國庫監督

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　　國庫監督是指國庫在辦理國庫收支業務的過程中，依據法律法規、制度文件以及人大審議通過的預算等，對國庫收支事項的合法性、真實性、準確性、及時性進行審核把關，以發揮國庫的糾錯機能(通過“拒絕辦理”糾正錯誤與偏差)、權益保障機能(切實維護各級政府財權)的行為。

　　國庫監督許可權是在長期經理國庫的實踐中歷史形成並有法律法規依據的，並且隨著形勢發展，法律法規賦予國庫監督的內容愈加豐富，國庫監督發揮的作用和重要性愈加凸顯。

　　1985年以前，人民銀行身兼“中央銀行”和“商業銀行”雙重身份，國務院頒佈《中央金庫條例》明確人民銀行“代理”國庫。這一時期，國庫除辦理財政資金收支核算業務、反映報告收支實況之外，還負有督促檢查征收機關收納款項及時準確繳庫之責。

　　1985年以來，人民銀行專門行使“中央銀行”職能後，國務院頒佈《國家金庫條例》，將人民銀行“代理”國庫改為“經理”國庫，並賦予國庫更多的監督許可權。這一時期，國庫監督的內容更為豐富、明晰。國庫監督內容增多的主要原因是：改革開放後，“分竈吃飯”的財政體制使各級政府十分關註自身的財政狀況，各級財政部門又集預算編製、執行於一身，外部對財政的監督力量有限，導致預算收支中出現大量的隨意擠占、挖補、截留上級收入，隨意支出、退庫等問題。同時，預算外資金規模迅速膨脹，占預算收入的比重不斷上升，各地化預算內為預算外資金的現象很普遍。此後頒佈的《預演算法》、《人民銀行法》、《預演算法實施條例》、《國家金庫條例實施細則》和歷次人民銀行“三定”等都明確了人民銀行經理國庫體制，並賦予國庫在辦理預算資金收支業務中實施適度的、必要的監督許可權，使國庫監督成為人民銀行經理國庫體制的精髓所在。

　　1998年，廣東省佛山市“5.18”特大預算資金被盜案件(佛山石灣區財政局原預算科長盜竊預算資金1.56億元，挪用270萬元)發生後，人民銀行、財政部、稅務總局三家聯合下發《關於進一步加強國庫監管工作的通知》，要求人民銀行切實履行經理國庫職責，加強國庫監管，各級財政部門、征收部門都應支持國庫依法履行監管職責。

　　2001年國庫集中收付制度改革試點實施以來，國庫監督職責新增“對商業銀行辦理國庫集中收付業務進行監督管理和檢查指導”的內容。為加強財政資金管理，提高資金使用效益，從源頭上防止腐敗，經國務院批准同意，我國自2001年開始國庫集中收付制度(也稱國庫單一賬戶制度)改革試點，改革試點方案賦予“人民銀行國庫部門要加強對代理財政支付清算業務的商業銀行的監控，充分發揮中央銀行對商業銀行辦理財政支付清算業務的監管作用”的國庫監督職責。相關制度文件對此進行了細化，明確人民銀行“監督代理銀行代理財政性資金支付的有關業務”、“對代理銀行代理中央單位預算外資金收入收繳匯劃清算業務實施管理和監督”等內容。2003年、2008年兩次人民銀行“三定”中再次強調了人民銀行國庫“履行監督職責，維護國庫資金的安全與完整”之責。

　　人民銀行經理國庫首要責任是保證資金安全，其次是保證收支業務又快又準，同時還要有利於資金保值增值。為確保資金安全性和準確性，人民銀行在為進入國庫和國庫經收處的財政資金提供基礎性金融服務的過程中，依法依規實施適度的合規性監督，這既包括對預算收支憑證要素是否完整準確真實而實施的監督，也包括對預算收支業務是否符合政策、預算要求而實施的監督等。國庫監督的對象是進入國庫和國庫經收處的財政資金，而非財政機構和財政人員。在監督的業務環節上，國庫不參加稅政管理，在納稅人完稅後開始執行對預算收入收繳的監督；國庫不參加預算支出計劃的制定和分配，在財政簽發支付指令後開始實施對預算支出執行的監督。

　　國庫監督與人大、審計對財政的外部性監督不同，國庫監督主要體現在對不合規業務的拒絕辦理權，如：對於財稅機關擅自調整分成比例、預算級次、預算科目、繳款方式、隨意調整庫款賬戶之間存款餘額等情況，國庫有權拒絕執行；對於財稅機關不按國家統一規定的退庫範圍、項目和審批程式辦理退庫的，國庫有權拒絕執行；對於商業銀行和征收機關拖延、違法不繳預算收入等情況，國庫有權督促檢查；對於違反財政制度規定的財政存款開戶和財政庫款的支撥，國庫有權拒絕執行，等等。

　　按照《國家金庫條例》及其《國家金庫條例實施細則》規定，國庫監督主要是對進入到國庫和國庫經收處的財政資金的監督。一是收繳資金是否應收盡收，督促檢查國庫經收處和征收機關所收款項是否按規定及時全部繳入國庫；二是劃分留解是否正確無誤，監督各級財政機關是否按規定正確執行國家財政管理體制規定的預算收入劃分辦法和分成留解比例；三是退庫辦理是否及時準確合規，監督各級財政、征收機關是否按國家統一規定的退庫範圍、項目和審批程式辦理退庫；四是財政庫款的支撥是否有據，監督各級財政辦理的支撥業務是否符合法律法規規定，是否有預算(或用款計劃，或文件依據)，支付指令是否正確無誤等；五是財政存款的開戶是否合規；六是國庫資金收支在商業銀行環節上是否及時準確，監督商業銀行辦理的國庫經收業務、代理支庫業務、代理鄉鎮國庫業務、代理國庫集中收付業務(改革後新增)是否及時準確合規等。

　　人民銀行經理國庫的現行國庫管理體制權責清晰、運行良好，值得珍惜、值得總結、值得發展完善。特別是在現行預算管理體制下，賦予國庫在預算執行中適度的、必要的監督許可權具有十分重要的意義。

　　(一)國庫監督具有服務性。國庫監督主要是為政府、財政及其預算執行服務而實施的監督，是寓於服務之中的監督。與國外主要市場經濟國家的預算編製與執行嚴格分開、預演算法治化和公開透明性程度高、預算監督體系健全有效的情況不同，我國財政部門集預算編製、執行於一身，權力高度集中，公開性與透明度不高，人民銀行在預算執行環節實施適度的、必要的事中監督，與財政部門形成會計和出納的制衡關係，既能幫助財政、征收機關進一步約束、規範自身預算收支執行行為，也有利於正確劃分各級政府的財政收入，確保國庫資金安全，減少國庫運行風險，降低監督成本。

　　(二)國庫監督具有內生性。與人大監督、審計監督的外部性相比，國庫監督是在辦理預算資金入庫、退付和支撥的過程中實施的適度的、必要的“把關守口”，是伴隨具體業務自然產生的，具有內生性。同時，由於國庫處在預算收支執行的中間環節，可在辦理業務中進行必要的審核把關，監督實時有力有效，能夠作為人大事前監督和審計事後監督的有益補充，進一步增強預算監督實效。

　　(三)國庫監督具有超脫性。由於人民銀行系統實行垂直管理，立場相對超脫，加之在金融體系中的特殊地位，由國庫進行事中監督，具有不可替代的優勢。現行國庫管理體制下，人民銀行分支機構經理的國庫既是地方國庫，也是中央國庫的分支機構。分稅制的財政收入管理體制涉及大量的各級政府收入分成，財權事權相匹配的財政支出體制涉及大量的政府間轉移支付，使得上下級政府之間財務關係緊密相連，財政資金結算十分複雜。為確保資金結算真實準確，維護各級政府合法權益，就需要一個立場超脫、無利益追求的部門來辦理上下級國庫業務往來。人民銀行系統實行垂直管理，分支機構不屬於地方政府組成部門，在客觀公正地辦理各級政府財政收支業務過程中，敢於依法依規履行監督職責，對地方預算收支執行行為發揮必要的制約作用，維護各級政府、財政預算執行的嚴肅性和有效性。

　　從國外情況看，國外主要市場經濟國家普遍重視發揮預算監督機制的作用，建立健全了多環節、多部門、多角度、多層次的預算監督體系，議會(國會)的辯論制度、聽證制度、質詢制度等監督制度、具有司法權或直接隸屬於議會(國會)的審計部門的公正審計執法、以及社會公眾的監督等，共同保證了預算監督的效果。在我國當前的國體、政體以及預算管理體制下，在人大監督、審計監督力度和實效尚待加強的情況下，進一步發揮並強化國庫處在預算資金收支環節之中的“閘門”作用，一定程度上可以彌補現行預算外部監督的缺陷，增強監督實效，維護預算執行的嚴肅性，保證預算資金安全完整。國庫監督經過近30年的實踐檢驗，監督成效顯著，各級國庫按照《國家金庫條例》等法律法規規定，已經形成了一整套科學有效履行事中監督職責的制度框架，積累了豐富的工作實踐經驗，走出了一條具有中國特色的國庫監督之路，符合我國國情，值得認真總結、值得進一步發展完善。

　　國庫的監管重點主要是支撥和退庫，所涉及到的部門是財政、稅務和退稅單位。隨著財政制度的改革、稅務分稅制的實施、銀行結算的日益現代化，國庫監管工作的環境也發生了很大的變化，國庫監管工作中日益暴露出種種弊端，主要表現在以下幾個方面：

　　1.依據不充分，地位不權威。《國家金庫條例》第二條規定：國家金庫負責辦理國家預算資金的收入和支出，在執行任務中，必須認真貫徹國家的方針、政策和財經制度，發揮國庫的促進和監督作用。但同時第五條又規定：各級人民政府應加強對同級國庫的領導。這種相互領導和相互管理的格局，其結果是互不相讓、矛盾重重。儘管如此，《國家金庫條例》中還是規定了國庫部門的職責和許可權，而《預演算法》根本就沒有規定在國家的預算收支中國庫部門的職責和許可權，只強調政府要對國庫部門加強管理。2003年12月修訂後的《中國人民銀行法》，只有在第二十四條規定：中國人民銀行依照法律、行政法規的規定經理國庫。仍未提及國庫部門的監督職責。同時又由於《預演算法》和《中國人民銀行法》均屬於法律的級別，而《國家金庫條例》則只屬於國務院發佈的規章，況且是早在1985年頒佈的，這就造成了在監管過程中國庫部門的地位不具有權威性，遇事爭論不休，相互指責，莫衷一是。自1985年至今，近20年的時間里，隨著市場經濟的不斷發展，財政體制、稅務體制幾經改革，而《國家金庫條例》卻依然如故，已經成為日新月異的國庫工作的羈絆。

　　2.信息不對稱，溝通不順暢。無論是預算級次的調整、退庫的監督，還是撥款的審查，都要依據上級財稅部門的政策規定以及本級人大的決定等有關文件。然而，這些政策規定和文件精神，對於國庫部門來說，不是不能全面掌握，就是不能及時掌握，使國庫部門變得“耳不聰目不明”，手中缺乏監管審查的“法律”準繩。國庫部門見不到最新的和最全面的資料，不能瞭解政策變化和銜接，使政策和規定的時效作用不能發揮。同時由於這些政策文件的“時滯”原因，使國庫部門失去了學習領會的時間，猝不急防地接到這些政策文件的同時就是有關部門迫不急待要求落實的時刻，倉促辦理的業務最終因缺乏信息而失去了監督能力，導致達不到審查和監督的目的。尤其是近幾年各地加大改革開放的力度，大興開發區和保稅區，出台很多優惠和特殊的政策，地方財稅部門為了本部門或本地區的利益，往往把一些不利於自己的政策文件有意不傳遞或延壓，更談不上溝通和協調，使信息本來就不對稱的局面更加惡化。

　　3.措施不得力，手段不科學。一是撥款監控手段落後，目前對撥款的審查主要是審查撥款憑證上的摘要是否是“經費支出”，對支出累計額度是否超過預算不得而知，因為沒有對某一類和某一預算單位的預算支出資料的積累顯示，更沒有與預算進行快速比較的技術條件。尤其是對非預算單位的財政撥款更無從審查監督，因為不知道對特殊的非預算單位的財政撥款是依據同級N-政、同級政府還是依據同級人大的批文。而且對一文批准、多次支撥的情況更是無法掌握。二是退庫的監控手段不科學，對退庫的範圍、級次、比例和原繳稅憑證的核對，只能是用肉眼來解決，極易發生錯退和重退。

　　4.人員不充足，知識不全面。目前的國庫工作仍然處於核算型狀態。究其原因，一是基層國庫工作人員一般是3至4人，而且還大多是兼職的，要麼從事一些會計工作，要麼叢事一些發行工作，除搞好核算工作以外，沒有精力和時間到所轄的鄉金庫、經收處檢查指導，對退庫、撥款進行真實性、準確性和合法性的審查和事後實地檢查，只能維持日常的簡單的櫃面監督。二是國庫工作人員知識面太窄，對《稅法》、尤其是《稅收徵管法》知之甚少，對稅種和稅目、納稅人、稅率和稅額計算、納稅期限、申報和納稅地點、發票的管理等都不甚瞭解，對徵、免、退的範圍、比例、審批主體等不斷變化的政策和規定不熟悉。對《預演算法》、企業會計、海關、國際貿易、法律等知識更是匱乏得很。由於以上的原因，使一些具有隱蔽性、技術性、甚至是非法性的支出業務堂而皇之地發生了。

　　1.健全國庫監管的法律體系。一是儘快制定《中華人民共和國國庫法》，提高國庫監管的法律層次。《金庫條例》頒佈實施多年，一些方面已難以滿足國庫管理的需要，出台《中華人民共和國國庫法》，對於明確國庫監管的法律地位，提高其執法權威具有重要意義；二是制定《預算收入退庫管理條例》，提高退庫核算、監管的專業化水平，使退庫納入規範化、程式化軌道；三是開展法規清理修訂工作，特別要對已不執行、不宜執行或相互衝突的文件進行清理，確保退庫依據的有效性和準確性；四是強化集體協作觀念，今後出台退庫政策，儘量由財政、稅務、人民銀行等部門聯合下發，確保國庫在退庫管理中的參與權和知情權，防止退庫過程中出現扯皮現象。

　　2.完善國庫監管制度。一是建立信息共用制度，實現財、稅、庫電腦聯網，並規定入網部門必須及時、完整地將財政預算及有關退庫文件、報表等相關資料錄入網路，確保財、稅、庫都能方便、快捷地從網路獲取退庫信息資料；二是建立信息報告制度，規定退庫申請人在向審批機關申請退庫的同時，必須及時、完整地將其會計報表、納稅情況及其它相關情況報告當地國庫部門，國庫部門認為必要時，還可直接要求申請人補充或提供有關資料，否則國庫部I'3有-權拒絕其退庫業務。

　　3.提高監管的科技含量。在現有的核算系統的基礎上，開發退庫監管核運算元系統，實現退庫科學化和現代化。系統對退庫的許可權、範圍、級次、比例、指標、賬戶、原繳稅憑證、金額等要素進行校對和加工處理，並能生成退庫日期、退庫次數以及退庫總額等資料。用電腦審查代替肉眼審查，用電腦來切斷因地方政府壓力而違規辦理的退庫業務。

　　將預算數字加入國統報表系統，將現有的國庫統計系統改造成帶有預算額度的統計系統，然後再將現有的國庫核算系統與國庫統計系統結合在一起，達到每進行一筆支出時，都首先將支出的累計額度與預算額度進行比對，進而控制支出範圍和額度，實現國庫監督的目的。

　　4.加強國庫監管的隊伍建設。一是充實國庫人員。隨著人民銀行與銀監局的分設，人民銀行的服務職能將會逐步得到加強，在支付系統全面應用之後，人員會相對充足，使得充實國庫人員的想法在必要性的基礎上有了可能性，從而滿足退庫監管工作的需要；二是單設國庫機構。在人民銀行“三定”中要充分考慮國庫機構單設的問題，以強化基層國庫工作人員的專業化職能；三是建立人才使用機制，充分考慮一線技能人員的工資和待遇，培養和引進既精通金融，又通曉企業、財政、稅務、國際貿易、海關、法律知識的複合型人才，滿足國庫監管工作需要，特別是預算收人支撥、退庫管理的需要。