漁業管理審計

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　　漁業管理審計是環境審計的重要組成部分，是治理漁業的重要工具，在漁業可持續發展中發揮著重要作用。最高審計機關國際組織環境審計工作組(WGEA)2010年發表了題為《可持續漁業管理審計指南》，標志著漁業審計成為繼水資源、廢棄物、生物多樣化之後審計機關開展環境審計關註的新領域。

　　(一)聯合國海洋法律協定

　　1982年聯合國海洋法律協定為建立國際海洋治理系統提供了框架。該協定確定了各國在世界海洋利用上的權利和責任，為海洋自然資源的管理制定了指引，該協定提出專屬經濟區(從陸地向海洋擴展200海裡)的概念，各國對所有在專屬經濟區內的自然資源享有獨家開發權。聯合國海洋法律協定確定了對可持續管理漁業資源的期望：“沿海國家應通過恰當的保護和管理措施確保專屬經濟區內的生物資源不受到過度開發的危害。”同樣，聯合國海洋法律協定要求國家要麼在各自的專屬經濟區內捕獲其全部的正當所得，要麼把過剩的資源分給其他的國家。這個要求導致許多在各自負責區域內沒有能力開發漁業資源的發展中國家加人協定，與發達國家一起享有過剩的漁業資源。

　　(二)聯合國漁業資源協定

　　聯合國海洋法律協定僅涉及發生在各國專屬經濟區內的捕魚問題。然而，有許多重要的漁業資源要麼在專屬經濟區周圍，要麼在經濟區之間遷移。1995年發佈的聯合國漁業資源協定為保護和管理公海地區跨界和高度洄游的漁業資源提供了框架。聯合國漁業資源協定要求在管理漁業時採用預防性的生態系統方法，它要求國家減少污染，並重申了控制國家在公海區域的漁業活動的要求。聯合國漁業資源協定也提供了一個強制性的有約束力的爭端解決協議。

　　(三)漁業活動的行為準則

　　1995年世界糧農組織發佈的漁業行為準則確定了一個國際認可的漁業管理目標聲明：“漁業資源保護和管理的最重要目標是漁業資源的長期可持續使用，國家或區域漁業管理組織應採取恰當措施保護和管理漁業資源。”

　　由行為準則推動的漁業管理措施包括：避免捕撈能力過剩並保證漁業在經濟上切實可行；決策時充分考慮漁民利益；保護水生環境和生態系統的多樣性；評估並且在適當時制止南人類活動帶來的、對資源不利的影響環境的行為；開發相關技術，使用選擇性、環保型的捕撈裝置。行為準則指出，國家應採取生態系統方法評估環境因素對屬於同一生態系統或相關生態系統的資源和物種的影響，並評估生態系統中群體之間的關係。行為準則明確了國家或區域漁業管理組織的職責和作用。具體包括：收集漁業信息；收集關於漁業資源分佈的數據和各類漁業經濟社會特點的信息；分析相關信息，以便識別漁業資源和生態系統的發展趨勢，併在漁業的業績考核方面，考慮管理措施的適當變化，以確保漁業目標的實現；在決策階段考慮所有相關信息，以選擇恰當的管理措施並確保有效的、可持續的管理；強化監測、控制和監督，用來鼓勵對管理措施的遵守。同時，行為準則需要預防機制到位，以確保漁業資源管理的可持續性。

　　(一)識別國家的漁業資源及其主要威脅

　　審計人員必須瞭解漁業資源的狀況、政府在治理漁業活動及其主要威脅中的職責。為此，審計人員需要調查並明確一些問題，以識別國家漁業資源的狀況及其面臨的威脅。這些問題包括：國家漁業部門的主要特征是什麼?是營利還是自給自足的漁業?是大規模產業化漁業還是手工式漁業?是沿海、內陸還是海洋漁業?作為食物的來源，其重要性如何?在漁業問題上，與鄰國是合作還是存在爭端?漁業對於消遣和旅游業的重要性如何?是否對漁業資源可持續使用缺乏認識?漁業對於經濟(例如，漁業占GDP、就業、J,bTr來源、流人國庫的稅收的比重)、社會(對沿海群體的重要性、對當地人的重要性等等)和環境的價值是怎樣的?漁業的社會和文化價值是什麼(例如，食物來源、娛樂活動或者保留當地重要的歷史風俗)?漁業資源的主要威脅是什麼(比如，過度捕撈、非法的未經報告和管制的捕撈)?這些威脅為什麼會出現?相關機構對於主要威脅做了哪些分析?威脅背後的驅動因素是什麼(當識別漁業威脅時，審計人員應牢記背後是經濟利益、糟糕的管理和執行力的缺乏，它們使得非法行為變為可能，還有社會政治、文化、宗教、科學和技術因素引起漁業的變化)?就環境影響或漁業資源的影響來說，有哪些區域和部門特別重要?

　　在調查過程中，審計人員必須請教非政府組織、高校等組織中的專業人士，或聘請相關咨詢師來獲取幫助。明確了漁業資源的威脅以及政府在減輕或預防威脅上做了什麼(例如，存在哪些程式、使用了哪些政策工具)，審計機關就可以考慮傳統審計問題(例如授權、風險、可審計性和重要性)來確定審計的重點。

　　(二)瞭解政府對這些威脅做出的反應

　　這一步驟用於識別相關審計標準和政府如何管理漁業的問題。可作為漁業審計的參考標準的常用的環境政策工具有以下五種。

　　1．國際慣例和條約。一般情況下，政府簽訂了許多國際環境協定。審計機關在審計這些協定的履行情況和政府做出的反應中扮演著重要的角色。一旦一個國家簽訂了國際漁業協定，審計人員應查明相應的國家法律是否得以執行。審計人員應從負責國際關係的機構那裡查明國家是否簽訂了與漁業相關的區域協定，這些信息同樣可由國家的漁業部門來提供。

　　2．法律和規定。政府可通過法律和規定來管理漁業資源，解決漁業相關問題。這些法律和規定包括相關法律、條例、許可、授權、地方法規等。這些可用於限制接觸漁業區域或漁業資源、調整漁業裝置、關閉或開放捕魚區域、發佈許可並設定允許的捕撈數量配額、限制捕撈其他魚種。對審計機關而言，國家法律及其配套的法律工具是實施合規性審計的先決條件。

　　3．政策和項目。政府可以明確地規劃國家漁業政策並且應為執行政策或項目設定績效評估標準，也應建立和支持漁業研究項目。審計人員應審查政策是否符合可持續漁業的發展要求，實際操作與政策目標有多大程度的偏離，並評估政策和項目執行的績效。

　　4．經濟手段。政府經濟手段的種類主要有補助金、貸款、補貼、稅收和服務費。在有的情況下，這些手段的使用是基於漁業立法。在使用上述手段時需要謹慎，因為對漁業的過度投資會導致捕撈過度，尤其是在對漁業缺乏管理的地方。

　　5．環境影響評估。環境影響評估用於確保在制定法律之前，充分考慮政策或活動對環境(包括對漁業)的潛在影響。考慮到人類對環境嚴重的、不可逆轉的破壞，環境影響評估是決定性的計劃工具。在政策、程式或項目啟動之前，若考慮不到這些破壞因素且沒有採取恰當的緩解措施，就會導致嚴重的環境退化、人類健康的損害和經濟損失。對有的政府來說，環境影響評估已通過立法；對其他政府來說，這隻是一個政策工具。

　　總的來說，政府在保護漁業中扮演了重要的角色，他們使用許多方法管理漁業資源。比如在一個許可的、確定的捕撈配額下，為每一個許可證分配捕撈權；設定最小規模的限制；對使用的裝置類型設定限制；設定休漁期和禁捕區域(例如海洋保護區)；要求獨立的觀察員在漁船上監督漁業操作，限制漁民的數量。政府也使用經濟手段，比如補貼、刺激、稅收或補助金。另外，國際化管理、監督和監測、執行和製裁，都是政府管理漁業可採取的行動。在面對威脅時，政府能夠採取行動來管理和保護漁業資源，管理捕魚和資源開發，並控制污染。

　　(三)選擇審計主題，確定審計重點

　　審計人員需要分析風險和第一、二步中所描述問題的重要性，這樣他們就能夠確定哪些審計行動是最重要的，進而識別可能的審計主題。有許多確定漁業審計主題的方法，在選擇審計主題和確定優先事項時，審計機關應調查以下關鍵問題。

　　主題1：漁業的最高風險是什麼?

　　審計機關需要分析風險以確定哪項行動最為重要。如必要，他們需要來自業界專家的幫助。

　　主題2：政府的財務報告是否反映了相關費用和負債?

　　對於有些審計機關，政府開支的水平和開支的問責是關鍵因素。一些資金專用於特定漁業法規和指令的執行，這應在財務審計中考慮，或者在合規性審計、績效審計中更加深人地考慮。

　　主題3：審計機關是否有相關法定權審計許可權?

　　在識別審計對象之後，審計機關應確定它對誰有審計的權力。即使是在政府領域，它也許只能夠在國家(聯邦)、州、省或本地(市)起作用。即使對審計對象缺乏審計的權力，審計人員必須知道他們是誰及其所起的作用，因為政府能夠通過公共政策工具調節或影響他們的行為。

　　主題4：被審計區域是否有可審計性?

　　審計人員應確定是否有合適的標準來實施審計。例如：政府是否已簽署有關漁業的國際協定?政府是否對已識別的環境威脅做出反應?政府是否已頒佈漁業法律和法規?政府在漁業管理上是否有政策或策略?漁業相關的主題是否包含在國家預算中?政府的財務報告是否反映環境成本和負債?政府是否從國際組織收取外部資金來履行與國際協定相關的漁業責任?

　　主題5：審計如何促進良好的治理?

　　審計機關也要評估在政府保護漁業方面怎樣做最有效。審計人員應考慮以下問題：審計報告使用者，特別是主要使用者的利益是什麼?審計結果可能是什麼?審計效果會如何?以前審計過漁業資源的管理嗎?在確定了政府怎樣做最有效，並根據調查結果選擇了審計主題之後，審計人員就可以規劃審計實施過程了。

　　(四)確定可供選擇的審計方法

　　漁業管理審計作為環境審計的一部分，其審計方法具有一定的特殊性。審計人員應瞭解各種審計方法的優缺點和適用範圍，在此基礎上進行科學選擇。漁業管理審計過程中，審計人員可以通過審閱法、檢查法、觀察法、鑒定法、監測法等取證方法獲取審計證據，運用比較分析、決策風險分析等分析評價方法發現問題，提出審計建議。

　　(一)漁業工程項目中公共財政資金的使用

　　具體包括：用於漁業管理的資金是否得到恰當的管理?是否有足夠的財務資源分配給漁業保護項目?資金的支出是否得到監督?資金的支出是否違規?

　　(二)協定、法律的遵循

　　漁業管理審計可以審查政府戰略、行動與法律法規及國家簽署的國際公約是否一致。通過審計可以回答：“政府是否做到了它在條約、法律、政策和項目中所做的承諾?”等類似這樣的問題。以下是一些可以進行審計調查的問題：是否簽署和遵循了在國家地緣政治的邊界或共用保護區之內保護漁業的國際協定?是否遵循了簽署的國際公約中所定的規則和協議?政府是否頒佈了法律法規以落實其國際承諾和國內政策?在國家漁業政策與國家環境法律之間是否有衝突?漁業法律法規是否得到有效實施?在國家政策與其所簽署的國際協定之間是否有衝突?

　　(三)相關政策執行效果

　　審計人員應關註的問題包括：政府政策是否得到遵守?政策是否涉及到漁業資源最重要的威脅、是否影響其他物種和漁業環境?政策或策略是否有目標和措施?是否存在一個監督和評價管理體制?怎麼使用監督和評價反饋的信息?這些信息是否被用來檢驗和修訂政策?在法律和其他政策工具(比如計劃和預算)中，漁業管理的總方針是否得到落實並予以明確和執行?可以提出什麼改進建議，使得國家政策達到更好的效果?

　　(四)政府處理漁業威脅的績效

　　審計機關需要評估傳統的“三E”一一經濟性、效率性和效果性，也需要評估業績的形成過程及相關機關的行為效果。例如：相關機構有沒有為他們的項目設定預期的結果?有沒有為結果制定指標和措施?結果有沒有得到監督和跟蹤?數據是否被用來衡量績效的可靠性?漁業的政策和項目是否實現了其目標和預期結果?如果沒實現，原因是什麼?如何解決這些問題7(五)漁業的研究與監督在許多國家，由政府從事漁業研究和監督生態系統被法律明確下來。可以調查：是否有適當的系統來管理和監督漁業?政府是否在開發並維護漁業資料庫?信息有沒有在國家和國際監測系統之間進行分享?公眾是否可以使用監測活動的信息?

　　(六)關於漁業保護的公眾教育

　　審計機關可以調查以下問題：政府是否為政策各個階段(計劃、執行和評估)的公眾宣傳和教育劃撥了適當的資金?政府是否鼓勵公眾參與漁業保護?政府在公眾宣傳策略上有沒有結合漁業問題?政府是否對公眾宣傳效果進行了評價？

　　(七)向其他機構和公眾的報告

　　審計機關應確保報告和業績能遵從恰當的標準、規則和章程。審計機關需考慮：部門和機構怎樣報告他們的結果?部門和機構是否滿足了國際和國家的報告義務?信息是否準確?是否提供了獨立覆核或確認?

　　(一)重視漁業管理審計研究、人才培養和交流

　　在英國、荷蘭、挪威、澳大利亞等發達國家，漁業管理審計理論已有成熟的發展，審計實踐也取得了豐富的經驗。然而對我國來說，漁業審計是環境審計的一個全新的領域，國內對於這方面的研究很少，審計框架尚未建立起來，審計實踐缺乏必要的理論指導。因此，國家審計署應重視並支持漁業管理審計方面的研究，在借鑒國外經驗的基礎上，儘快制定具有可操作性的漁業管理審計指南。同時，審計署要對國家審計人員進行漁業管理審計知識的培訓，有計劃地培養漁業審計人才，必要時應邀請科技專家等業界人員提供幫助。另外，還應該積極開展對外交流，舉行漁業審計研討會，學習國外成功經驗。

　　(二)拓寬漁業審計的範圍

　　1998年，我國審計署設置了農業與資源環保審計司，其職責是：“負責審計國務院農業與資源保護主管部門及其在京下屬單位的財務收支；負責審計由國務院農業與資源環保主管部門和受國務院委托由社會團體管理的農林水利、資源環保資金的籌集、管理、使用情況；負責審計省人民政府管理的農林水利、資源環保資金的籌集、管理、使用情況；使用專項審計和審計調查；指導地方農業和資源環保審計業務”。由此可見，審計署的職責中並沒有明確環境審計的內容和範圍，而把環境審計與農業和資源的審計放在一起，對環境審計範圍的規定過於籠統。當然，這很大程度上是因為我國環境審計理論和實踐的匱乏。我國目前已開展的漁業審計範圍僅限於簡單的資金財務收支，例如2005年1月廣東省海洋與漁業局成立了省海洋與漁業系統內部審計組，對省局及直屬單位的財政財務收支、漁業經費的使用管理情況進行了內部交叉審計監督。然而在我國，從可持續發展的角度開展漁業審計的工作尚不普遍。因此，我國國家審計機關必須拓寬漁業審計的範圍，從漁業管理資金的財務審計轉向漁業管理資金的績效審計和漁業管理項目的可行性、合理性以及有效性審計上來，同時關註相關協議規定的遵循情況，最後逐步擴展到上述第四部分涉及的審計內容，實現漁業財務審計向漁業管理審計的轉變，充分發揮審計機關在漁業生態安全中的“免疫”功能。

• 陳希暉,王浩.漁業管理審計實施框架研究(J).中國漁業經濟.2011,5