督促程式

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督促程式（proceedings for supervising and urging the clearance of debt）

　　督促程式是指人民法院根據債權人的申請，以支付令的方式，催促債務人在法定期間內向債權人履行給付金錢和有價證券義務，如果債務人在法定期間內未履行義務又不提出書面異議，債權人可以根據支付令向人民法院申請強制執行的程式。

　　根據《民事訴訟法》第十七章的相關規定，督促程式，是指對於給付金錢或有價證券的請求，人民法院根據債權人的申請向債務人發出支付令，債務人在收到支付令之日起15日內不提出異議又不履行支付令的，債權人可以向人民法院申請執行。督促程式是督促債務人儘快清償債務的一種簡便迅速的程式。

　　督促程式是中國現行《民事訴訟法》中新增加的一種審判程式，是指人民法院根據債權人提出的要求債務人給付一定的金錢或者有價證券的申請，向債務人發出附條件的支付令，以催促債務人限期履行義務，如果債務人在法定期間內不提出異議，該支付令即具有執行力的一種程式。中國在1982年《民事訴訟法（試行）》中並沒有規定督促程式，至1991年《民事訴訟法》才增設了這一程式。

　　督促程式與其他民事審判程式相比較，具有以下特點：

　　(一)督促程式的非訟性

　　督促程式與解決民事爭議案件的一般審判程式不同，它以當事人之間不存在實體上的債權債務糾紛為前提，當事人不直接進行對抗。債權人是申請人而不是原告，其權利請求僅限於向人民法院申請以支付令的方式催促債務人履行到期債務。督促程式因債權人的申請而開始，沒有對立雙方當事人參加訴訟。因此，督促程式並不解決當事人之間的民事權益爭議，具有非訟的特點。

　　(二)督促程式適用範圍的特定性

　　督促程式僅適用於請求給付金錢和有價證券的案件，並附有一定條件限制，如債權人沒有對待給付義務、支付令能送達債務人等。它不像處理民事爭議案件的審判程式對民事案件具有普遍的適用性。所謂金錢，是指作為流通手段和支付手段的貨幣，通常是指人民幣，在特定的情況下也包括外國貨幣。所謂有價證券，是指匯票、本票、支票、股票、債券、國庫券以及可以轉讓的存單。

　　(三)督促程式的可選擇性

　　債權人請求債務人給付金錢、有價證券，符合條件的，可以適用督促程式。但是，法律並沒有強制規定這類案件必須適用督促程式，當事人可以選擇訴訟程式或督促程式來解決，只是選擇訴訟程式時間更長，不利於問題的快捷簡便解決。如果當事人選擇了訴訟程式的，就不能再選擇督促程式。選擇訴訟程式的，適用第一審普通程式或者簡易程式進行審理。可見，督促程式不是解決這類案件的必經程式或惟一程式，法律賦予了當事人的程式選擇權。

　　(四)督促程式審理的簡捷性

　　人民法院適用督促程式審理案件，僅對債權人提出的申請和債權債務關係的事實和證據進行書面審查，不傳喚債務人，也無須開庭審理。對符合條件的，人民法院直接發出支付令；不符合條件的，人民法院駁回債權人的申請，並且不能提出上訴。審判組織採用獨任制的形式。因此，與訴訟程式相比，督促程式具有簡便、快捷的特點。

　　(五)支付令生效的附條件性

　　人民法院向債務人發出的支付令只有符合一定的條件才能生效。這些條件包括兩個方面：一是期限上的要求，即債務人自收到支付令之日起15日屆滿支付令才能生效；二是行為上的要求，即債務人在上述期限屆滿前不清償債務，也不提出書面異議的，支付令才能生效。只有同時具備這兩個條件，支付令才發生強制執行的法律效力。

　　民事訴訟法規定，督促程式分為申請、審理、提出異議和執行四個階段。

　　1.申請。根據民事訴訟法的規定，督促程式由債權人向人民法院申請支付令而開始。民事訴訟法規定，申請支付令應當符合下列條件：

　　(1)債權人與債務人沒有其他債務糾紛的。即申請人對被申請人沒有給付金錢等其他債務，只存在被申請人未向申請人給付金錢或者有價證券的情形。例如甲乙簽訂了購銷鋼材的合同，甲按照合同的約定向乙交付了鋼材，乙未按期給付貨款，此時，甲對乙沒有其他債務糾紛，可以申請法院發佈支付令。如果甲向乙要貨款前，還未向乙發貨，此時他就不能申請支付令。

　　(2)支付令能夠送達到債務人的。債務人不在我國領域內，或者債務人下落不明需要公告送達，都屬於不能送達，在這兩種情況下，不能申請支付令。

　　申請支付令，應當提交申請書，寫明請求給付金錢或者有價證券的數量和所根據的事實和證據。事實是指雙方債權債務關係存在及債務人沒有履行債務的事實。對於提出的事實，要有相應的證據加以證明。申請書應當向有管轄權的人民法院提出。至於哪個是有管轄權的人民法院，取決於爭議法律關係的性質和民事訴訟法關於管轄的規定。例如，如果是因為合同關係請求給付金錢，可以向合同履行地或者被告所在地人民法院申請。

　　2.審理。債權人提出申請後，人民法院應當在5日內通知債權人是否受理。對符合民事訴訟法規定的申請條件的，人民法院都應當受理。為迅速解決債務爭議，人民法院受理申請後，僅審查債權人提供的事實和證據，不需要詢問債務人及開庭審理。人民法院經審查，認為債權債務關係明確、合法，應當在受理之日起15日內直接向債務人發出支付令；申請不成立的，應當裁定予以駁回。申請不成立包括債權債務關係不明確及債權債務不合法等。

　　3.異議的提出。人民法院發佈支付令前僅審查了申請人提出的事實和證據，沒有接觸被申請人，沒有讓被申請人對申請人的請求答辯，為了平等地保護當事人雙方的合法權益，民事訴訟法規定，債務人自收到支付令之日起15日內可以提出書面異議。人民法院收到債務人提出的書面異議後，應當裁定終結督促程式，支付令自行失效。這時，申請人如果認為有必要，可以就該事項提起訴訟，人民法院對該訴訟按普通程式審理。

　　4.執行。債務人收到人民法院的支付令後，如果認為債權債務關係存在，沒有異議，應當自收到支付令之日起15日內向債權人清償債務；如果債務人自收到支付令之日起15日內既不履行支付令又不提出異議的，申請人可以申請人民法院強制執行。

　　由於督促程式在一般情況下該程式僅適用於基層人民法院(海事法院也可適用支付令)，因此上級法院很少對該程式的適用經驗進行總結，基層法院也缺乏上級法院的對口業務指導。各地基層法院就該程式的適用條件和範圍也存在著差異。從十多年的司法實踐來看，目前督促程式至少存在著下列四點缺陷：

　　1、債權人實現債權的成本風險大。

　　支付令生效後的申請費由被申請人(債務人)負擔；而因為債務人提出書面異議使督促程式被裁定終結時，申請費由申請人(債權人)負擔。《訴訟費用交納辦法》實施後，債權人申請支付令應預交的申請費從每件100元變成了比照財產案件受理費標準的1/3交納。當支付令的申請金額超過2萬元時，債權人應預交的申請費就超過了100元。由於人民法院對債務人的書面異議僅作形式審查，即使債務人惡意提出書面異議，支付令也將自行失效，此時將由債權人負擔支付令的申請費。債權人為實現債權必須另行起訴，不但增加了費用支出，也浪費了時間，因此增大了其實現債權的成本風險。

　　2、容易成為提示債務人轉移財產的“通知書”。

　　《民事訴訟法》規定的財產保全僅包括訴前財產保全和訴訟財產保全，督促程式屬於非訴特別程式，因此不能適用財產保全。依據《最高人民法院關於適用督促程式若幹問題的規定》第五條、第六條的相關規定，債權人申請支付令時不能申請訴前財產保全或者同時起訴，否則支付令申請將被駁回或者督促程式將被裁定終結。在支付令送達債務人後的十五天的異議期間內，債務人完全有充足的時間來轉移自己的財產。

　　3、當事人的救濟途徑相對缺失。

　　《民事訴訟法》僅規定當事人“對已經發生法律效力的判決、裁定，認為有錯誤的”和“對已經發生法律效力的調解書，提出證據證明調解違反自願原則或者調解協議的內容違反法律的”，可以申請再審。1992年公佈的《最高人民法院關於支付令生效後發現確有錯誤應當如何處理的批覆》規定“債務人未在法定期間提出書面異議，支付令即發生法律效力，債務人不得申請再審；超過法定期間債務人提出的異議，不影響支付令的效力”。即在當前司法實踐中，當事人不能對已生效的支付令申請再審。該批覆同時規定，“人民法院院長對本院已經發生法律效力的支付令，發現確有錯誤，認為需要撤銷的，應當提交審判委員會討論通過後，裁定撤銷原支付令，駁回債權人的申請”。2000年最高人民法院公佈的《關於適用督促程式若幹問題的規定》中保留了這一規定。2002年最高人民法院公佈的《關於正確適用暫緩執行措施若幹問題的規定》第九條還規定了“在執行過程中，執行人員發現據以執行的判決、裁定、調解書和支付令確有錯誤的，應當依照最高人民法院《關於適用<民事訴訟法>若幹問題的意見》第258條的規定處理……(即'執行員在執行本院的判決、裁定和調解書時，發現確有錯誤的，應當提出書面意見，報請院長審查處理……')”。這一規定雖然擴大了法院內部對確有錯誤的支付令的糾正途徑，但是當事人的救濟權利仍未得到任何保障。

　　4、可能成為基層法院突破級別管轄的手段。

　　《民事訴訟法》規定支付令由有管轄權的基層人民法院受理，《最高人民法院關於適用督促程式若幹問題的規定》也規定“基層人民法院受理債權人依法申請支付令的案件，不受爭議金額的限制”。目前法院的財政權都掌握在同級政府手中，很多地方的同級政府財政只能保障法院的基本運轉，法院必須自己“找米下鍋”。雖然支付令的申請費只有財產訴訟收費的1/3，但在《最高人民法院關於審理民事級別管轄異議案件若幹問題的規定》實施後，基層法院很難指望上級法院對其指定案件。在這種情況下，基層法院有可能對訴訟標的額超過自身級別管轄的“跑來的案源”適用支付令，從而突破最高人民法院的級別管轄規定。又因為調解結案的案件的受理費應減半收取，那麼在此情況下，基層法院的訴訟收費的“損失”就不是那麼大了。與其讓上級法院受理案件而自己收取不到一分錢訴訟費用，不如想方設法來合法的收取一部分訴訟費用，這是很多基層法院，特別是落後地區的基層法院的心態。

　　隨著我國社會主義市場經濟的進一步發展，當事人要求通過比較簡單的法律程式就能使債務迅速得以清償的呼聲越來越高。督促程式能夠快速確認當事人之間的債權債務關係，且支付令在生效後能夠迅速轉入執行程式，這不僅符合人民法院“公正與效率”的司法理念，而且對維護當事人合法權益、減輕當事人訴累也有著重要的意義。因此，完善我國的督促程式，對構建我國社會主義法制體系無疑有著重要的意義。針對督促程式的缺陷，筆者試提出以下幾點意見：

　　1、法院對書面異議應進行有限的實體審查。依據相關司法解釋的規定，債務人在法定期間提出書面異議的，法院無須審查異議是否有理由，應當裁定終結督促程式。債務人對債務本身沒有異議，但對清償能力、清償期限、清償方式等提出不同意見的，不影響支付令的效力。法院在受理支付令申請時要進行較嚴格的實體審查(如債務是否合法、申請人是否已另行起訴等)，但是對債務人提出的書面異議卻不做任何實體審查即裁定終結督促程式，這樣有違權利義務對等原則，也導致了司法實踐中大量的債務人惡意提出書面異議，不利於社會遵守誠實信用原則和公平正義原則。參照2003年最高人民法院發佈的《關於在民事審判工作中適用<工會法>若幹問題的解釋》第四條“人民法院根據工會法第四十三條的規定受理工會提出的撥繳工會經費的支付令申請後，應當先行徵詢被申請人的意見。被申請人僅對應撥繳經費數額有異議的，人民法院應當就無異議部分的工會經費數額發出支付令”的規定，該規定對督促程式的適用和發展有著一定的指導意義。筆者認為，有關部門可以通過立法的方式，對督促程式中債務人對債務本身無異議，而僅就債務數額提出異議時，法院應通過裁定部分確認支付令的形式認可債務人沒有異議部分債務的效力，並且告知債權人可以對雙方有爭議部分的債務可以另行起訴。

　　2、提高債務人惡意提出書面異議的經濟成本。比照在民事訴訟證據規則中，因當事人提出新證據導致案件二審或再審，另一方當事人由此增加的差旅、誤工、證人出庭作證、訴訟等合理費用以及由此擴大的直接損失，可以要求提供新證據的一方當事人承擔的規定，可以考慮在立法中規定因債務人惡意提出書面異議致使債權人以訴訟的方式實現債權的，債務人應承擔債權人因此增加的差旅、誤工、證人出庭作證、訴訟等合理費用以及由此擴大的直接損失，以此來遏制債務人對支付令惡意提出的書面異議。在國家重拳打擊用人單位剋扣、拖欠勞動者工資的大潮面前，人民法院除了應及時依據勞動者的申請向用人單位發出支付令以外，對查明因用人單位濫用異議權、惡意提出書面異議致使督促程式被終結的，可以認定用人單位屬於《民事訴訟法》第一百零二條“偽造重要證據……妨礙人民法院審理案件”規定的情形，並依法追究其妨礙民事訴訟行為的法律責任。

　　3、完善對確有錯誤的支付令的救濟途徑。債權人單方的申請為即可啟動督促程式，法院發出的支付令也確有可能存在錯誤。如果債務人因為對督促程式不夠瞭解等客觀原因未在法定期限內提出書面異議，支付令即發生與生效判決同等的效力，因此對確有錯誤的且已經發生法律效力的支付令設置救濟途徑是必要的。鑒於督促程式屬於非訴特別程式，因此對其的救濟途徑不應是再審而應是撤銷，即應允許債務人可以申請法院撤銷確有錯誤的支付令，相關程式可以參照審判監督程式實施。

　　4、規範申請人(債權人)送達制度。當前法律和司法解釋均沒有規定支付令應當送達申請人。因此在司法實踐中是否將支付令送達申請人，各地法院的做法不一。筆者認為，從保障當事人的權益出發，支付令應當送達申請人，並應告知其送達被申請人的時間。這樣申請人不但可以知道支付令的基本內容，同時也便於其知曉支付令生效的時間。申請人在收到支付令後，也就擁有了向人民法院申請執行的依據以及知曉何時可以向法院申請強制執行該支付令。