成本監審

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　　《價格法》第二十二條規定，政府價格主管部門和其他有關部門制定政府指導價、政府定價，應當開展成本調查。根據《價格法》，國家發展計劃委員會發佈了《重要商品和服務價格成本監審暫行辦法》(國家計委第25號令)，對政府制定價格中的成本監審行為作了全面、具體的明確和規範，自2003年6月1日起施行。

　　重要商品和服務價格成本監審(以下簡稱成本監審)是指政府價格主管部門對經營者生產經營或提供政府定價(包括政府定價、政府指導價和依法採取臨時價格干預措施的商品和服務，下同)的商品或服務成本進行調查、審核和核算政府制定價格的成本(簡稱政府定價成本，下同)的行政活動。政府定價成本，指所有經營者生產經營或提供政府定價的同種商品或服務的社會平均合理費用支出。政府定價成本應當從以下五個方面進行界定：(1)政府定價成本是所有經營者的社會平均成本；(2)政府定價成本是指在持續、正常的生產經營活動過程中發生的成本；(3)政府定價成本是符合有關法律、法規和財務會計制度規定的成本；(4)政府定價成本是指合理的成本；(5)政府定價成本是按照價格主管部門制定的成本核算辦法核算得到的成本。原則上，只有同時滿足上述五個方面要求的成本才是政府定價成本。

　　成本監審是規範政府價格行為的重要措施，是提高政府定價科學性的重要制度，也是促進企業建立健全成本約束機制的重要手段，對於做好價格工作有著非常重要的意義。

　　1．成本監審是提高政府定價科學性的重要制度。長期以來，價格部門一方面不斷放開適於競爭的產品價格，努力減少具體的價格審批事項，減少對市場經濟活動的直接干預；另一方面對仍需由政府定價的商品和服務價格，致力於完善價格管理方法，提高政府定價的科學性。但由於觀念的束縛和體制的制約，定調價的工作方式一直沒有大的改變，基本延續著企業報成本、政府批價格的方式。由於沒有建立定價成本審核制度，價格主管部門長期以企業會計成本作為定價依據。從供給方面在看，會計成本雖然客觀地反映了企業的經營水平和財務狀況，但不能兼申顧消費者和社會的承受能力；從需求方面看，企業生產的商品和提供的服務，最終需要通過市場的檢驗，政府制定的價格既要體現對企業生產經營成本的補償，更要統籌兼顧群眾和社會的承受能力。成本是價格的基礎，成本監審的作用就是要剔除那些不合法、不合理、不被消費者接受的企業生產經營成本，使政府依據成本所制定的價格更加貼近市場、更加科學合理、更加有利於保護消費者的合法權益、更加有利於實現社會福利的最大化。實施成本監審，可以通過對企業會計成本的調查、審核和核算，確定定價成本，為政府定價提供科學、合理的成本依據；同時，將定價過程中的成本調查審核具體事務由專門的成本監審機構承擔，可以使成本審核的力度更大、程度更深入，審核得到的成本數據更為真實、準確；可以使制定的價格政策和確定的具體價格更加科學合理，進一步提高價格決策的科學水平。

　　2．成本監審是建立健全成本約束機制的重要手段。加快推進和完善壟斷行業改革，對自然壟斷業務進行有效監管，是政府市場監管職能的重要內容。價格監管則是政府履行市場監管職能的重要措施，是對壟斷行業實施有效監管的主要手段。對於競爭性行業，價格一般由市場調節。在市場競爭機制的作用下，經營者只有通過降低成本才能確保生存和發展，因而具有自我約束成本的內在動力和外在壓力。而對於由政府制定價格的壟斷行業或不具備市場競爭條件的行業，由於經營者生產經營商品或提供服務的成本可以通過政府制定價格來補償，經營者自我約束成本的動力不足，成本呈現剛性上升現象。因此，政府必須通過成本監審對經營者成本進行約束，以保護消費者利益，實現社會福利”最大化。發達國家對壟斷行業監管的經驗表明，成本監審是實現有效價格監管最有力的措施。成本監審對壟斷行業的成本有三種約束手段：一是通過制定成本核算方法，明確哪些成本費用計入定價成本，哪些不能計入定價成本，來促進壟斷行業加強管理，降低成本；二是通過成本監審機構在定調價前的成本審核工作，防止企業虛報成本；三是通過定期監審，掌握壟斷產品在不同年度的合理成本水平，約束企業成本無節制上升。對於具有一定競爭性的產品，比如藥品、教育等，可以通過成本監審，核算得到社會平均成本，並按照社會平均成本確定價格，從而促進有限資源在統一市場中自由流動和充分競爭，實現資源的優化配置。

　　3．成本監審是規範政府價格行為的重要措施。近幾年來，價格法規和制度建設取得了長足進展，以《價格法》為中心，政府價格決策聽證制度、集體審議制度、專家評審咨詢制度、價格收費公示制度等一系列規範政府價格行為的規章先後出台，價格法制建設初步完善。《成本監審辦法》的頒佈，標志著價格部門在依法行政、規範價格決策程式方面邁出了重要一步。成本監審制度的建立，形成了成本監審、價格制定和價格監督檢查各負其責而又統一協調的價格管理機制，有利於進一步規範政府價格行為，完善價格形成機制，提高價格決策的科學性和透明度。

　　成本監審工作制度包括成本監審形式、成本監審範圍、成本監審許可權、成本監審機構、成本監審方式、成本核算辦法以及成本監審人員資格管理制度等。

　　(一)成本監審的形式

　　成本監審包括定調價監審和定期監審兩種形式。

　　定調價監審是指政府價格主管部門制定或調整商品、服務價格前期實施的成本監審。

　　定期監審是指政府價格主管部門對商品和服務成本按照固定的間隔時限實施的成本監審。如每一個或兩個年度實施一次成本監審。同一品種定期監審的間隔時間不得低於一年，即在一個年度內最多實施一次定期監審，不能實施兩次或兩次以上的定期監審。

　　定期監審和定調價監審本質上是一致的，其成本審核結論具有同等的效力。兩者的區別是：從時間上看，定期監審是連續的、固定時間的成本監審；定調價監審則是非連續的、無固定時間的成本監審。從空間上看，凡列入《成本監審目錄》的商品和服務，都必須實施定調價監審；但並非所有列入《成本監審目錄》的商品和服務，都必須實施定期監審，對於少數商品或服務(如單獨定價的藥品)來說，由於監審對象即經營者是不確定的，只能實施定調價監審。

　　定調價監審與定期監審兩者應當結合進行。對於同一經營者的同一產品，在一年中，原則上要麼實施定調價監審，要麼實施定期監審，二者只能取其一。在規定的定期監審期限之前，已對經營者的成本實行定調價監審的，當年不再實行定期監審，定調價監審的定價成本數據納入定期監審資料庫之中。在定期監審期限之後(即已實施定期監審)，經營者提出定調價申請的，如果成本費用水平沒有發生重大變化，價格主管部門應將當年已實施的定期監審視作定調價監審，並直接將定期監審後得到的成本數據作為制定和調整價格的依據。但如果市場情況出現異常，定期監審之後經營者成本又發生較大變化的，仍應實施定調價監審。

　　(二)成本監審範圍

　　實施成本監審的重要商品和服務的範圍包括三類：(1)列入中央鑾政府定價目錄中的商品和服務；(2)列入地方政府定價目錄中的商品虧和服務；(3)依法採取臨時價格干預措施的商品和服務。實施成本監在審的具體品種和項目由成本監審目錄確定。國家發展改革委實施成本監申審的範圍由國家發展改革委價格成本監審目錄(簡稱“中央成本監審目錄”)確定；省(自治區、直轄市)、市(地)、縣(市)各級地方價格主管部門的成本監審範圍，則由省(自治區、直轄市)價格主管部門制定的成本監審目錄(簡稱“地方成本監審目錄”)確定。凡已列入中央或地方成本監審目錄的商品和服務，在制定或調整價格之前，必須實施成本監審。2003年10月，國家發展改革委公佈了第一批中央成本監審目錄，包括輸配電成本、民航運輸成本、鐵路運輸成本、單獨定價的藥品成本、高等學校教育生均培養成本、管道運輸成本以及中央直屬和跨流域水利工程供水成本等7個成本項目。對於中央政府定價目錄的其他商品和服務，將根據情況分批列入中央成本監審目錄。成本監審目錄應當包括監審項目、監審形式(定期監審和定調價監審)、定期監審的間隔時限等內容，地方定價目錄還應包括成本監審許可權分工(即哪些項目由省級監審，哪些項目授權或委托市縣價格主管部門監審)。

　　(三)成本監審許可權

　　成本監審實行分級管理。各級價格主管部門依據成本監審目錄的分工，分別對其負責的商品和服務實施成本監審。

　　1．國家發展改革委負責制定中央管理的成本監審目錄及相關商品和服務的成本核算方法，對中央管理的成本監審目錄所列商品和服務、依法採取價格干預措施的商品和服務，組織實施成本監審；制定全國成本監審工作制度、監審格式文本及監審專用章樣式，組織全國成本監審業務培訓、考核及考試，監督指導地方成本監審工作，協調地方價格主管部門制定成本監審目錄所列商品和服務的成本核算辦法。

　　2．省、自治區、直轄市價格主管部門負責制定地方成本監審目錄及相應的成本核算辦法，對目錄所列商品和服務、依法採取價格干預措施的商品和服務組織實施成本監審，也可接受國家發展改革委委托，承擔成本監審工作。

　　3．市縣價格主管部門負責地方定價目錄規定許可權範圍內所列商品及服務的成本監審，並可接受上級價格主管部門的委托，承擔成本監審工作。

　　(四)成本監審機構

　　各級價格主管部門所屬的成本調查機構為成本監審機構，承擔成本監審的受理、初審、審核、出具審核結論報告等具體事務。列入成本監審目錄的商品和服務，未經成本監審機構審核其成本的，不得制定或調整價格。在未設立成本調查機構的地區，價格主管部門可組建專門的成本監審機構，也可指定其他下屬單位或具有資質的社會中介機構承擔成本監審的一些具體工作。

　　成本監審機構應當客觀、公正、全面、準確地出具成本審核結論報告。成本監審機構及其人員不得將依法獲得的經營者成本資料和其他資料用於成本監審以外的任何其他目的，不得泄露經營者的商業秘密。

　　(五)成本監審方式

　　成本監審方式包括實地成本監審和報表審核兩種方式，其中實地成本監審是成本監審的主要方式。

　　實地成本監審是指由成本監審機構派駐成本監審工作組(由至少兩人以上具有成本監審資格的人員組成)到經營者所在地對經營者上報的成本資料進行調查審核的方法。報表審核是指由成本監審機構直接根據經營者上報的成本資料進行審核的方法。

　　成本監審工作制度規定，定調價監審原則上應當對經營者進行實地垂成本監審，定期監審必要時可進行實地成本監審。成本監審機構開展實地成本監審，可以通過查對經營者的審計報告、會計報表、賬簿、發票與憑證、生產記錄、質量管理與檢驗記錄、相關合同與協議等原件或正虧本，對經營者提供的相關材料進行核實，以保證成本數據的真實性。定期監審是否進行實地成本監審，可以根據經營者該產品的市場占有率來甲確定。對於市場占有率較高、具有較強壟斷性的產品，原則上都要進行實地成本監審；而對於市場競爭較為充分的產品，成本監審機構可以採取報表審核方式，即根據有關成本核算辦法及其他有關規定、行業總體情況和其他經營者的情況以及監審經驗等，對經營者上報的成本資料進行審核和核算，並根據需要，要求經營者補充提供有關資料或者就相關問題予以解釋說明。

　　(六)政府定價成本核算辦法

　　政府定價成本核算辦法是價格主管部門調查核算政府定價成本的主要依據，也是審核經營者成本的重要標準。成本核算辦法的實質是通過確定成本內容、構成和計算方法，將企業會計成本轉變為適於政府制定或調整價格需要的政府定價成本。

　　政府定價的各種商品和服務成本核算辦法由國務院價格主管部門和省、自治區、直轄市價格主管部門根據成本監審許可權制定。政府定價成本核算辦法是保證政府定價科學性的重要措施，政府價格主管部門應儘快制定各種商品和服務的成本核算辦法。

　　(七)成本監審人員上崗資格證制度

　　為規範成本監審人員資格認證工作，提高成本監審人員素質，保證成本監審工作的公正性和科學性，國家發展改革委頒佈了《價格成本監審工作規定》(發改價格[2003]2308號)和《價格成本監審人員資格認定辦法》(發改辦價格[2004]139號)，規定成本監審應當實行內部持證上崗制度。成本監審資格證書是各級價格主管部門工作人員可從事成本監審工作的內部資格證明。各級成本監審機構工作人員應當卯參加由國家發展改革委統一命題的成本監審人員資格考試。考試成績合格者，由國家發展改革委統一發放成本監審資格證書。成本監審機構出具成本審核結論報告時，應當由參加監審的成本監審人員簽名並註明其成本監審資格證書編號。

　　成本監審工作程式，指具體實施成本監審的工作步驟和每一步驟的工作內容。由於成本監審包括定期監審和定調價監審兩種形式，相應地，成本監審工作程式也包括定調價監審工作程式和定期監審工作程式。兩種程式基本一致，僅在開始階段略有區別。成本監審具體分為以下五個步驟：

　　(一)經營者報送成本資料

　　實施定調價監審的，經營者在提出定調價建議時應當同時向成本監審機構提交成本資料；實行定期監審的，由價格主管部門向所有經營者直接下達成本監審通知書，其中經營者數量眾多的，價格主管部門可根據具體情況選定一定數量的有代表性的經營者實施成本監審，並向選定的經營者下達成本監審通知書。經營者根據價格主管部門下達的成本監審通知書的要求，向成本監審機構報送成本資料。

　　(二)價格主管部門初審

　　實行定調價監審的，價格主管部門應在收到經營者報送的成本材料之日起，5日內進行初審。初審不合格的，應當書面向經營者說明理由，並做出不予受理或補充材料再審的決定。初審合格的，發出成本監審通知書。成本監審通知書，應註明成本監審對象、成本監審商品或服務名稱、實施日期及要求等，通過書面方式送達經營者。實行定期監審的，價格主管部門應對經營者報送的成本資料要進行初審，初審不合格的，應當書面向經營者說明理由並規定時間補報。

　　(三)成本監審機構審核經營者成本

　　初審合格後，成本監審機構應對經營者的成本進行調查和審核。實在施成本監審應制定完整可行的成本監審工作方案。工作方案應包括日程安排、工作組人員名單及分工、工作內容、工作步驟、所需材料及費用支出預算等等。成本監審工作組由兩名以上具有成本監審資質的工作人員組成。必要時可邀請相關技術、經濟、財會等方面專家參與監審工作組。與經營者有直接或間接利害關係的，應予以迴避。定調價監審，原則上應當對經營者進行實地成本監審，對經營者提供的相關材料進行核實，並根據成本監審工作需要，要求經營者提供必需的審計報告、會計報表、賬簿、發票與憑證、生產記錄、質量管理與檢驗記錄、相關合同與協議等原件或正本。定期監審，一般情況下對經營者提供的成本及有關資料進行集中審核，並可根據需要通過書面方式要求經營者補充提供有關資料，必要時可進行實地成本監審。

　　(四)成本監審機構出具成本審核結論報告

　　成本監審機構完成對經營者成本的調查、審核和核算工作後，應當客觀、公正、全面、準確地出具成本審核結論報告。成本審核結論報告應包括工作依據、程式、方法、成本數據、結論及其他需要說明的事項。其中成本審核結論按下列情況分別出具：(1)成本項目合法、數據真實，成本分攤方法合法、合理，且成本水平合理的，應作為核算定價成本的依據；(2)成本項目合法、數據真實，成本分攤方法合法但不合理，成本水平不合理的，成本監審機構應提出成本核減或核增的具體建議；(3)成本項目不合法或成本數據失實，成本監審機構應要求經營者補充說明或更正，或按照成本監審制度要求重新進行審核。成本監審結論報告應由兩名及兩名以上成本監審工作組成員簽名，並加蓋成本監審專用章方為有效。

　　(五)核算政府定價成本

　　為規範成本監審工作，國家發展改革委頒佈了《成本監審工作規定》，對成本監審工作中成本監審報送材料、成本監審通知書、成本監審結論報告等有關文書的格式作了統一規定，要求各級價格主管部門成。本監審機構在進行成本監審時，必須使用統一的格式文本。

　　(一)成本監審的原則

　　政府定價成本不同於企業會計成本，成本監審不同於一般的審計，成本監審機構在對經營者成本進行調查、審核和核算的過程中，應當堅持以下原則：

　　1．成本相關性原則。成本相關性原則是指成本監審時應當保證經營者上報的各項成本費用支出項目與被監審的商品或服務生產經營活動直接或間接相關。由於多數企業主營業務通常包括多種產品或多項服務，而政府定價的只是其中一種或幾種產品，因此在成本監審中，應當遵循成本相關性原則，將與監審品種不相關的成本費用剔除。

　　2．成本合理性原則。成本監審的主要目的就是通過調查、審核和核算，得到社會平均或行業平均的合理成本水平，為制定和調整價格提供科學依據。成本合理性至少包括以下四個方面：一是生產經營過程中各種技術標準(如物耗指標、直接人工和管理人員指標、損耗率、廢品率等)符合行業規範；二是各項成本費用指標(如人工費用、管理費用等)符合國家有關規定或社會公允的水平等；三是共同費用的計提和分攤方法要合理；四是非正常的或非經常的支出不應計入成本。

　　3．成本平穩性原則。在市場經濟條件下，政府制定或調整價格的只有極少數關係國計民生的重要商品、資源稀缺的少數商品、自然壟斷經營的商品、重要公用事業和公益性服務等，由於這些商品和服務價格對國民經濟和人民生活影響較大，政府制定或調整價格時，一般都要儘量保持價格的相對平穩，避免價格水平大起大落。同時，政府定價有一套規範的定價程式，價格的制定總會有一個過程，價格調整頻率不宜太快，不可能根據企業成本變化隨時調整價格。因此，在成本監審過程中，應當儘量保持年度之間的平穩性，減少或消除一些非經常的或非連續的成本費用支出對成本水平產生的影響。這在固定資產的計提和大額費用的分攤上體現得尤為明顯。比如，為加速固定資產更新換代，會計準則允許企業按照加速折舊法計提折舊。但在成本監審工作中，如果仍然採用加速折舊法核算定價成本的話，勢必造成年度之間折舊額相差較多，導致成本水平前高後低，年度變化較大；又如對於開辦費用，按照會計制度可以一次攤銷，但政府定價時卻不能一次攤銷，只能按一定年限逐年攤銷。

　　4．成本完整性原則。成本完整性原則是指成本監審應當調查核算經營者在生產產品或提供服務過程中應當發生的全部支出。如根據國家規定，企事業單位應當支付而並未支付的各項醫療、失業、養老等社會保險支出，在成本監審時，該計提的就應當計提，避免少計成本。如核算一些服務性產品時，如果經營者實行的是事業單位會計制度，對房屋等固定資產折舊，在成本監審時同樣應當按照企業會計核算的原則，計提折舊後納入總成本之中，而不能簡單地根據每年的支出水平核算其成本。

　　(二)成本監審方法

　　根據成本監審工作性質和實踐經驗，成本監審通常可採用下列方法：

　　1．重點審核法。成本監審不可能對企業會計資料進行全面的調查審核，通常只對在成本構成中比例較大的支出項目、國家明確規定了比例或額度的支出項目以及社會各界普遍關註的支出項目(如壟斷行業管理人員工資及福利費等)進行審核。

　　2．異常變動分析法。一般情況下，如果經營者的生產經營活動是正常的，那麼其單位產品成本中主要成本費用指標數據的年度變化應該比較平緩，不會出現劇增劇減現象。成本監審過程中，應當重點審核那些年度變化幅度較大的指標。

　　3．合理成本分配法。研究確定合理的成本分配方法是成本監審過程中一項非常重要的內容。成本分配包括兩個方面：一是主營業務與附套屬業務之間的成本分配；二是主營業務的共同費用(如多品種生產車間的製造費用以及管理費、銷售費、財務費等)在各品種成本之間的分配。附屬業務與主營業務一般可按收入比例分配成本。對於共同費用的分配，根據不同的費用項目，可以根據實際情況，分別採取按產值(銷售收入)分配、按工作量(時)分配、按資產或資金占用額(占用量)分配等不同分配方法。比如對於管理費，可以按不同產品的產值(銷售收入)比例分配；對於財務費用，可以按照資金占用比例分配；對於共同使用的房屋或建築物等，可以按照占地面積分配。

　　價格主管部門應當依法開展成本監審工作。成本監審機構及其人員不得將依法獲得的經營者成本(費用)資料和其他資料用於成本監審以外的任何其他目的，不得泄露經營者的商業秘密。成本監審機構及其人員在工作中有弄虛作假行為，或泄露成本及其他有關資料對國家利益或經營者利益造成損害，視情節輕重給予必要行政處分，構成犯罪的，依法追究刑事責任。

　　價格主管部門制定列入成本監審目錄的商品或服務價格，必須進行成本監審；未經成本監審的，不得制定或調整價格；經成本監審後得到的政府定價成本是政府價格主管部門制定或調整價格的法定成本依據。

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