強制性制度變遷

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目錄

什麼是強制性制度變遷

  強制性制度變遷是指通過行政權力和立法手段等外在強制力推行制度、變革制度的一種制度變遷方式

強制性制度變遷的政治經濟學[1]

  因為制度安排是一種公共貨品而“搭便車”問題又是創新過程所固有的問題,所以,如果誘致性創新是新制度安排的唯一來源的話,那麼一個社會中制度安排的供給將少於社會最優。國家干預可以補救持續的制度供給不足。由於國家干預會同時引起國家的費用和效益,所以國家是否具有採取適當行動的激勵,可能是經濟分析中要碰到的一個問題。本部分提出了國家的一種經濟模式。國家的決策將從統治者的觀點來討論。統治者可以是國王、主席、內閣總理或當選總統。我們將會看到,理性的統治者必能矯正制度安排的供給不足。

  國家的經濟學分析方法

  按韋伯的定義,國家是一種在某個給定地區內對合法使用強制性手段具有壟斷權的制度安排。國家的基本功能是提供法律和秩序,並保護產權以換取稅收。由於在使用強制力時有很大的規模經濟,所以國家屬於自然壟斷的範疇。作為壟斷者,國家可以比競爭性組織以低得多的費用提供上述制度性服務。因此,當存在國家時,社會的總收入將大於個人不得不自我提供服務或從其他競爭性組織得到這種服務時的社會總收入。從規範的角度講;可以認為最理想的國家是那種“局限在防範暴力、偷盜、欺詐並保護履行合同等等狹窄功能”上的最小國家。然而在現實中,這是不切實際的。作為一個合法使用強制力的壟斷者,國家可以擴張它的影響範圍,使之遠大於最小國家的影響範圍。雖然國家不能決定一個制度如何工作,但是正如穆勒所說,它卻有權力“決定什麼樣的制度將存在”。一個更有趣的問題是:國家是否有激勵和能力去設計和強制推行由誘致性制度變遷過程所不能提供的、適當的制度安排

  已經有人提出好幾種研究國家決策的分析方法。第一種分析方法把國家看作一個有組織的主體。按這種觀點,國家被人格化了。它具有它自己的價值觀動機目標,它們獨立於構成國家的個人所具有的價值觀、動機目標。而成為國家的整合細胞後,個人便失去了他自己的身份和特征。國家發揮作用的目的就是把它的福利或效用最大化。雖然這種觀點從方法論上看很簡單,但它沒有什麼實質內容,因為正如當斯對它的評論那樣,“它建築在一個虛構的主體基礎之上:國家是一種可以和個人分開的東西”。第二種由布肯南和托拉克提出的分析方法走了另一個極端。這種分析方法把國家想象為一種實現集體行動的工具。它僅僅是一種加工工具、一部機器,個人可以用它來滿足他的某些欲望。個人從它那兒購買服務並只對他接受的服務成本付費。這種觀點是不完全的,因為它忽略了實際決策和操縱國家機器的人的激勵。第三種分析方法是當斯在研究政府過程中提出來的。這種方法從政黨的觀點來考察國家的決策,而政黨的定義是:尋求用法律來控制管束工具的一隊人。政黨的成員被假設為對他們所有的、而不只是一部分的目標都意見一致。因此政黨被看成為一個具有一致性偏好序列的單個的人。這種分析方法也是非現實主義的,當斯自己也承認:“在現實中,甚至是政府的主要官員,他們也不完全具有相同的目標。”

  因為在任何一個社會中,國家的最大權威是操在一個政治家手中,他或多或少不受公民偏好和壓力的影響,所以,比較令人滿意的一種分析方法是把國家的決策過程看作是通過國家政治者的行為來完成的過程。這個統治者可以是國王、總統、首相或幕後最高領導人。和任何一個具有有界理性的個人一樣,統治者也關心他自己的生存、威望、權力、健康、歷史地位等等。另外,國內還有可能發生叛亂,國內或國外還有潛在的統治者,這些都給他以威脅或使他有壓迫感。統治者想做的一切,都是在他看來足以使他自己效用最大化的事情。然而,統治者至少要維持一套規則來減少統治國家的交易費用。這些規則包括統一度量衡和解決不利的司法系統。統治者的權力、威望和財富,最終取決於國家的財富,因此統治者也會提供一套促進生產和貿易的產權和一套執行合約的執行程式。統治政治系統的費用取決於統治者被承認的合法性,因此,為了使選民們確信他的權威合法性,他會在意識形態教育方面進行投資。

  經濟增長時會出現制度不均衡。有些制度不均衡可以由誘致性創新來消除。然而,有些制度不均衡將由於私人和社會在收益費用之間有分歧而繼續存在下去。只要統治者的預期收益高於他強制推行制度變遷的預期費用,他將採取行動來消除制度不均衡。儘管如此,如果制度變遷會降低統治者可獲得的效用或威脅到統治者的生存,那麼國家可能仍然會維持某種無效率的不均衡。也就是說,統治者只有在下麵這種情況下才會採取行為來彌補制度創新的供給不足:即按稅收凈收入、政治支持以及其他進入統治者效用函數的商品來衡量,強制推行一種新制度安排的預計邊際收益要等於統治者預計的邊際費用。沒有人可以保證效用最大化的統治者會有激勵去履行那些增進制度安排供給的政策,以達到使作為整體的社會財富最大化。

  作為實證研究,下一節將集中討論國家不能建立符合社會需要制度安排的原因。這種實證研究包含的規範性內容是:只要能消除政策失敗的這些原因,強制性變遷的有效供給便可改進。

  政策失敗的原因

  維持一種無效率的制度安排和國家不能採取行動來消除制度不均衡,這二者都屬於政策失敗。政策失敗的起因有以下幾種:統治者的偏好和有界理性、意識形態剛性、官僚政治、集團利益衝突和社會科學知識的局限性。

  1.統治者的偏好和有界理性

  制度安排的效率由它對國民總財富的影響界定。如果統治者是一個財富最大化者,而且他的財富正比於國民財富,那麼統治者會在他權威限度內具有建立最有效制度安排的激勵。然而,如果新制度安排帶給國民的收入較高而帶給統治者的收益較低(由於統治者交易費用的緣故),那麼在和原先制度安排進行比較時統治者可能會發現,建立這種新制度安排並不是他的利益所在。而且,財富僅僅是被統治者所重視的許多商品中的一種。例如,如果統治者更為關心他在國際政治舞臺上的威望,那麼他可能犧牲國民財富而建立強化軍事力量的制度安排。根據統治者效用最大化模式,我們也可以預言,隨著國民財富的增加,統治者將更為關心他的威望。歷史上這樣的事例是如此之多,以致於用不著再舉例來支持這一觀點了。最後一點要說明的是,即使統治者是一個財富最大化者,由於他的有界理性和認識、瞭解制度不均衡以及設計、建立制度安排所需信息的複雜性,他仍然還是不能矯正制度安排的供給不足。

  2.意識形態剛性

  如果選民們對統治者權威的合法性和現行制度安排的公平性有較強的確信,那麼統治國家的交易費用將下降。因此,統治者將發展一種服務於他的目的的意識形態,並投資於教育使人們能受到這種意識形態的諄諄教誨。因而統治者個人和他所倡導的意識形態是被人們聯繫在一起的。隨著制度不均衡的出現,意識形態和現實之間的縫隙在增長。然而,為了恢復均衡而強制推行新制度安排、並改變原來的意識形態,很可能會傷害統治者權威的合法性。因此,統治者可能不是去創造新的制度安排,而是去維持舊的無效率的制度安排併為純潔意識形態而戰,他害怕如果他不這樣做,他的權威可能被動搖。因此,新的制度安排往往只有在老的統治者被新的統治者替代以後,才有可能建立。最近的一個例子是在鄧小平領導下中國從集體制向家庭農作制的變遷,鄧是毛統治下的一名受害者。

  3.官僚機構問題

  根據定義,統治者必須擁有一些官僚機器來按照他的意圖執行法律和維持秩序、徵集稅收、懲處罪犯、保衛國家主權和提供其他服務。政府機關中的每一個官僚機構本身都是理性的個體。它的利益從來就沒有與統治者完全吻合過。當然,統治者會試圖監視他的代理人的行為,實施一種能促進他們忠誠於統治者的獎勵制度,並反覆向他們灌輸誠實、無私、盡職的意識形態。然而,這些官僚機構並沒有被統治者完全控制住,官僚自利行為也沒有徹底消除掉。結果是設計成統治者偏好最大化的政策,卻扭曲成使官僚機構本身受惠。統治者效用最大化以及建立有效制度安排的能力,取決於有多少個官僚機構把統治者的目標視作它們自己的目標。官僚機構問題惡化了統治者的有界理性並增加了統治國家的交易費用。如果建立新制度安排所能帶來的額外利潤被官僚自利行為濫用掉的話,那麼新制度安排就建立不起來。

  4.集團利益衝突

  正如舒爾茨所指出的那樣,“處於統治地位的個人在政治上依賴於特定群體集團的支持,這些集團使政體生存下去。經濟政策在這個意義上講是維持政治支持的手段”。制度安排的變遷經常在不同群選民中重新分配財富、收入和政治權力。如果變遷中受損失者得不到補償(在大多數情況下他們確實得不到補償),他們將明確地反對這一變遷。因此,如果制度變遷中受損失者是統治者依賴其支持的那些集團,那麼統治者會因為害怕自己的政治支持受到侵蝕而情願不進行這種制度變遷。茲尼發現,1880-1975年間泰國,由於其社會精英認為從技術和制度變遷中得不到什麼東西,所以政府就沒有採取必要的行動,結果是農業發展減速。一個強有力的集團也可能促進那些有利於這個集團收入再分配的新制度安排,儘管這種變遷將損害經濟的增長。不僅如此,統治者的壟斷權還受到國內外能提供相同服務的潛在對手的制約。與統治者的對手有較多接近機會的集團,其討價還價的力量較大。統治者因此將給這些集團提供較多的服務。如果變遷會把這些集團驅向統治者的對手一邊,而且統治者從剩下的人民那裡得到的好處不能補償由於失去這些集團而使統治者蒙受的損害,那麼變遷就不會發生。

  4.社會科學知識的局限性

  如前所述,制度安排選擇集合受到社會科學知識儲備的束縛。即使政府有心建立新制度安排以使制度從不均衡恢復到均衡,但由於社會科學知識不足,政府也可能不能建立一個正確的制度安排。50年代初期,許多不發達國家採用了蘇聯式的中央計劃體制。很難證明這種政策有多少是當時流行的社會知識的直接結果。然而,正如波爾總結的那樣(1984年),戰後初期發展文獻的主要內容強調的是全面的政府計劃在實現不發達國家經濟增長時的必要作用。而舒爾茨根據近三個世紀以來英國和其他西方經濟的歷史發現,一個社會中各種不同的政治經濟制度安排的變動和確立,都是由那個時代占統治地位的社會思想誘發和塑造的。從以下這種意義上講,占統治地位的社會思想可能並不是“正確”的思想:即體現在這種思想中的解決方案,將導致更高的收入增長速度和更合乎人們理想的收入分配。從根本上說,社會思想也受到人們有界理性限制。儘管如此,以下預言仍不失穩妥:如果占統治地位的社會思想,是在一個範圍廣泛且受過不同訓練的社會科學家之間經過充分的相互作用和商議的結果,而不是一小撮權威人物謀劃的結果,那麼它的危險會較小。

強制性制度變遷方式轉換的時機分析[2]

  強制性制度變遷轉換時機選擇的條件包括:

  1.預期制度基本建立。強制性制度安排主要有兩種方式,一是適應需求誘導性制度的要求,對已經摸清了發展方向的制度進行主動安排,二是超前進行制度安排,沒有需求誘導性制度的經驗積累。不管採用哪一種方式,其目的只有一個,就是為經濟快速發展提供一個良好的制度環境。只要預期制度基本建立,就應該適時轉換制度變遷方式,由市場微觀主體進行需求誘導性制度探索和印證。

  2.市場微觀主體已經初步認可並基本接受新制度。強制性制度變遷能否成功,關鍵在於市場經濟主體的認可和接受的程度。一般而言,接受和認可新制度需要一定的時間,在這段時間內,必須保持強制性制度變遷的勢頭,不能因微觀主體不理解或者反對就立即更改。一旦市場經濟主體初步認可並接受新制度,這時就必須及時把強制性制度變遷方式向需求誘導性方式轉變,政府由改革的主體位置上退下來,讓位於市場經濟主體,由市場經濟來具體適應新制度,檢驗新制度,併進行新制度的誘導性探索,為下一輪強制性制度安排積累經驗,尋找創新方向。

  3.新制度進一步完善的障礙已經基本清除。強制性制度變遷一般是對制度結構中的核心制度進行主動性的超前安排,即存量革命。核心制度的創新為該制度系列的制度安排提供了發展方向。這就為新制度的進一步配套和完善,掃清了制度上的障礙。

  4.制度供給的邊際效率穩步遞增。強制性制度變遷需要轉換變遷方式的一個重要標誌是,經過一段時間的制度更替震蕩,制度供給的邊際效率開始遞增。這種情況表明安排的新制度已經開始發揮作用。

  如果在強制性制度變遷已經完成了階段性的歷史任務後,仍不及時轉換變遷方式,就可能導致制度的效率無法充分發揮。

  ①新制度的成效無法得到檢驗。強制性制度安排有需求誘導型的強制性制度變遷和沒有需求的經驗型強制性制度變遷,但是無論哪一種都必須要經過實踐檢驗。由於實踐檢驗在強制性制度下是無法進行的,因而必須由市場經濟主體來進行。如果主動安排的強制性制度不讓位於市場經濟主體,新制度的成效就無法驗證。

  ②強制性制度的缺陷便會趁勢而入。由於強制性制度的無效性和搭便車性質,如果長期維持強制性制度變遷的態勢,相關利益集團就會趁勢而入,利用各種機會影響或者收買制度設計和安排者,以制定於已有利的制度。而制度的設計和安排者也會利用自己握有制度設計和安排的權利進行“尋租”。

  ③安排的制度無法進行自我完善。強制性制度變遷所安排的制度,只是對核心制度進行一步到位式的安排,要有效地發揮新制度的作用,還必須及時供給配套制度,而配套制度的安排者不可能全部瞭解強制性制定變遷的初衷,也不可能如制定核心制度一樣一步到位。因為核心制度相對配套制度而言數量少,而配套制度只能在核心制度發揮作用的過程中,根據制度合約機制的需要而逐步加以完善。但是如果在核心制度安排後,強制性制度變遷方式還不進行調整,配套制度的需求方向和需求程度就無法適應;如果制度的決策者想當然地安排,就會進一步強化制度的無效性或者“搭便車性”。

  ④制度跌入供給陷阱。如果在預期制度已經安排妥當後,政府仍然依靠強制手段來推動,一方面各種利益集團會利用國家的強制性手段來進行制度尋租,從而使新供給的制度偏離預期制度的框架,從而使增量制度的邊際效率和整個制度結構效率不高,甚至下降。另一方面,由於制度出台前,政府沒有給微觀主體一定時間的內生需求誘導,在制度出台後如果繼續用強制性手段來推動,微觀主體就會抵制新制度,從而抑制新制度的增量效率的提高而跌入制度供給陷阱。

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參考文獻

  1. 林毅夫.關於制度變遷的經濟學理論:誘致性變遷與強制性變遷.財產權利與制度變遷:產權學派與新制度經濟學派譯文集,上海人民出版社,1994.
  2. 鄧大才.強制性制度變遷方式轉換的時機選擇[J].社會科學,2004,(10).
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Gaoshan2013,Mis铭,寒曦.

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