土地產許可權制
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什麼是土地產許可權制[1]
土地產許可權制可從廣義和狹義兩個方面定義。狹義的限制僅指通過法律對土地產權的範圍、內容、權能或行使進行限制，以使土地權利人不能完全按照自己的意願行使權利。廣義上的土地產許可權制是指能夠實現土地產權的社會功能的一切法律和政治制度。土地產許可權制主要規範個體之間以及個體與社會整體之間利益關係的協調問題。作為實現社會功能的手段，土地產權的限制包括土地產權人自願對自己權利的限制和非依土地產權人的意願對土地產權的某種約束或減損，即自願限制和非自願限制，一般來說限制是非自願性的。
土地產許可權制類型[1]
土地產權的限制可以分為幾種類型：一是從法律淵源上，分為土地產權公法限制和私法限制。土地產權公法限制是指直接依據憲法行政法來限制土地產權人行使某些權利，達到與其他土地權利人利益平衡的目的。土地產權的私法限制主要是直接依據民法宋協調土地所有權人和非所有權人以及和其他土地權利人之間的權利義務關係；二是分為一般限制和特殊限制。一般限制是對所有土地產權的限制，它針對的是不特定主體和不特定客體物。特殊限制是針對特定類型的主體或客體物的限制，如城市規劃法對城市土地權利所作的具體規定；三是限制規範性質上有三種：禁止性規範——單純禁止土地權利人為某種行為，如禁止在非居民區建築住宅等；容許規範——土地權利人容忍他人在其財產上為某種行為，如通行等；義務規範——如使用土地者必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地等規定；四是從限制的權利內容上分為三種：權能分配上的限制——依據相應的特別法，某些土地權能被禁止或取消；權能行使的限制——對權能行使的條件或方式、行使權利所應盡的社會義務的限制，如對建築物高度和外形的限制等；土地產權期限的限制，如中國的城市出讓國有土地使用權就有法定的最高年限；五是從限制依據的角度，可分為基於個人利益的限制和基於公共利益的限制。
土地產許可權、制是有限度的。對土地產權的限制是為了防止土地權利濫用，保證土地資源的公平分配，進而促使社會健康發展。但對土地產權的過度限制也可能產生負面影響，可能挫傷土地權利人高效利用和配置資源的積極性，使資源出現低效利用或浪費的現象。因此土地產許可權制的程度需要權衡。這種權衡，取決於一個社會對於效率與公平的評價。自由資本主義往往註重效率而忽視公平，傳統社會主義往往犧牲效率來追求公平，當代主流思想是兼顧效率與公平。
土地產權的私法限制經歷了一個從否定到肯定，由弱到強的過程。目前中國私法上的土地產許可權制主要有以下類型：一是對土地所有權主體的限制。從理論上說，自然人和法人這兩類民事主體具有同樣的民事權利能力。但有些國家對所有權的主體有限制。比如《西班牙民法典》禁止贏利性實體擁有非專門用於自身目的的不動產。中國對土地所有權主體的也有限制，土地所有權只能由國家和集體享有，任何個人或單位不能享有土地所有權；二是土地使用權範圍的限制。這主要表現在所有權人對所有權客體物的範圍和孳息或附屬物或產出物的權利。現代第一部民法典即804年《法國民法典》，原則上確立了土地所有權延伸至上空和地下，但同時也規定在地下從事建築或發掘受礦產法和治安法限制(第522條)；三是土地權利行使的限制。中國《民法通則》第八十條規定：“國家所有的土地，可以依法由全民所有制單位使用，也可以依法確定由集體所有制單位使用，國家保護它的使用、收益的權利；使用單位有管理、保護、合理利用的義務。”因此，行使土地權利必須依法進行，並負有管理、保護和合理利用的義務；四是土地產權權能的限制。這種限制突出表現在土地使用權、用益物權和擔保物權等權能限制上。用益物權和擔保物權被稱為限制物權，其權能是不完整的；五是基於不動產相鄰關係的限制。中國《民法通則》第83條規定：“不動產的相鄰各方，應當按照有利生產、方便生活、團結互助、公平合理的精神，正確處理截水、排水、通行、通風、採光等方面的相鄰關係。”行使土地產權不得妨害非產權人的合法權利；六是基於他物權的設立而對土地所有權或土地使用權進行限制。在用益物權中，用益權人享有占有、使用、收益權能，而所有權人僅保留處分權能；在擔保物權中，所有權人的處分權能受到嚴格地限制，有的甚至喪失占有權能。
公法上的土地產許可權制主要包括憲法上的限制和行政法上的限制。憲法上的土地產許可權制主要表現在基於社會公共利益的需要，國家可以依法對土地實行征收或徵用，這是國家對土地產許可權制的最大程度的表現形式。中國《(憲法)修正案》第10條第3款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者徵用並給予補償。”中國《土地管理法》也有相關規定並規定了相關配套措施。行政法上的限制有三個方面：一是對土地使用權取得的限制。土地使用者只能取得國有土地使用權，並且必須經過相關主管部門的審批。不符合土地規劃和城市規劃，不符合用地政策的申請不能獲得批准。以出讓方式取得土地使用權的，只有在繳納了土地使用權出讓金後才能取得土地使用權；二是對土地產權期限的限制。現代土地產權一般都是一種有期限的權利。中國國有出讓土地使用權有法定的最高使用年限，如居住用地70年、工業用地50年、教育、科技、文化、衛生、體育用地50年、商業、旅游、娛樂用地40年、綜合或者其他用地50年。土地租賃權也有最高年限的規定。《規範國有土地租賃若幹意見》第四條規定，“短期租賃年限一般不超過5年，但最長租賃期限不得超過法律規定的同類用途土地出讓最高年期”；三是對土地權利內容及其行使的限制。土地使用者取得了國有土地使用權後，必須按照政府批准的土地位置、面積、用途、建築密度、容積率、建築高度以及其他規定使用。如果不按批准的用途使用的，人民政府可以收回土地使用權。土地使用權人享有權利而不積極行使也要受限制。《城市房地產管理法》第二十五條規定，“不按規劃年限開發土地的，超過一年要征收土地閑置費，超過兩年由政府無償收回土地”；五是因環境保護和文物保護對土地產權的限制。《城市規劃法》第23條規定：“各項建設工程的選址、定點，不得妨礙城市的發展，危害城市的安全，污染和破壞城市環境，影響城市各項功能的協調。”《城市居住區規劃設計規範》(GB50180—93)中4．0．4條規定：“在重點文物保護單位和歷史文化保護區保護規劃範圍內進行住宅建設，其規劃設計必須遵循保護規劃的指導；居住區內的各級文物保護單位和古樹名木必須依法予以保護；在文物保護單位的建設控制地帶內的新建建築和構築物，不得損害環境風貌。”這些都是對土地產權的限制。此外還有社會環境保護法上的限制，如噪音、排污等限制；共交通和通訊對土地產權的限制以及其他限制等。
土地產許可權制的表現[2]
現行法律、法規對集體土地產權的限制。這主要的表現在如下幾個方面，一是對所有權本身的限制。集體土地所有權不能買賣，準確的說，集體土地所有權流轉受到法律的嚴格限制集體土地只有被國家徵用一種途徑才能人市流轉。二是對集體土地使用權流轉限制。《土地管理法》第二條第四款規定“國有土地和集體所有的土地的使用權可以依法轉讓”．難怪有學者稱此種現象為“產權歧視”。
