社會保障行政法

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社會保障行政法(Social Security Regnlation)

　　社會保障行政法是調整國家行政機關在行使社會保障管理職能過程中，與行政管理相對人關係的法律規範的總稱，由社會保障行政法、社會保障給付法和社會保障爭議法三部分組成。

　　社會保障行政法的體系，包括：社會保障行政組織法；社會保障基金管理法；社會保障行政監督法。

　　1．社會保障行政組織法

　　社會保障行政組織法的立法目的在於：確定社會保障管理體制；確立管理機構的層次、結構、管轄範圍和許可權；確立社會保障行政工作人員的招聘、培養、考核機制等。

　　(1)確定社會保障管理體制

　　由於政治、經濟、傳統、社會保障立法進程等各方面的因素，世界各國的社會保障管理體制多種多樣，其中大部分由國家直接管理，如果將管理模式求大同存小異的話，可以分為以下幾種類型。

　　其一，由政府設立全國統一的社會保障管理機構。如英國的“衛生與社會保障部”是全國的最高管理機構，地方政府設“公民保障局”，縣市設“公民保障處”，從而形成了自上而下統一社會保障行政體制；波蘭也採取統一的組織形式，由“勞動、工資和社會保障事務部”綜合管理各類社會保障事務。

　　其二，由政府主管部門多頭管理。如日本的社會保障項目由勞動省、厚生省(民政與衛生)、大藏省(財政)和文部省(教育)分頭管理，其中勞動省負責失業保險和工傷保險；厚生省管理國民和企業職工的養老保險和醫療保險、社會福利；大藏省管理公務員的養老保險；文部省負責私立學校教工的養老保險。瑞士則分別由內政部、衛生部、勞工和社會福利部管理。我國長期以來也採取這種管理體制，由勞動部管理城鎮企業職丁的社會保險、社會福利；衛生部管理公務員醫療保險；人事部管理公務員的其他社會保險和福利；民政部管理城鄉社會救濟、社會優撫，以及農民和鄉鎮企業職工的社會保險和社會福利。

　　其三，各部門分頭管理，由政府設立統一的協調機構。如法國的“衛生與社會保障部”是統一的協調機構，負責頒佈有關法規和監督行政，具體的社會保障事務，則由有關部門或基金會的形式來管理。

　　(2)確立組織機構

　　社會保障體制確定後，需要進一步構築從中央到地方的組織系統，組織機構的設置，應該從以下幾方面著手。

　　其一是確定組織機構的層次。從國內外的經驗看，組織機構的層次，與行政區域、人口和社會保障基金的統籌範圍密切相關，我國當設置高層(中央)、中層(省、自治區、直轄市)、基層(區、縣)三層組織機構。即與中央的組織機構相配套，分別在省、直轄市和自治區建立非常設的、由地方政府負責的社會保障地方委員會、常設的“勞動和社會保障局”和“民政局”；在區、縣建立統一的社會保障基金管理中心。

　　其二是確定組織機構的內部結構和許可權。上述機構層次是一種縱向結構，而內部結構則是一種橫向結構。

　　其三是合併分頭實施的項目，統一管轄範圍。考慮到我國農村和城鎮的實際情況，目前要城鄉統一實施社會保障是不現實的。因此，可以考慮由勞動和社會保障部統一管轄城鎮職工和居民的社會保險、社會救濟和社會福利，經過實施方法上的改革和立法技術上的處理，將原先由衛生部和人事部分別管理的公務員醫療保險和養老保險，民政部管理的城鎮居民社會救濟，統一到勞動和社會保障部屬下；農村的社會保障、社會優撫由民政部管轄。從國外的經驗看，這種統一是可行的，如日本的養老保險，“國民養老保險”是基礎部分，不管城鄉居民，人人參加，而且有統一的養老金標準，企業職工和公務員則在此基礎上增加“厚生年金”和“共濟年金”，從而實現了統一實施的目標。將來我國要在城鄉統一實施社會保障，也可以採取這種既有統一，又有區別的實施方法。

　　(3)確保社會保障的專門人才

　　社會保障管理機構，可以說是集經濟性、社會性與法律性於一身的特殊部門。主管機構不但要貫徹落實現行的各種法律、法規和政策，研究社會保障實施的現狀，還要根據現狀及時地制定有關規章，調整具體政策和實施方法；經辦機構是法律性、政策性、實務性都很強的部門，經辦機構直接與廣大公民接觸，關係到公民的各種切身利益，有關社會保障的法律和政策，最終都由經辦機構具體落實。所有這些，無非說明一點，社會保障需要大量特殊的專門人才。為了確保人才，國外許多國家都有關於社會保障工作人員招聘、選拔、考核的法律制度。如日本有“社會保障士資格審查條例”，只有通過嚴格考試和資格審查的人員，才可以從事社會保障事務。我國雖然有公務員考試製度，鑒於社會保障的特殊需要，還應該建立特別的“社會保障工作人員資格審查條例”，以確保合格的專門人才，保證各項法律、政策的正確實施。

　　2．社會保障基金管理法

　　從國內外的經驗看，社會保障各項目的實施，採取建立基金的方式最為有效，也易於管理，而“社會保障基金管理法”的立法目的，就在於確保基金建立後的有效管理。其具體內涵是：確保社會保障基金按時、足額收繳；使基金的日常管理有法可依；在穩健投資的基礎上，確保基金保值增值；確保基金髮放的準確、及時進行。

　　(1)確保基金按時、足額收繳

　　目前我國基金的籌集辦法，散見於各項社會保險立法中，如養老保險基金的繳費辦法，由有關養老保險的法規規定。為了強化繳費的法律責任，確保基金籌集到位，應考慮制定單項的“社會保險基金徵集條例”，如繳費改為納稅的話，應該出台“社會保險稅征收條例”。條例應包括以下規定：統一工資總額的計算標準；確定繳費基數、費率、繳費方式、繳費手續和繳費期限；確定國家、用人單位和個人的負擔比例；確定費率的釐定和調整方法；規定拒繳和滯繳的罰則。

　　(2)制定基金日常管理的各種法規

　　社會保障基金的日常管理，主要包括計帳(個人帳戶、企事業單位帳戶等)與定期結帳、統計、會計、財務、接待查詢和咨詢、受理申訴等事務，應該通過各種立法使之有法可依。如“社會保障基金計帳規則”、“社會保障統計條例”、“社會保障會計條例”、“社會保障財務管理條例”等。

　　(3)設立專門的社會保障基金投資機構

　　按照我國的現行制度，收繳的社會保險基金，一律開設專戶存人專業銀行，基金的保值增值也委托銀行經辦。但是，在金融體制改革的新形勢下，現行制度將面臨基金安全和保值增值的問題。在國外，社會保障基金投資機構的主體，從最初的委托經營，逐漸發展到設立專門的投資機構。這種投資機構，有的叫“基金會”，有的稱“金融中間機構”，其最高形式則是設立“社會保障銀行”。社會保障銀行的主要職責是：代理國家的社會保障金庫；管理社會保障基金的滾存積累和短期(1年以內)投資運營；代理社會保障管理機構發放各種給付。

　　(4)確立基金髮放機制

　　目前我國社會保障給付的發放，有用人單位發放、社區發放、社會保障基金管理中心發放等各種渠道，社會化程度比較低，缺少法律規範。在基層統一建立社會保障基金管理中心的基礎上，各種給付的發放，如社會救濟金的發放、社會保險金的發放等，應該統一由管理中心負責。為此，應該出台“社會保障基金髮放條例”，對領受資格審查、發放程式、發放手續、發放辦法、禁止事宜進行法律規範。管理中心主要負責接受申請、資格審查、核定紿付數額等事務，具體發放可以委托銀行系統進行。

　　3．社會保障行政監督法

　　社會保障行政監督法的範圍，從內容上看，可以分為行政監督、基金管理監督和基金投資監督；從監督方式看，可分為內部監督和外部監督。

　　行政監督的主要目的是：保證國家有關社會保障的法律能夠嚴格地執行和實施，監察管理機構在實施社會保障過程中有無違反法律和政策的行為。基金管理監督的主要內容是：對基金的籌集、管理、發放過程實行同步監督。基金投資事關重大，當專項監督。

　　社會保障行政法的作用，從大處著眼，可以概括為：保證國家有關社會保障給付的法律能夠準確、及時地執行；根據法律，及時調整具體的政策和實施方法，以適應變化的情況。從細處著眼，則可以概括為：保證社會保障基金足額籌集到位；有效地管理好社會保障基金，包括基金的增值保值；正確審核給付對象的資格和條件，保證給付準確、及時進行；及時調整資率、繳費方法、基金運作方法，以及給付對象的資格和條件，防止基金出現危機；監督社會保障的運行等等。