计划法律关系

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计划法律关系(Legal Relationships In Planning)

　　计划法律关系是指计划法律调整的社会经济关系，其参加者享有因计划而产生的权利和承担因汁划而产生的义务。

　　(一)国家权力机关

　　1．全国人民代表大会及其常务委员会。全国人民代表大会审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告，审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告。在全国人民代表大会闭会期间，全国人民代表大会常务委员会审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案。

　　2．地方各级人民代表大会及其常务委员会。县级以上地方各级人民代表大会在本行政区域内，依照法律规定的权限，审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划，审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告。

　　(二)国家行政机关

　　1．国务院。国务院编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算。

　　2．国家发展和改革委员会。国家发展和改革委员会拟订并组织实施国民经济和社会发展战略、长期规划、年度计划、产业政策和价格政策，监测和调节国民经济运行，搞好经济总量平衡，优化重大经济结构，安排国家重大建设项目，指导和推进经济体制改革；受国务院委托向全国人民代表大会作国民经济和社会发展计划的报告。

　　3．国务院其他部门。其负责编制本部门主管行业的计划的职能部门，如建设部编制建设事业计划。

　　4．地方各级人民政府。县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，编制和实施本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业，城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等方面的计划工作。

　　(三)其他企事业组织

　　其他企事业组织是国家指令性计划的具体实施者，是国家指导性计划的自主决策者和实施者。

　　计划法律关系的客体是指计划法律关系主体的权利与义务指向的对象。

　　(一)计划的分类

　　1．按计划的内容不同，分国家综合性计划、重点专项计划、行业计划、地区计划。

　　国民经济和社会发展计划是综合性计划。其主要内容有：国民经济和社会发展的主要目标和指导方针，基本任务和综合经济指标，主要经济部门发展的任务和政策，地区经济发展的布局和政策，科学技术、教育发展的任务和政策，对外贸易和经济技术交流、经济体制改革的主要任务和措施，人民生活和消费政策，社会主义精神文明建设和社会主义民主法制建设等方面。

　　重点专项计划是指某一重要领域和特定时期的专门性计划。它以关系改革开放和社会主义现代化建设全局的关键领域、薄弱环节等重大问题为对象编制的规划。一般包括下列内容：发展现状及面临的形势、发展战略、主要目标、总体要求、主要任务、政策措施等，如《城镇化发展重点专项规划》、《人口、就业和社会保障重点专项规划》。

　　行业计划是行业、部门系统的计划，包括行业发展目标、发展重点等内容。行业计划是在对全球市场的可靠预测和对本国企业竞争力的准确分析基础上制定的，要为市场主体决策提供有用、可靠的参考，如建设部制定的《建设事业“十五”计划纲要》。

　　地区计划是各个地方依据上级计划，按照各地方的实际情况对地方的国民经济和社会发展作出的规划。其内容更加具体，并符合当地实际，如北京市制定的妇匕京市国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》。四个层次的规划形成了互相关联、各有侧重、有机联系的整体，使国家计划提出的任务和措施在各地区、各部门的规划中进一步具体化，增强了规划的可操作性。

　　2．按时间跨度不同，分长期计划、中期计划和短期计划。

　　长期计划一般是10年(或以上)的纲领性的计划，是对国家在较长时期的任务和目标所作的框架性的规划。其主要内容有：(1)分析国内外政治经济形势和科学技术发展的趋势，进行客观经济预测，提出发展战略；(2)确定国民经济和社会发展的方向、目标、步骤、重点、重大比例关系、发展速度、重要指标和重大建设项目；(3)规定实施计划的政策和措施。

　　中期计划一般是5年计划，是长期计划的分阶段实施性计划，是国民经济和社会发展计划的基本形式。它主要是对全国重大建设项目、生产力分布和国民经济重要比例关系等作出规划，为国民经济发展远景规定目标和方向。(1)确定计划期间经济增长速度和重要比例关系；(2)确定人民生活水平增长的幅度和社会发展的主要目标；(3)规定重要的经济、科技教育政策和实施计划的重大措施等。

　　短期计划一般是年度计划，是具体落实中期计划的行动计划。(1)根据中期计划和经济运行的实际情况确定国民经济和社会发展的主要预期目标(如经济增长率、固定资产投资增长率、居民消费价格总水平等)和主要任务，合理安排生产和人民生活；(2)制定实施年度计划的具体措施。

　　长期计划、中期计划和短期计划，在时间上衔接、在内容上有机联系，形成完整的计划体系，保证了国民经济和社会事业的持续、稳定、协调发展。

　　(二)计划的编制、实施和监督

　　计划的编制、实施和监督属于计划程序法的内容，应当尽早制定《规划编制法》来明确各类规划的法律地位、决策主体、编制程序以及规划之间的关系，规划的颁布、实施与评估等。

　　1．计划的编制。长期计划和中期计划草案应当在计划期的1年前，年度计划草案应当在上年12月以前编制完毕。

　　全国性的国民经济和社会发展计划，由国务院编制；全国性的行业(部门)计划、重点专项计划，由国务院或其授权部门编制；各级地方的计划，由同级政府编制；各级地方行业(部门)计划、重点专项计划由地方同级政府或其授权部门编制。

　　全国性计划的编制步骤为：(1)确定计划的初步方案。在计划期前两年，国家发展与改革委员会就应在掌握大量经济信息前提下进行科学预测，分析研究社会经济形势及发展趋势并提出计划方针和目标的总体设想。(2)编制计划草案。各地方、行业(部门)依据国家发展与改革委员会的意见并结合本地区、本部门实际情况，编制各自的计划草案。通过计划制定中的广泛协商和对计划的综合平衡，国家发展与改革委员会编制出全国的计划草案，上报国务院审议。(3)审议通过计划。全国性的国民经济和社会发展计划，由全国人民代表大会审批；全国性的行业(部门)计划、重点专项计划，由国务院审批；地方的国民经济和社会发展计划，由地方同级人民代表大会审批；地方的行业(部门)计划和重点专项计划，由同级人民政府批准。

　　2．计划实施。(1)计划的下达。全国性的国民经济和社会发展计划，由国务院下达到各省、自治区、直辖市、计划单列市和国务院有关部门及计划单列企业；全国性的行业(部门)计划、重点专项计划，由国务院有关部门下达到各省、自治区、直辖市、计划单列市主管厅、局和省属企事业单位；省和省以下各级各类计划的下达参照全国性计划下达的方法进行。(2)计划的执行。各级计划经批准后，分别由国务院和各级地方政府组织实施。具体的组织、落实和协调工作分别由各级发展与改革委员会和有关职能部门负责。实现计划更多的是依靠运用经济杠杆、政策引导、信息发布、法律约束等手段，而不是主要依靠行政措施。

　　计划的实施方式有以下四点：方式一，信息引导。将国家计划任务和有关的经济政策措施作为信息，向各企业和基层单位公布，由他们根据提供的信息编制本单位的计划，使国家的计划任务得到部分落实。在企业成为独立的市场主体和市场体系日益完备的情况下，企业不再依靠国家计划来获得资源，而最需要的是了解国家经济政策和及时、准确的市场信息。方式二，经济杠杆。财政、金融与计划部门积极配合，通过制定切实可行的财政和金融政策保证国家计划的落实。方式三，合同方式。通过签订合同，使计划任务转化为合同双方的自愿行为，保障了国家计划的实施。方式四，通过国家下达极少量、必要的指令性计划指标来落实。

　　3．计划的调整和监督检查。

　　(1)计划的调整。国民经济和社会发展计划，经法定程序正式批准后便具有法律效力，一般不作修改或调整。只有遇到下列特殊情况时，才能修改或调整计划：①发生特殊重大的自然灾害，严重影响原定计划任务完成；②发生未能预料的重大情况，必须改变计划；③国际关系发生重大变化，严重影响国内经济生活；④发生其他特殊重大情况，必须改变计划等。修改或调整计划必须由原计划审批机关批准。

　　(2)计划的监督检查。国务院和地方各级政府及其改革与发展委员会、各主管部门，应当建立检查计划实施情况的制度。各级政府应定期向同级人民代表大会及其常务委员会报告计划实施情况并接受其监督。审计、统计、财政、税务、银行、物价和工商行政管理等部门应当在各自职权范围内对国家计划的实施情况进行监督、检查并追究违反计划法的责任。

　　(3)建立计划中期评估制度。中期评估是调整、实施规划和提高规划编制水平的需要。在规划实施期间，国内外经济社会发展的环境很可能发生与规划编制时的判断不一致的变化，规划内容应该随环境变化与时俱进地进行调整，才能更好地发挥规划的指导作用。通过中期评估，可以发现需要政府组织落实的内容，哪些没有落实，哪些落实不力，起到督促落实规划的作用。通过中期评估，还可以发现哪些规划内容编制得不够科学，不太符合实际，有助于改进今后的规划工作，减少规划编制时好大喜功、盲目攀比的倾向。

　　计划法律关系的内容因计划主体的不同而有明显差异：

　　1．对于计划机关来说，其主要负有计划管理权利，包括计划的决策、制定、审批、修改和监督检查等内容。同时，这些权利又是依法由国家或上级机关交给它们的经济管理权利，它们负有积极、正确行使的义务，不得懈怠，更不得随意转让或放弃，因而具有法定性、不可转让性和不可放弃性等特点；对于其被管理主体、即计划执行主体来说，计划机关还负有依法管理、不得滥用职权的义务。

　　2．对于计划执行主体来说，则因计划的直接性或间接性不同而不同。在指令性计划或者说直接计划法律关系中，计划执行主体负有完成计划的义务，而计划机关同时也负有提供实施计划的条件的义务；主体双方的权利义务基本上是对应的，任何一方不履行义务，都要向对方承担相应的责任，而指导性计划中或者说间接计划法律关系的形成，则取决于潜在的计划执行主体是否参与。即使参与，其完成计划的义务的强制性也弱于指令性计划中义务的强制性，某些时候应当允许计划执行主体对指导性计划的内容提出修改要求，甚至完全退出间接计划关系。如果潜在的计划执行主体不参与指导性计划、或者参与了但没有完全或完全没有执行，并不直接承担法律责任，而是受到经济政策或经济杠杆的“惩罚”；相应的，如果说指导性计划制定得不好，诱导、促进措施不得力，计划机关也要承担相应的计划目标无法达到的风险。总之，在间接计划关系中，主体双方的，仅利义务内容及其责任承担与在直接计划关系小有很大的差别。

　　3％对于(狭义的)计划监督检查主体来说，其主要享有监督检查的权利而几乎不承担什么义务，所以权利义务的倾斜性并不只是体现在向计划机关的倾斜，在此，也体现为向计划监督检查主体的倾斜。从广义来说，则监督检查的权利为所有计划主体普遍享有。