下達到各省、自治區、直轄市、計劃單列市和國務院有關部門及計劃單列企業；全國性的行業(部門)計劃、重點專項計劃，由國務院有關部門下達到各省、自治區、直轄市、計劃單列市主管廳、局和省屬企事業單位；省和省以下各級各類計劃的下達參照全國性計划下達的方法進行。(2)計劃的執行。各級計劃經批准後，分別由國務院和各級地方政府組織實施。具體的組織、落實和協調工作分別由各級發展與改革委員會和有關職能部門負責。實現計劃更多的是依靠運用經濟杠桿、政策引導、信息發佈、法律約束等手段，而不是主要依靠行政措施。

　　計劃的實施方式有以下四點：方式一，信息引導。將國家計劃任務和有關的經濟政策措施作為信息，向各企業和基層單位公佈，由他們根據提供的信息編製本單位的計劃，使國家的計劃任務得到部分落實。在企業成為獨立的市場主體和市場體系日益完備的情況下，企業不再依靠國家計劃來獲得資源，而最需要的是瞭解國家經濟政策和及時、準確的市場信息。方式二，經濟杠桿。財政、金融與計劃部門積極配合，通過制定切實可行的財政和金融政策保證國家計劃的落實。方式三，合同方式。通過簽訂合同，使計劃任務轉化為合同雙方的自願行為，保障了國家計劃的實施。方式四，通過國家下達極少量、必要的指令性計劃指標來落實。

　　3．計劃的調整和監督檢查。

　　(1)計劃的調整。國民經濟和社會發展計劃，經法定程式正式批准後便具有法律效力，一般不作修改或調整。只有遇到下列特殊情況時，才能修改或調整計劃：①發生特殊重大的自然災害，嚴重影響原定計劃任務完成；②發生未能預料的重大情況，必須改變計劃；③國際關係發生重大變化，嚴重影響國內經濟生活；④發生其他特殊重大情況，必須改變計劃等。修改或調整計劃必須由原計劃審批機關批准。

　　(2)計劃的監督檢查。國務院和地方各級政府及其改革與發展委員會、各主管部門，應當建立檢查計劃實施情況的制度。各級政府應定期向同級人民代表大會及其常務委員會報告計劃實施情況並接受其監督。審計、統計、財政、稅務、銀行、物價和工商行政管理等部門應當在各自職權範圍內對國家計劃的實施情況進行監督、檢查並追究違反計劃法的責任。

　　(3)建立計劃中期評估制度。中期評估是調整、實施規劃和提高規劃編製水平的需要。在規劃實施期間，國內外經濟社會發展的環境很可能發生與規劃編製時的判斷不一致的變化，規劃內容應該隨環境變化與時俱進地進行調整，才能更好地發揮規劃的指導作用。通過中期評估，可以發現需要政府組織落實的內容，哪些沒有落實，哪些落實不力，起到督促落實規劃的作用。通過中期評估，還可以發現哪些規劃內容編製得不夠科學，不太符合實際，有助於改進今後的規劃工作，減少規劃編製時好大喜功、盲目攀比的傾向。

　　計劃法律關係的內容因計劃主體的不同而有明顯差異：

　　1．對於計劃機關來說，其主要負有計劃管理權利，包括計劃的決策、制定、審批、修改和監督檢查等內容。同時，這些權利又是依法由國家或上級機關交給它們的經濟管理權利，它們負有積極、正確行使的義務，不得懈怠，更不得隨意轉讓或放棄，因而具有法定性、不可轉讓性和不可放棄性等特點；對於其被管理主體、即計劃執行主體來說，計劃機關還負有依法管理、不得濫用職權的義務。

　　2．對於計劃執行主體來說，則因計劃的直接性或間接性不同而不同。在指令性計劃或者說直接計劃法律關係中，計劃執行主體負有完成計劃的義務，而計劃機關同時也負有提供實施計劃的條件的義務；主體雙方的權利義務基本上是對應的，任何一方不履行義務，都要向對方承擔相應的責任，而指導性計劃中或者說間接計劃法律關係的形成，則取決於潛在的計劃執行主體是否參與。即使參與，其完成計劃的義務的強制性也弱於指令性計劃中義務的強制性，某些時候應當允許計劃執行主體對指導性計劃的內容提出修改要求，甚至完全退出間接計劃關係。如果潛在的計劃執行主體不參與指導性計劃、或者參與了但沒有完全或完全沒有執行，並不直接承擔法律責任，而是受到經濟政策或經濟杠桿的“懲罰”；相應的，如果說指導性計劃制定得不好，誘導、促進措施不得力，計劃機關也要承擔相應的計劃目標無法達到的風險。總之，在間接計劃關係中，主體雙方的，僅利義務內容及其責任承擔與在直接計劃關係小有很大的差別。

　　3％對於(狹義的)計劃監督檢查主體來說，其主要享有監督檢查的權利而幾乎不承擔什麼義務，所以權利義務的傾斜性並不只是體現在向計劃機關的傾斜，在此，也體現為向計劃監督檢查主體的傾斜。從廣義來說，則監督檢查的權利為所有計劃主體普遍享有。