消費管制

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消費管制的含義

  消費管制是政府經濟管制的基本組成部分,經濟管制是指政府對經濟活動進行的限制,由此將消費管制界定為是政府對消費者的消費活動進行的限制。這裡需要說明的是:第一,消費管制的實質是對消費者消費活動的限制;第二,消費管制的對象(活動主體)是消費者;第三,消費管制所限制的活動是消費者的消費活動;第四,儘管很多活動本身既可能是純粹的消費活動(如駕車旅行),也可能是純粹的生產活動(如駕車送貨),也可能兼具消費和生產活動的性質(如駕車送客兼旅游),而且管制規則也可能相同(如駕車規則),但並不影響我們從消費活動的角度研究管制問題;第五,就消費管制本身而言,管制不限於政府管制,生產經營者、單位、家庭、小區、團體等都可以對消費者的消費活動進行限制,實際上也存在著由它們所進行的各種各樣的對消費者消費活動的限制,從這個意義上來看,政府實施的消費只是這個社會多個組織進行的消費管制的一個組成部分。

消費管制的分類

  消費管制可以依照不同的標準劃分出不同的類型出來,以下為幾種主要的分類。

  (一)商品消費管制與服務消費管制

  這是根據消費對象的形態進行的分類。商品消費管制是指對政府對消費者消費物質形態的消費品進行的管制;服務消費管制是指政府對消費者消費服務形態的消費品進行的管制。商品消費管制與服務消費管制又可以根據消費的具體對象的差別進行進一步的分類。

  (二)對自然人消費者的管制與對法人消費者的管制

  這是根據消費主體進行的分類。對自然人消費者的管制是指政府對以自然人身份出現的消費者的消費活動實施的管制,大部分消費管制屬於對自然人消費者的管制;對法人消費者的管制是指政府對以法人身份出現的消費者的消費活動實施的管制。

  (三)為了公共利益的管制、為了特定利益集團利益的管制和為了統治者自身利益的管制

  這是根據政府實施消費管制的利益動機進行的分類。為了公共利益的消費管制是指政府實施消費管制的動機和目的是為了非排他性的公共利益,即為了增進國民的集體福利。為了特定利益集團利益的管制是指政府實施消費管制的動機和目的是為了某個特定的利益集團的利益,即這種管制不是為了增進國民的集體福利,而是為了增加特定的利益集團的福利。利益集團至少可以劃分為生產者和消費者兩大利益集團,因此為了特定利益集團利益的管制至少可以劃分為兩種基本的類型:為了生產者利益的消費管制(管制動機和目的是為了增加生產者的利益)和為了消費者利益的消費管制(管制動機和目的是為了增加生產者的利益)。由於生產者和消費者又包括諸多有著自己特殊利益的利益集團,因此為了生產者利益的消費管制和為了消費者利益的消費管制又可以劃分為諸多具體的類型。為了統治者自身利益的消費管制則是指政府實施消費管制的動機和目的是為了維護和增加統治者自身的利益。

  (四)基於政治利益的消費管制、基於維護社會安全的消費管制、基於國民經濟運行和發展的消費管制

  這是根據政府實施消費管制的目的進行的分類。基於政治利益的管制是指政府從政治利益出發而對消費者的消費活動實施的管制;基於維護社會安全的管制是指政府從維護社會安全出發而對消費者的消費活動實施的管制;基於國民經濟運行和發展需要的管制是指政府從維護國民經濟正常運行和促進國民經濟發展出發而對消費者的消費活動實施的管制;基於保護消費者利益的管制是指政府從維護消費者利益出發而對消費者的消費活動實施的管制。基於政治利益的管制、基於社會安全的管制、基於國民經濟運行和發展的管制是從社會利益出發而實施的管制,這些管制有助於增加消費者集體的利益,但並不一定能夠保護消費者的個體利益。基於保護消費者利益的管制則是從消費者個體出發保護消費者的利益。

  (五)行政機構實施的消費管制、司法機構實施的消費管制與立法機構實施的消費管制

  按政府實施消費管制的管制主體來分,可將消費管制劃分為行政機構實施的消費管制、司法機構實施的消費管制和立法機構實施的消費管制。在消費管制中,大部分管制措施由行政機構和司法機構實施,三者構成一個政府實施消費管制的管制機構體系。

  (六)一元化管制與多重管制

  按消費者的消費活動是接受單個還是多個政府管制機構的管制進行分類,可將消費管制劃分為一元化消費管制與多重消費管制。前者是指消費者的消費活動只受一個政府管制機構的管制;後者是指消費者的消費活動要受多個政府管制機構的管制。

  (七)單項管制與多項管制(複合管制)

  按消費者的消費活動受到政府管制機構管制項目數量的多少進行分類,可將消費管制劃分為單項管制與多項管制(複合管制)。前者是指消費者只受政府管制機構單一消費管制項目的管制;後者則指消費者要受政府管制機構多個消費管制項目的管制。單項管制與多項管制(複合管制)都既可能在一元化管制下存在,也可能在多重管制下出現。多項管制(複合管制)中的一個特殊類型是組合管制,所謂組合管制是指消費者同時接受政府管制機構一組管制項目的管制,如,購買進口汽車既要受汽車進口指標限制,也要受外匯購買和使用指標限制。

  (八)好的消費管制和壞的消費管制

  按消費管制的性質進行分類,可將消費管制劃分為好的消費管制和壞的消費管制。性質界定的依據是消費管制對消費者福利的凈影響。如果消費管制導致的結果是消費者福利的增加,則為好的消費管制;如果消費管制導致的結果是消費者福利的減少,則為壞的消費管制。

  (九)有效的消費管制和無效的消費管制

  按消費管制的有效性進行分類,可將消費管制劃分為有效的消費管制和無效的消費管制。消費管制的有效性的判別依據是什麼呢?筆者認為應該以政府實施消費管制的預期目標的實現程度為判別依據。如果政府的消費管制實現了預期目標,則為有效的消費管制;如果消費管制沒有實現預期指標,則為無效的消費管制。

  (十)消費權管制、消費對象管制、消費數量管制、消費方式管制、消費條件管制、消費環境管制、消費價格管制

  這是根據消費管制的內容進行的分類。消費權管制是指政府對消費者進行消費活動(包括消費對象、消費場所、消費量等)的權力施加的限制;消費對象管制是指政府對消費者消費的物質形態的消費品和服務形態的消費品的品種進行的管制;消費數量管制是指政府對消費者消費消費品的數量施加的限制;消費方式管制是指政府對消費者進行消費活動採取的方式所施加的限制;消費條件管制是指政府對消費者進行消費時所應該具備的條件所進行的限定;消費環境管制是指政府對消費者進行消費時的環境所進行的限制;消費影響管制是指政府對消費者進行消費時所產生的影響進行的限制;消費價格管制是指政府對消費品的價格實施的管制。

  (十一)行政管制、司法管制和經濟刺激

  這是根據消費管制的方式或者手段進行的分類。行政管制是指政府運用行政手段對消費者的消費活動實施的限制;司法管制是指政府運用司法手段對消費者的消費活動實施的限制;經濟刺激是指政府運用經濟手段對消費者的消費活動所進行的管制,經濟手段包括經濟獎勵措施和經濟處罰措施。

  (十二)主動型管制與被動型管制

  按消費管制產生的途徑進行分類,可將消費管制劃分為主動型管制與被動型管制。前者是指政府基於某種利益對消費者消費活動主動進行的管制;後者是指政府迫於外部壓力對消費者消費活動主動進行的管制,包括迫於國內社會壓力進行的管制和迫於外部壓力(國際組織、外國政府、外國企業等)進行的管制。

  (十三)合理管制、不合理的管制

  按消費管制範圍的合理性來分,可將消費管制劃分為合理管制與不合理管制。前者是指政府對消費者消費活動的管制範圍適當,即管制範圍正好處於合理的邊界上,應該實施管制活動政府都進行了管制,不應該實施的活動,政府並未進行管制;後者是指政府對消費者消費活動的管制範圍不當,包括管制範圍過寬即管制越位和管制範圍過小即管制缺位,前者是指政府管制越出了合理邊界,政府進入到了不應該進行管制的活動領域,後者是指政府管制沒有達到合理邊界,即那些應該由政府實施管制的活動領域,政府沒有進行管制。

  (十四)過度管制、管制不足與適度管制

  這是根據消費管制的嚴格程度進行的分類。過度管制是指政府對消費者的消費活動的管制過於嚴格;管制不足是指政府對消費者的消費活動的管制過於寬鬆;適度管制是指政府對消費者的消費活動的管製程度合理。

市場經濟中政府實施消費管制的必要性

  (一)消除或者減少消費活動的負的外部性

  消費是生產活動的目的,消費活動是每天都必須進行的經濟活動,消費是社會生產和再生產的重要環節,人類要通過消費活動來實現勞動力的生產和再生產,實現勞動產品的使用價值價值,實現人們生存和生活的意義。很多消費活動具有外部性,有些消費活動具有正的外部性,有些消費活動具有負的外部性。在自然經濟狀態下,消費活動的負的外部性雖然存在,但這種經濟形態決定了消費活動的負的外部性對人類的生產和生活所產生的影響不會很大,因此依靠消費者的自我道德約束以及民間自發的調解等就可以加以解決。到了工業化階段,消費活動的負的外部性越來越突出,由於人類生產和生活方式的改變,消費活動所產生的負的外部性對人類生產和生活產生的影響越來越大。

  如果消費者不進行自我約束,而是毫無限制地進行其消費活動,那就無法避免會對他人造成嚴重的損害。儘管在工業化社會,解決消費活動的負的外部性也必須要有消費者的自我道德約束,但僅僅依靠消費者的自我道德約束並不能夠解決消費活動的負的外部性問題,因為:第一,無法保證所有的消費者都會進行自我道德約束;第二,無法保證消費者能夠始終進行嚴格的自我道德約束。依照理性的消費者的假定,消費者追求消費效用的最大化,如果沒有外部力量的約束,對消費者而言,他的消費活動的成本就只是他進行消費活動的直接的支出部分,因為他對他人帶來的損害是由他人來負擔的,這樣在追求消費效用最大化的條件下,具有負的外部性的消費活動就會越來越多,消費活動的負的外部性就會越來越大,由此對社會生產和人們生活帶來的危害就會越來越大,由此就會降低整個社會的福利水平。

  (二)消除或者弱化信息不對稱造成的負面影響

  人類知識的有限性、信息搜尋的高成本和信息優勢方的信息隱藏造成了信息不對稱的不可避免性。在消費活動中,信息不對稱主要反映在這樣幾個方面:(1)消費者處於信息弱勢方的信息不對稱。消費者在消費活動中對於對所消費的對象(包括物質形態的消費品和服務形態的消費品)在許多情況下處於信息弱勢。要防止和減少這些消費品的消費對消費者造成的損害,一是要求生產經營者向消費者告知真實的信息,二是對消費者的消費進行勸止,減少對這些產品的消費。基於保護弱勢的消費者的利益,政府有必要對消費活動進行管制。(2)供應者處於信息弱勢方的信息不對稱。在許多消費活動中,消費者處於信息的優勢方,例如在消費信貸保險等活動中,消費者作為借款人、投保人,出於追求其自身利益最大化的需要,往往會隱瞞對完成其消費活動不利的信息,貸款人、保險人作為信貸、保險產品的供應者往往無法獲得消費者真實的、完全的信息,在這種情況下,消費品的供應者要麼會拒絕向消費者提供消費品,要麼會減少交易量,要麼向消費者提供過多的消費品,無論是哪一種情況,資源配置都不能達到最優化,供應者都會遭受損失。為了防止和減少這種情況的發生,政府對消費者採取必要的管制措施就成為必要。

  (三)防止或者弱化消費者的非理性行為

  消費者的行為理性是實現消費效用最大化的必要條件,但如果認定消費者的消費行為都是理性的是與實際相背的。在現實中,一方面總是有一些消費者不理性,另一方面消費者總是有不理性的消費行為。如果放任自流,消費者的非理性行為就會泛濫,其對消費者和社會福利都會造成嚴重的損害。雖然第三種力量在抑制消費者的非理性行為方面可以也應該發揮積極的作用,但政府的干預也是必不可少的。

  (四)保護未成年人和社會弱者的消費權益

  未成年人和社會弱者由於其經濟條件的限制,在滿足其基本消費權益和免受不良消費的權益方面處於弱勢地位,儘管家庭、第三種力量在保護未成年人和社會弱者的消費權益方面可以發揮積極的作用,但它們在保護能力、動力等方面都存在明顯的局限性。一方面基於家庭、第三種力量在保護未成年人和社會弱者的消費權益方面的局限性,如果政府不提供保護,未成年人和社會弱者的消費權益就會受到損害,另一方面政府作為代表公共利益和執掌主要的公共權力的機構,也有責任保護未成年人和社會弱者的消費權益。

  (五)提供公共物品

  所謂公共物品是指在消費方面具有非排他性非競爭性的物品。在消費活動中,隨著消費社會化程度的不斷提高,家庭外消費的規模不斷擴大,建立和維護有序的消費秩序已經成為消費者的消費活動得以進行和順利完成的必要條件。消費者通過各種各樣的消費活動滿足其各種各樣的消費需要,但許多消費活動卻可能危害公共安全或者危害環境。建立和維護有序的消費秩序、維護公共安全、保護環境實際上都是提供公共物品,政府負有提供公共物品的職責,政府要提供這些公共物品是必須要對消費者的消費活動或者行為進行限制的。

  (1)建立和維護消費秩序。在現代社會中,越來越多的消費是在家庭以外的公共活動場進行的,是在集體活動場所進行和得以完成的。要使消費者的這些消費活動能夠順利進行,使消費者能夠實現其消費目標,就必須建立和維護有序的消費秩序,而制定和實施消費活動的行為規範則是建立和維護有序的消費秩序的必要條件。雖然消費者的自我約束有助於形成有序的消費秩序,但一方面許多消費者並沒有自我約束的意識,另一方面如果沒有外部力量的約束,就無法給自我約束者以正面激勵,給破壞秩序者以懲罰,因此政府有必要制定消費者在消費活動中的行為規範,對消費者在消費活動中的行為予以規範和約束。

  (2)維護公共安全。危害公共安生的活動很多,不合理的生產活動、流通活動、分配活動等都可能危害公共安全,消費者的消費活動同樣可能會危害公共安全,例如燃放鞭炮、高速行車、酒後駕車等都可能嚴重危害公共安全。如果沒有對這些消費活動的管制,就無法防止和減少其對公共安全造成的危害。這些消費活動依靠市場力量和道德約束是無法加以限制的,必須通過政府管制對其進行限制。

  (3)維護公共環境。環境是公共物品,生產活動、流通活動都會產生種種危害環境的活動,要解決生產活動和流通活動中的環境保護維護問題,是必須依靠政府的有效管制的。人類的消費活動同樣也會產生大量的危害公共環境的具體活動,市場力量是沒有能力解決消費活動導致的公共環境被破壞的問題的,消費者的自我約束雖然是減少消費活動對公共環境的破壞的重要力量,但僅僅依靠消費者的自我約束遠不足以解決由消費者的消費活動導致的公共環境被破壞的問題,原因在於:第一,許多消費者沒有環境保護意識;第二,如果對環境的破壞不會遭受任何懲罰,作為理性的消費者很容易置環境問題於不顧;第三,僅僅依靠消費者自身的認知和民間環境保護組織的活動,消費者環境保護意識的形成會受到很大的限制,特別是如果環境保護行為得不到公共權力機構的肯定、環境破壞行為得不到公共權力機構的懲罰,即便消費者形成了環境保護意識,這種意識一方面難以充分地發揮作用,另一方面也難以持續。因此,必須由政府對會破壞環境的消費活動進行嚴格的限制,政府一方面應該對消費者的消費活動進行規範,另一方面要對破壞公共環境的消費者給予足夠的懲罰。

  (六)促進民族產業、民族經濟的發展

  由於福利受國界的限制,任何一個國家的國民的福利都只能來自於國民經濟,因此促進民族產業和民族經濟的發展就成了政府的重要經濟職能。促進民族產業和民族經濟發展的重要手段就是為其提供有保障的市場,促使消費者購買和消費本國企業生產的產品是提供有保障的市場的關鍵,要使消費者購買和消費本國企業生產的產品就需要對消費者的消費活動採取管制措施,包括對消費者購買國外消費品的數量限制、貨幣兌換限制、價格管制,對消費條件施加限制等。

  以上是在市場經濟中政府應該實施消費管制的基本原因,它們提供了在市場經濟中政府實施消費管制的理由,也規定了在市場經濟中政府實施消費管制的範圍和基本職責。不過,在現實中,除了因為上述原因政府應該對消費者的消費活動進行限制外,政府還基於其他方面的原因對消費者的消費活動進行限制。

  (七)經濟方面的原因

  還有多種多樣的經濟方面的原因使得政府有實施消費管制的必要性。具體來看,主要包括這樣幾種情況:(1)緩解基本消費品的短缺。由於消費品的市場供求是經常發生變化的,消費品供求失衡會經常出現,對於非基本消費品,如果出現供給缺口,應該由市場機制自行調節,但如果基本消費品出現供給缺口,依靠市場機制難以在短時間內實現供求平衡,政府則可以考慮對消費者的消費進行管制的方式以保證能滿足所有居民的基本生活需要。(2)促進產業調整和升級。產業結構的調整、升級和優化、產業的不斷升級是經濟持續發展的重要條件,在產業結構的調整、升級、優化和產業升級中,有時也需要進行消費管制。例如如果要推進能源節約型產業的發展就需要對高耗能的產品的使用進行限制,要推進低污染產品的生產,就需要對高污染產品的使用進行限制。(3)推進技術進步。技術進步是經濟增長的主要源泉,政府應該採取多種措施推進技術進步,這也包括採取消費管制措施。例如為了推進節能技術的發展和應用,政府可對高耗能產品的消費進行限制,為推進有利於環境保護的技術的發展和應用,對污染環境的消費品的消費進行管制等。從這幾個方面來看,消費管制是政府作為實現其經濟目標的手段。

  (八)政治方面的原因

  對政府而言,捍衛國家安全、維護既存的政治制度、鞏固執政黨的執政地位、保證政令暢通和政府機構職能的順利實施,從而維護政治穩定是政府其作為政治組織的基本任務。政府要完成這一任務,就要消除或者控制各種不利於政治穩定的因素。儘管消費者的消費活動最重要的是滿足其吃穿用住行的需要,但有些消費活動也會對政治穩定帶來負面影響,因此政府為了其政治目標,會對消費者的消費活動進行限制,消費場所的管制、消費內容的管制等多種消費管制的許多內容都是與維護政治穩定相關的,例如禁止消費者進人軍事基地、禁止消費者進行可能會損害軍事目標的消費活動等內容都是處於政治方面的原因。

  總的來看,對於消費者的消費活動,政府不能採取自由放任的政策,而應該根據消費活動的性質、類型和影響進行合理的管制。

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