渔业管理审计

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　　渔业管理审计是环境审计的重要组成部分，是治理渔业的重要工具，在渔业可持续发展中发挥着重要作用。最高审计机关国际组织环境审计工作组(WGEA)2010年发表了题为《可持续渔业管理审计指南》，标志着渔业审计成为继水资源、废弃物、生物多样化之后审计机关开展环境审计关注的新领域。

　　(一)联合国海洋法律协定

　　1982年联合国海洋法律协定为建立国际海洋治理系统提供了框架。该协定确定了各国在世界海洋利用上的权利和责任，为海洋自然资源的管理制定了指引，该协定提出专属经济区(从陆地向海洋扩展200海里)的概念，各国对所有在专属经济区内的自然资源享有独家开发权。联合国海洋法律协定确定了对可持续管理渔业资源的期望：“沿海国家应通过恰当的保护和管理措施确保专属经济区内的生物资源不受到过度开发的危害。”同样，联合国海洋法律协定要求国家要么在各自的专属经济区内捕获其全部的正当所得，要么把过剩的资源分给其他的国家。这个要求导致许多在各自负责区域内没有能力开发渔业资源的发展中国家加人协定，与发达国家一起享有过剩的渔业资源。

　　(二)联合国渔业资源协定

　　联合国海洋法律协定仅涉及发生在各国专属经济区内的捕鱼问题。然而，有许多重要的渔业资源要么在专属经济区周围，要么在经济区之间迁移。1995年发布的联合国渔业资源协定为保护和管理公海地区跨界和高度洄游的渔业资源提供了框架。联合国渔业资源协定要求在管理渔业时采用预防性的生态系统方法，它要求国家减少污染，并重申了控制国家在公海区域的渔业活动的要求。联合国渔业资源协定也提供了一个强制性的有约束力的争端解决协议。

　　(三)渔业活动的行为准则

　　1995年世界粮农组织发布的渔业行为准则确定了一个国际认可的渔业管理目标声明：“渔业资源保护和管理的最重要目标是渔业资源的长期可持续使用，国家或区域渔业管理组织应采取恰当措施保护和管理渔业资源。”

　　由行为准则推动的渔业管理措施包括：避免捕捞能力过剩并保证渔业在经济上切实可行；决策时充分考虑渔民利益；保护水生环境和生态系统的多样性；评估并且在适当时制止南人类活动带来的、对资源不利的影响环境的行为；开发相关技术，使用选择性、环保型的捕捞装置。行为准则指出，国家应采取生态系统方法评估环境因素对属于同一生态系统或相关生态系统的资源和物种的影响，并评估生态系统中群体之间的关系。行为准则明确了国家或区域渔业管理组织的职责和作用。具体包括：收集渔业信息；收集关于渔业资源分布的数据和各类渔业经济社会特点的信息；分析相关信息，以便识别渔业资源和生态系统的发展趋势，并在渔业的业绩考核方面，考虑管理措施的适当变化，以确保渔业目标的实现；在决策阶段考虑所有相关信息，以选择恰当的管理措施并确保有效的、可持续的管理；强化监测、控制和监督，用来鼓励对管理措施的遵守。同时，行为准则需要预防机制到位，以确保渔业资源管理的可持续性。

　　(一)识别国家的渔业资源及其主要威胁

　　审计人员必须了解渔业资源的状况、政府在治理渔业活动及其主要威胁中的职责。为此，审计人员需要调查并明确一些问题，以识别国家渔业资源的状况及其面临的威胁。这些问题包括：国家渔业部门的主要特征是什么?是营利还是自给自足的渔业?是大规模产业化渔业还是手工式渔业?是沿海、内陆还是海洋渔业?作为食物的来源，其重要性如何?在渔业问题上，与邻国是合作还是存在争端?渔业对于消遣和旅游业的重要性如何?是否对渔业资源可持续使用缺乏认识?渔业对于经济(例如，渔业占GDP、就业、J,bTr来源、流人国库的税收的比重)、社会(对沿海群体的重要性、对当地人的重要性等等)和环境的价值是怎样的?渔业的社会和文化价值是什么(例如，食物来源、娱乐活动或者保留当地重要的历史风俗)?渔业资源的主要威胁是什么(比如，过度捕捞、非法的未经报告和管制的捕捞)?这些威胁为什么会出现?相关机构对于主要威胁做了哪些分析?威胁背后的驱动因素是什么(当识别渔业威胁时，审计人员应牢记背后是经济利益、糟糕的管理和执行力的缺乏，它们使得非法行为变为可能，还有社会政治、文化、宗教、科学和技术因素引起渔业的变化)?就环境影响或渔业资源的影响来说，有哪些区域和部门特别重要?

　　在调查过程中，审计人员必须请教非政府组织、高校等组织中的专业人士，或聘请相关咨询师来获取帮助。明确了渔业资源的威胁以及政府在减轻或预防威胁上做了什么(例如，存在哪些程序、使用了哪些政策工具)，审计机关就可以考虑传统审计问题(例如授权、风险、可审计性和重要性)来确定审计的重点。

　　(二)了解政府对这些威胁做出的反应

　　这一步骤用于识别相关审计标准和政府如何管理渔业的问题。可作为渔业审计的参考标准的常用的环境政策工具有以下五种。

　　1．国际惯例和条约。一般情况下，政府签订了许多国际环境协定。审计机关在审计这些协定的履行情况和政府做出的反应中扮演着重要的角色。一旦一个国家签订了国际渔业协定，审计人员应查明相应的国家法律是否得以执行。审计人员应从负责国际关系的机构那里查明国家是否签订了与渔业相关的区域协定，这些信息同样可由国家的渔业部门来提供。

　　2．法律和规定。政府可通过法律和规定来管理渔业资源，解决渔业相关问题。这些法律和规定包括相关法律、条例、许可、授权、地方法规等。这些可用于限制接触渔业区域或渔业资源、调整渔业装置、关闭或开放捕鱼区域、发布许可并设定允许的捕捞数量配额、限制捕捞其他鱼种。对审计机关而言，国家法律及其配套的法律工具是实施合规性审计的先决条件。

　　3．政策和项目。政府可以明确地规划国家渔业政策并且应为执行政策或项目设定绩效评估标准，也应建立和支持渔业研究项目。审计人员应审查政策是否符合可持续渔业的发展要求，实际操作与政策目标有多大程度的偏离，并评估政策和项目执行的绩效。

　　4．经济手段。政府经济手段的种类主要有补助金、贷款、补贴、税收和服务费。在有的情况下，这些手段的使用是基于渔业立法。在使用上述手段时需要谨慎，因为对渔业的过度投资会导致捕捞过度，尤其是在对渔业缺乏管理的地方。

　　5．环境影响评估。环境影响评估用于确保在制定法律之前，充分考虑政策或活动对环境(包括对渔业)的潜在影响。考虑到人类对环境严重的、不可逆转的破坏，环境影响评估是决定性的计划工具。在政策、程序或项目启动之前，若考虑不到这些破坏因素且没有采取恰当的缓解措施，就会导致严重的环境退化、人类健康的损害和经济损失。对有的政府来说，环境影响评估已通过立法；对其他政府来说，这只是一个政策工具。

　　总的来说，政府在保护渔业中扮演了重要的角色，他们使用许多方法管理渔业资源。比如在一个许可的、确定的捕捞配额下，为每一个许可证分配捕捞权；设定最小规模的限制；对使用的装置类型设定限制；设定休渔期和禁捕区域(例如海洋保护区)；要求独立的观察员在渔船上监督渔业操作，限制渔民的数量。政府也使用经济手段，比如补贴、刺激、税收或补助金。另外，国际化管理、监督和监测、执行和制裁，都是政府管理渔业可采取的行动。在面对威胁时，政府能够采取行动来管理和保护渔业资源，管理捕鱼和资源开发，并控制污染。

　　(三)选择审计主题，确定审计重点

　　审计人员需要分析风险和第一、二步中所描述问题的重要性，这样他们就能够确定哪些审计行动是最重要的，进而识别可能的审计主题。有许多确定渔业审计主题的方法，在选择审计主题和确定优先事项时，审计机关应调查以下关键问题。

　　主题1：渔业的最高风险是什么?

　　审计机关需要分析风险以确定哪项行动最为重要。如必要，他们需要来自业界专家的帮助。

　　主题2：政府的财务报告是否反映了相关费用和负债?

　　对于有些审计机关，政府开支的水平和开支的问责是关键因素。一些资金专用于特定渔业法规和指令的执行，这应在财务审计中考虑，或者在合规性审计、绩效审计中更加深人地考虑。

　　主题3：审计机关是否有相关法定权审计权限?

　　在识别审计对象之后，审计机关应确定它对谁有审计的权力。即使是在政府领域，它也许只能够在国家(联邦)、州、省或本地(市)起作用。即使对审计对象缺乏审计的权力，审计人员必须知道他们是谁及其所起的作用，因为政府能够通过公共政策工具调节或影响他们的行为。

　　主题4：被审计区域是否有可审计性?

　　审计人员应确定是否有合适的标准来实施审计。例如：政府是否已签署有关渔业的国际协定?政府是否对已识别的环境威胁做出反应?政府是否已颁布渔业法律和法规?政府在渔业管理上是否有政策或策略?渔业相关的主题是否包含在国家预算中?政府的财务报告是否反映环境成本和负债?政府是否从国际组织收取外部资金来履行与国际协定相关的渔业责任?

　　主题5：审计如何促进良好的治理?

　　审计机关也要评估在政府保护渔业方面怎样做最有效。审计人员应考虑以下问题：审计报告使用者，特别是主要使用者的利益是什么?审计结果可能是什么?审计效果会如何?以前审计过渔业资源的管理吗?在确定了政府怎样做最有效，并根据调查结果选择了审计主题之后，审计人员就可以规划审计实施过程了。

　　(四)确定可供选择的审计方法

　　渔业管理审计作为环境审计的一部分，其审计方法具有一定的特殊性。审计人员应了解各种审计方法的优缺点和适用范围，在此基础上进行科学选择。渔业管理审计过程中，审计人员可以通过审阅法、检查法、观察法、鉴定法、监测法等取证方法获取审计证据，运用比较分析、决策风险分析等分析评价方法发现问题，提出审计建议。

　　(一)渔业工程项目中公共财政资金的使用

　　具体包括：用于渔业管理的资金是否得到恰当的管理?是否有足够的财务资源分配给渔业保护项目?资金的支出是否得到监督?资金的支出是否违规?

　　(二)协定、法律的遵循

　　渔业管理审计可以审查政府战略、行动与法律法规及国家签署的国际公约是否一致。通过审计可以回答：“政府是否做到了它在条约、法律、政策和项目中所做的承诺?”等类似这样的问题。以下是一些可以进行审计调查的问题：是否签署和遵循了在国家地缘政治的边界或共享保护区之内保护渔业的国际协定?是否遵循了签署的国际公约中所定的规则和协议?政府是否颁布了法律法规以落实其国际承诺和国内政策?在国家渔业政策与国家环境法律之间是否有冲突?渔业法律法规是否得到有效实施?在国家政策与其所签署的国际协定之间是否有冲突?

　　(三)相关政策执行效果

　　审计人员应关注的问题包括：政府政策是否得到遵守?政策是否涉及到渔业资源最重要的威胁、是否影响其他物种和渔业环境?政策或策略是否有目标和措施?是否存在一个监督和评价管理体制?怎么使用监督和评价反馈的信息?这些信息是否被用来检验和修订政策?在法律和其他政策工具(比如计划和预算)中，渔业管理的总方针是否得到落实并予以明确和执行?可以提出什么改进建议，使得国家政策达到更好的效果?

　　(四)政府处理渔业威胁的绩效

　　审计机关需要评估传统的“三E”一一经济性、效率性和效果性，也需要评估业绩的形成过程及相关机关的行为效果。例如：相关机构有没有为他们的项目设定预期的结果?有没有为结果制定指标和措施?结果有没有得到监督和跟踪?数据是否被用来衡量绩效的可靠性?渔业的政策和项目是否实现了其目标和预期结果?如果没实现，原因是什么?如何解决这些问题7(五)渔业的研究与监督在许多国家，由政府从事渔业研究和监督生态系统被法律明确下来。可以调查：是否有适当的系统来管理和监督渔业?政府是否在开发并维护渔业数据库?信息有没有在国家和国际监测系统之间进行分享?公众是否可以使用监测活动的信息?

　　(六)关于渔业保护的公众教育

　　审计机关可以调查以下问题：政府是否为政策各个阶段(计划、执行和评估)的公众宣传和教育划拨了适当的资金?政府是否鼓励公众参与渔业保护?政府在公众宣传策略上有没有结合渔业问题?政府是否对公众宣传效果进行了评价？

　　(七)向其他机构和公众的报告

　　审计机关应确保报告和业绩能遵从恰当的标准、规则和章程。审计机关需考虑：部门和机构怎样报告他们的结果?部门和机构是否满足了国际和国家的报告义务?信息是否准确?是否提供了独立复核或确认?

　　(一)重视渔业管理审计研究、人才培养和交流

　　在英国、荷兰、挪威、澳大利亚等发达国家，渔业管理审计理论已有成熟的发展，审计实践也取得了丰富的经验。然而对我国来说，渔业审计是环境审计的一个全新的领域，国内对于这方面的研究很少，审计框架尚未建立起来，审计实践缺乏必要的理论指导。因此，国家审计署应重视并支持渔业管理审计方面的研究，在借鉴国外经验的基础上，尽快制定具有可操作性的渔业管理审计指南。同时，审计署要对国家审计人员进行渔业管理审计知识的培训，有计划地培养渔业审计人才，必要时应邀请科技专家等业界人员提供帮助。另外，还应该积极开展对外交流，举行渔业审计研讨会，学习国外成功经验。

　　(二)拓宽渔业审计的范围

　　1998年，我国审计署设置了农业与资源环保审计司，其职责是：“负责审计国务院农业与资源保护主管部门及其在京下属单位的财务收支；负责审计由国务院农业与资源环保主管部门和受国务院委托由社会团体管理的农林水利、资源环保资金的筹集、管理、使用情况；负责审计省人民政府管理的农林水利、资源环保资金的筹集、管理、使用情况；使用专项审计和审计调查；指导地方农业和资源环保审计业务”。由此可见，审计署的职责中并没有明确环境审计的内容和范围，而把环境审计与农业和资源的审计放在一起，对环境审计范围的规定过于笼统。当然，这很大程度上是因为我国环境审计理论和实践的匮乏。我国目前已开展的渔业审计范围仅限于简单的资金财务收支，例如2005年1月广东省海洋与渔业局成立了省海洋与渔业系统内部审计组，对省局及直属单位的财政财务收支、渔业经费的使用管理情况进行了内部交叉审计监督。然而在我国，从可持续发展的角度开展渔业审计的工作尚不普遍。因此，我国国家审计机关必须拓宽渔业审计的范围，从渔业管理资金的财务审计转向渔业管理资金的绩效审计和渔业管理项目的可行性、合理性以及有效性审计上来，同时关注相关协议规定的遵循情况，最后逐步扩展到上述第四部分涉及的审计内容，实现渔业财务审计向渔业管理审计的转变，充分发挥审计机关在渔业生态安全中的“免疫”功能。

• 陈希晖,王浩.渔业管理审计实施框架研究(J).中国渔业经济.2011,5