新型舉國體制
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什麼是新型舉國體制[1]
新型舉國體制是指以國家發展和國家安全為最高目標,科學統籌、集中力量、優化機制、協同攻關,以現代化重大創新工程聚焦國家戰略制高點,著力提升我國綜合競爭力、保障實現國家安全的創新發展體制安排。
新型舉國體制是我國科技創新領域的一大制度優勢,近年來依托這一體制,取得了諸多重大科技創新成果。但與此同時,社會上關於新型舉國體制也出現了一些錯誤認識,如“警惕科研舉國體制”“兩彈一星模式不適用於晶元業”“舉國體制已經過時”等言論。澄清謬誤,明辨是非,需要我們對新型舉國體制有全面深刻、科學準確的認識,併在此基礎上探索新型舉國體制的具體實現機制,形成推進創新發展的強大合力。
新型舉國體制的要點[2]
與傳統舉國體制以政府計劃手段為主不同,新型舉國體制是中國特色社會主義市場經濟條件下,以國家發展和國家安全為目標,科學統籌、集中力量、優化機制、協同攻關,以現代化重大創新工程聚焦國家戰略制高點,著力提升我國綜合競爭力、保障實現國家安全的創新發展體制安排。
新型舉國體制最顯著的特征是正確處理政府與市場的關係。政府和市場都是配置資源的方式,但是單純以政府或市場為主導都有其局限性。新型舉國體制不是重走計劃經濟時期“政府強力主導、忽視市場作用”老路,也不是效仿新自由主義倡導的“完全依賴市場、不要政府介入”。在新型舉國體制中,政府與市場不是非此即彼的對立關係,而是相互依存、互為補充,既要貫徹國家意志,聚焦國家重大戰略需求,實現國家戰略目標,也要維護和激發各類創新主體的活力,發揮市場在科技資源配置中的作用。
其次,新型舉國體制的適用範圍有一定條件,並非在所有科技領域都要舉全國之力。在適宜分散式資源配置的科技創新項目中,如果個體能發揮作用,應充分激發個體的活力和自主性;新型舉國體制發揮作用的領域則是事關整個國家公共利益、國際地位乃至戰略安全,需要大規模協作的敏感關鍵領域。在這樣的領域,國家意志與國家力量必須起主導作用,也只有國家之手才能理順此類複雜深刻問題的解決機制。
再次,新型舉國體制的運行需要構建合理的組織體系和運行機制。具體說來,在事關國家安全的戰略領域需強化國家戰略科技力量;深化國立科研機構改革,令其重大科技基礎設施集聚、學科門類齊全、領域交叉融合等綜合集成優勢得以充分發揮;以有效激勵機制穩定支持一批肩負國家使命的科研團隊;在關鍵核心技術領域加強政產學研協同創新。新型舉國體制的高效運行,更需要在關鍵核心技術領域建立國家科技巨集觀決策機制;在資源配置中建立跨領域、跨部門統籌機制;在項目攻關中探索高效研發組織機制、完善責任機制,建立合理績效評價機制。
新型舉國體制的新處[1]
1.新型舉國體制之“新”的第一點
首先在於與市場經濟的高度結合。改革開放之初,中國工業由偏於重工業向以往相對薄弱的輕工業等發展,同時也從偏於生產而轉嚮日常消費市場。市場的作用變得越來越重要,我們在發揮政府的領導作用的同時,也充分發揮市場在資源配置中的決定性作用,同時用好政府與市場這兩隻手,這是對以往舉國體制以行政配置資源為主的超越。以往舉國體制相對更重視技術本身,而忽略了市場與經濟效益,新型舉國體制則是技術與市場經濟效益並重。在市場經濟的條件下,政府發揮統籌協調各方的主導作用,政產學研用相結合,形成部門、地方、全社會參與的格局。最大程度地調動、激發各方的主體積極性。新型舉國體制對於包括政府與市場等各種關係的辯證處理,體現了“執兩用中”的中道,這是從上世紀50年代提出統籌十大關係以來就一直延續的,而在深層次上也正是中國文明的特點。
社會主義市場經濟有別於西方資本主義無節制的純粹自由市場經濟,後者的嚴重後果是卡爾·波蘭尼在其《大轉型》一書中所批判的市場的自由放任運動帶來的社會的解體,因而有必要“保護社會”。中國社會主義的體制在對資本善加利用的同時,也能對其過度逐利性加以必要的節制,對於市場的過度自由放任而失控則能做出政府的干預與調整,西方資本主義則由於資本與市場的過度自由放任化,容易出現周期性的經濟危機;中國社會主義也不同於簡單的北歐式的福利社會,高福利對於依然還是發展中大國的中國是難以持續的,北歐能夠實行福利主義,是來自其以往的全球所得。
2.新型舉國體制之“新”的第二點
在於與全球化的緊密聯繫。改革開放初期中國在全球化的分工體系中做各種代工,進而打造、建立各種完整的產業鏈,成為世界工廠、製造大國。這些都有賴於此前新中國成立後三十年所建立的完整工業體系。中國作為大國將始終重視製造業,要警惕製造業的空心化與虛擬化。
全球化下各國的競爭體現在科技的競爭,而政府在高科技創新中又扮演什麼角色呢?新型舉國體制突出的優勢,正體現在國家主導的產業政策與科技政策上。歐洲、日本、南韓甚至包括美國當年都有產業政策,甚至可以說當年也是靠此起家。在科技政策上,歐洲也一度重視。中國在產業政策、科技政策方面很重視學習,同時因其舉國體制,更能最大程度地發揮產業政策、科技政策的巨大優勢,這就是政產學研用相結合,可以充分激發各種創新主體的活力,從而達到自主創新、協同創新、開放創新。
全球化不可避免地伴生著巨大的風險,中國的新型舉國體制既能辦好大事,對於風險的承受、應對、化解能力,也是其他國家所難以比擬的。如2008年美國金融危機,全世界經濟都受到大衝擊,中國由於其新型舉國體制而能迅速對危機做出強有力的應對。
3.新型舉國體制之“新”的第三點
在於與數字文明的高度結合。數字文明下的新型舉國體制可謂是其最新之處。這一點又與第二點結合,即全球化與數字文明疊加。一方面,中國在數字文明上與西方的差距,較之當年在工業文明上的巨大差距,已然大大縮小,甚至在某些方面處於差不多的起跑線上。中國新型舉國體制運用到數字高科技、數字經濟上,將把新型舉國體制帶入到人們還沒有意料到的新高度。另一方面,全球化與數字文明的疊加,面臨的可能風險比單一的全球化更大、更複雜,防範系統性、重大風險,建立總體國家安全觀,這些都將激發新型舉國體制的內在優勢。中國一方面要深化對外開放,同時又要應對西方以自由市場的神話來打壓中國,這是新型舉國體制面臨的新課題、新挑戰,剋服了這些挑戰則將有新發展。
中國新型舉國體制結合市場、全球化與數字文明的高度彈性發展,充分顯示了中國共產黨、中國社會主義一以貫之的原則性與高度靈活適應性的統一。
新型舉國體制的理論邏輯[3]
“理論邏輯反映歷史邏輯,是對歷史邏輯的理解。”儘管政策變遷中提出了“新型舉國體制”,但是需要從理論上系統闡釋舉國體制形態的當代轉型,尤其是講清楚“舉國”與“新型”的理論依據和核心要義。
(一)“舉國”的內在合理性:中華傳統、社會主義與國家趕超
主流觀點認為,應對“晶元危機”類的科技難題和“新冠疫情”類的重大突發事件仍需發揮我國舉國體制優勢,應當加快構建新型舉國體制。從“舉國體制”到“新型舉國體制”,“舉國”貫穿其中。它在總體上契合“家國一體”的傳統與“集中力量辦大事”的社會主義制度優勢,因而在計劃經濟時代基於“國家趕超型”的道德義務而形成一整套有效的約束激勵機制發揮作用。其一,在中國“家天下”語境中,國家被認為是“必要的善”,同時與農耕文化、鄉土中國伴隨而生的是中國傳統社會的自組織功能及其“集體主義”的實質,因此,在“國家”與“集體主義”的中華傳統下,“舉國”得以出場。其二,在經濟文化相對落後的國家進行社會主義建設是一項嶄新事業,“集中力量辦大事”是社會主義制度優勢。不同於資本主義國家的原始積累路徑,社會主義國家道路探索大都通過工農業“剪刀差”、增產節約、抑制消費實現高積累,因而社會主義承襲計劃經濟體制下的“國家所有制”及其背後的“舉國”特質。其三,國家趕超是後發國家發展的最大語境。不同於西方國家的市場化路徑,後發國家沒有成熟的市場體系和優秀的企業家,只有“舉國”來扮演企業家的角色。
(二)“升級”的根本原因:目標選擇過程中的信息不確定性和不完備性
從“舉國體制”到“新型舉國體制”轉型升級的根本原因,在於舉國體制發生有效作用的對象目標出現了新的變化,而這一新變化又是由於目標選擇過程中的信息不確定性和不完備性造成的。自上世紀七八十年代以來,創新方向的一個重大轉變就是由技術創新轉向科技創新,科技創新對於知識積累提出了更高要求,突變型創新不斷涌現並衝擊著既有的科技體系和知識體系。在這一過程中,由於人類視野和預測工具的局限性,以有限的信息嘗試掌握科技創新的突破方向,始終處於一種非對稱狀態。由於目標選擇過程中存在的信息不確定性和不完備性,國家可能無法全部有效篩選出那些真正關乎國計民生、國家利益、發展戰略的目標對象。置於新一輪科技革命和產業革命的語境下,舉國體制如何適應物聯網、大數據、人工智慧等前沿科學的內在要求,就成為一道現實難題,而這正是“舉國體制”需要向“新型舉國體制”“升級”的根本原因,即意在進一步篩選並明確新背景下舉國體制發生作用的目標和方向。隨著科技創新突破的不確定性,當國家由於掌握信息有限而意識不到發展某些產業領域時,將直接導致投入相對較少,而國內本土企業沒有足夠的資本進行長期研發,這一狀況勢必深遠影響我國科技實力的整體提升。因此,在科技創新大突破的時代,由於信息不確定性和不完備性,舉國體制無法“涵蓋所有”,不應將其“泛化”,而應當對其進行“升級”。
(三)“新型”的核心要義:“社會主義市場經濟”與“關鍵核心技術”
新型舉國體制在本質上仍然是一種國家體制。何以“新型”?關鍵在於條件、機制、目標、影響的差異性。依據唯物史觀基本原理,“發展”是一個動態變遷的過程,因此,伴隨著1978年以來我國經濟運行體制由計劃經濟轉向社會主義市場經濟,國家體制也因應作出新的調整。具體而言,這一“新型”特征直接體現在兩個方面:第一,外部條件。“社會主義市場經濟”是新型舉國體制發揮作用的外部條件,這意味著包容市場、尊重市場,承認市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用這一基本規律。與計劃經濟時代否定市場不同,新型舉國體制就是在價格機制、供求機制、競爭機制等市場機制發揮作用的同時,充分發揮國家戰略導向作用,既要調動市場積極性又要發揮國家主體性。第二,目標導向。與目標篩選的不確定性不同,新型舉國體制以“關鍵核心技術”為突破口,具有明確的目標導向。所謂“關鍵核心技術”主要是指基礎技術、通用技術、非對稱技術、前沿技術、顛覆性技術等,具體包括人工智慧、量子信息、集成電路、生命健康、空天科技、深地深海等領域。當然,新型舉國體制更加註重科學統籌和優化機制,而從根本來看新型舉國體制之所以突出“新型”,更重要的是因應經濟體制由計劃經濟轉向社會主義市場經濟、創新由技術創新轉向科技創新的需要。
新型舉國體制的優勢與問題[3]
在一般意義上,新型舉國體制具備舉國體制的共性優勢,即集中優勢力量、調動一切資源進行技術攻關,見效快、成果顯著,等等。更進一步來看,新型舉國體制相較於傳統舉國體制又具有“整體協同優勢”“關鍵集中優勢”“有效動員優勢”。首先,整體協同優勢。新科技革命將從根本上改變人類生產方式與社會組織形式。“整體”的要義在於社會主義市場經濟條件下堅持全國一盤棋,在頂層設計上進行科學統籌規劃;“協同”既指跨部門合作又要求跨專業合作,而協同優勢建立在專業分工基礎上帶來的效率提升、系統優化。整體協同優勢從根本上突破了市場原教旨主義中的個人主義傾向,並使之處於可控範圍。其次,關鍵集中優勢。關鍵集中優勢是針對目標和風險不確定性而提出的。隨著第四次工業革命的展開,前沿科技的輪廓方向逐漸呈現出來,針對關鍵核心技術集中資源展開集中攻關是新體制的應有之意。再者,有效動員優勢。新型舉國體制是一種國家組織體制,根本上要考察它的組織能力和動員能力,新型舉國體制之所以是“新型”,其中一個關鍵就在於有效動員,當然這有待進一步考察論證。
新型舉國體制的有效性問題,亦即新型舉國體制真正發揮作用而必須處理的實質問題主要包括三個方面。第一,針對目標選擇過程中存在的信息不完備性,政府如何有效甄別創新涉及到的產業和技術?第二,由於關鍵核心技術大都跨學科、跨專業,需要跨部門合作,誰來扮演“協調者”的角色?第三,科技創新的矛盾焦點究竟在供給方還是需求方、市場供給還是國家供給、市場需求還是國家需求?這些問題共同指向一個命題:新型舉國體制在本質上要求實現政府和市場的有機結合,亦即“市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用”,特別是在新發展階段“科學把握政府與市場之間的協同關係和各自的功能定位邊界”。
在既有的認知視野中,中西方關於“政府與市場關係”問題一直存在分歧,對舉國體制亦存在截然相反的兩種觀點。在西方知識譜系中,無論是自斯密以來的經濟自由主義傳統還是凱恩斯以來的國家干預主義傳統,都存在“二元對立論”的傾向,而這一傾向與西方個人主義方法論傳統、資本主義歷史形態變遷密切相關。因此,以美國為代表的西方國家強烈反對後發國家政府對於經濟創新活動的干預。但新型舉國體制不僅要明確“家國一體”的中華傳統、“集中力量辦大事”的社會主義制度優勢與“國家趕超型”的道德義務的歷史合理性,而且要在社會主義市場經濟現實語境下進一步明確哪些領域需要政府、哪些領域需要市場發揮作用。
由“新型舉國體制”深入到“政府與市場關係”的討論,這是一個由表及裡的研究過程,在深層次上關涉“創新主體論”與“創新路徑論”。在西方話語體系中創新往往表現為市場經濟中微觀企業的個體行為,但無論是德國的“社會市場經濟模式”、日本的“政府主導型經濟模式”,還是美國的“自由市場經濟模式”,政府及其產業政策都深深“嵌入”到經濟活動中,創新主體未限定於政府或市場一方。只強調“政府”或“市場”一極的做法有失偏頗,那些主張“完全市場化”或是“國家支配一切”的理論信條都隨著新自由主義神話的破滅和計劃經濟的退場而破產了,在創新活動中同樣離不開政府與市場兩大主體。其中,政府推動創新的方式至少可以歸納為“五大支柱”,即“知識產權、研究補貼、公共教育、研究型大學和貿易政策”。由現代科學技術革命引爆的創新活動離不開國家政策的推動,現代科學技術革命的本質是創新的體制化,推進現代科學技術革命要求建立健全國家創新體系,而新型舉國體制的關鍵就在於此。因此,它在結構層次上表現為大學、研究機構、政府和企業等為創新而合作的“科學共同體”,在運行機制上表現為基礎研究、技術創新、產業擴散和社會傳播的互動流程,新型舉國體制下的政府與市場關係的要義就在於形成科技創新的合力。