發展財政學

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　　發展財政學指以發展中國家財政政策為專門研究對象的學科。發展財政學與國際財政學構成當代西方財政學的兩個分支。其創始人是美國著名經濟學家馬斯格雷夫夫婦，創立於本世紀70年代。

　　發展財政學的產生有其特定的歷史背景：發展經濟學的繁榮為發展財政學的出現作了理論準備；發展中國家獨特的社會經濟狀況也要求對發展中國家的財政問題進行專門研究。發展財政學認為，財政制度在發展中國家的作用主要表現為不同稅收水平影響資本形成的數量；稅收刺激影響資源的配置效率；不同的稅收待遇影響外資的流入量及其收益的再投資；稅負的轉移促進經濟發展成果的公平分配；關稅影響外資平衡；政府通過財政投資建設各種基礎設施。其中，稅收政策在發展財政學中處於中心地位。同發達國家相比較，發展中國家的稅制結構特點是稅收占國民生產總值的比率極低；關稅、產品稅和銷售稅作用重要；個人所得稅往往變成一種人頭稅；營業稅則近於發達國家的銷售稅。發展中國家的稅收刺激可分為國內刺激和國外刺激兩類。以刺激對象劃分，國內刺激又可分為部門刺激和地區刺激。發展財政學特別強調投資抵免和加速折舊。對投資的國內稅收刺激應當同對儲蓄和就業的稅收刺激相配合；國際稅收刺激的設計應著眼於提高內外資引起的國內增值，並鼓勵外資收益的再投資。發展中國家財政支出的特點是，安排較高份額的教育、保健設施支出和較低份額的轉移支出。從長遠看，支出重點應放在基礎設施和教育投資方面，因為政府對基礎設施的投資既是初期經濟發展的關鍵，又是資本形成的重要方面；政府對教育的投資則是人才資源的形成因素，同時對經濟增長和收入公平分配又具有積極意義。

　　從上世經末到本世紀初的十年中，我國財政理論研究重要的背景變化是巨集觀經濟體制的轉變，即由計劃經濟體制向市場經濟體制的轉軌；與此相適應，財政理論研究的主要成果即是公共財政理論的創生，併成為當前主導性的財政學術思潮。縱觀公共財政理論的產生與發展，其演進的脈絡非常清晰，為之作出不懈努力的財政學者們無一不把創立與我國市場經濟體制相適應的財政理論作為己任，並始終將經濟體制的轉變作為財政理論研究的基本切人點。寓於其中的啟示在於：從理論研究的角度看，經濟體制的轉變並非是財政理論研究的唯一切人點，如果我們能科學地選取其它的切人點，財政理論或許會獲得全新的研究視角，並獲得始料未及的進展。

　　就學科性質而論，財政學是巨集觀經濟學的延伸與細化，因而巨集觀經濟背景的變化予以財政學的影響是極其深遠的，有時甚至是革命性的。如上所述，正是由於經濟體制的轉軌，才出現了傳統財政理論向公共財政理論的蛻變。但必須指出的是，經濟體制的轉變，僅僅是巨集觀經濟背景變化的重要內容之一，而不是其全部。從長遠的觀點看，實現經濟增長方式的根本性轉變，推進經濟的可持續發展，這也是世紀之交我國巨集觀經濟背景的重大變化。基於上述這種基本的判斷，我們完全可以作出這樣一種推論：與經濟體制的轉軌相類同，經濟增長方式的轉變也是財政理論研究的一個重要切人點。既然我們可以將與市場經濟相一致的政府收支稱作“公共財政”，那麼我們也完全有理由將與經濟可持續發展相一致的政府收支稱作“發展財政”，並將與經濟可持續發展相關的財政理論稱之謂“發展財政學”。

　　與經濟增長理論相比較，可持續發展理論是一門年輕的經濟學科。與此相適應，國內外的財政學家對財政與經濟增長之關係已有深刻和較為全面的論說，西方的凱恩斯主義和國內當前財政巨集觀調控理論則是絕好的例證。而“財政與可持續發展”則是一個全新的研究課題，因此本文並不奢望對發展財政學的理論體系作出充分而又系統的描述，僅就其主要研究方向作初始性的探索。

　　鑒於可持續發展在根本上涉及資源、環境和人口的協調發展，因此發展財政學應對財政與這三者的相互關聯與影響作出系統而又全面的研究。發展財政學首次將人口因素置於財政理論研究的中心，並試圖從人口、環境、資源三者和諧共存的角度，對政府收支作新的定位或修正。從這一意義上講，發展財政學可謂是人本主義財政學。它首先要研究的是政府財政在維持公眾基本生存方面應扮演的角色。鑒於現代財政學註意對公共支出的分析，因此在目前階段，我們不妨首先側重於探討財政支出與影響經濟可持續發展若幹基本因素相互關係的分析。

　　龐大的人口是我國經濟發展的基本背景和制約因素，因此如何利用適當的財政手段，以制約人口規模、提高人口素質、開發人力資源，這是發展財政理論研究的重大課題。為此應著力研究適用於不同人口群體的財政政策，這包括：其一，對青少年人口群，發展財政理論應研究政府全面地無償地提供基礎教育的操作方案。依照筆者的看法．較為可行的辦法是，通過加快高等教育事業的大眾化、集約化和適度市場化的進程，可相對穩定財政對高等教育的投人，在此基礎上以財政收人的適當增量，逐步加大對基礎教育的投人，最終實現基礎教育的完全無償化，使政府完全履行在基礎教育上的義務。其二，對適齡就業人口群，政府宜一如既往地堅持以實現充分就業為導向的財政巨集觀調控政策。其三，對於老年人口群，應強化社會養老保險制度的建設。除開徵社會保險稅這一耳熟能詳的政策措施外，發展財政學宜重點研究將國有資產，尤其是國有自然性資產(如土地資源、水資源和礦藏資源)變現的可能性與相關操作規範，從而不斷地擴充社會保障制度的資金來源，以應對老齡化時代的到來。

　　為實現經濟的可持續發展，發展財政學還需系統性地研究促進環境保護和資源集約使用的財政對策。就環境保護而論，當前發展財政要研究的是如何通過直接投資和政府貼息等手段興建環境保護工程和推進環境保護事業的產業化；從長遠來看，在環境保護上的歷史欠賬得到清償以後，發展財政的研究重點是如何加強制度建設，加大環境保護的行政、立法和司法力度，使消費和生產過程中的“外溢成本得以內在化”。就自然資源的集約使用而言，發展財政理論所要研究和解決的主要問題有：一是國有資源權屬在事實上的地方化、集體化、企業化甚至是私有化的問題；二是國有自然資源的低價或無償使用問題，其中有關水資源公平分配和有效使用的研討，將是發展財政理論研究的重中之重和當務之急。此外，在發展財政的理論中，非城鎮土地的國有化問題或許也是一個極富研究價值的課題。

　　從發展財政學的基本脈絡不難看出，在一定意義上發展財政學是關及芸芸眾生起碼生存條件的財政學，如果我們承認滿足公眾基本需要是最大的社會公平，而實現這種公平又是市場經濟條件下財政的基本職能之一，那麼我們就沒理由不予發展財政學以應有的關註和思考。

　　財政理論的發展呼喚著發展財政學的創生，發展財政學的理論價值在於：發展財政的科學定位與學科發展，無疑有助於推進財政學科的進一步發展，這對豐富財政學科的門類，深化財政學科的研究內容不無裨益。從大的層面來看，財政的基礎研究構成財政基本理論，公共財政論大致就處在這一層面上，它力圖闡發與市場經濟相一致的財政基本理論和財政基本框架。但是僅僅有財政基本理論，是遠遠不夠的。為了洋為中用，我們需要對財政進行國別研究；為了以史為鑒，我們需要對財政進行歷史的研究和比較；如此等等。如果我們能接納財政的國別研究、比較研究和歷史研究，那麼我們就沒有理由排斥財政的發展研究。

　　更為重要的是，如同本文以下所要分析的，發展財政學有其獨到的研究領域和研究內容，這是基礎財政學、財政史學和比較財政學等財政學科所無法包容的。

　　發展財政學不僅富有理論價值，而且不乏實踐意義，這集中表現在：一方面，發展財政的理論推演可進一步明晰公共財政框架下政府的理財思路。毋庸諱言，即使在大張旗鼓地建立公共財政基本框架的今天，政府理財思路中明顯的經濟增長導向依然清晰可辨。政府自上一世紀90年代中期以來所實施的積極財政政策，也同樣是以推動經濟增長為立足點的，儘管其對經濟可持續發展予以了一定的關註，但很顯然此種關註亟待加強。目前滯後的社會保障制度、不足的科教實力和惡化的生態環境就是有力的佐證。更為重要的是，政府理財目標由經濟增長型向經濟發展型的轉變將是一種歷史的必然。作出此一判斷的主要依據是：其一，在市場經濟條件下，企業是實現經濟增長的載體，而政府僅是經濟增長的“助推器”而不是“發動機”。其二，在公共財政的基本架構下，政府財政的分配目的是為了滿足最基本的社會共同需要，這種需要多與實現經濟增長的外部條件緊密相關，這涉及強勁的科技實力、良好的生態環境和普遍的社會保障制度等等，它們既是實現經濟可持續發展的前提條件，也是政府理財政策的目標導向。面對旺盛的對政府資金的需求，有限的政府財力是優先用於資源保護、生態治理和社會保障等經濟可持續發展項目，還是主要用於純粹與經濟增長直接相關的投資，甚至依然用於對國有企業的所謂“輸血”，其中的答案不言自明。更為值得指出的是，促進經濟增長和實現經濟可持續發展亦非不可兼得。政府對經濟可持續發展優先項目的投入亦可起到對有效需求的拉動作用，進而通過市場這一中介來刺激經濟增長。

　　例如，政府可加大對社會保障資金投入來擴大消費需求，從而激活消費市場；政府亦可強化對環保產業的財力扶植，這樣既可增加投資需求，又可增加就業門路。從這一意義上講，在推進經濟可持續發展進程中實現經濟增長，應是我國政府理財思路的基本走向。

　　另一方面，發展財政的政策設計可使既有的涉及經濟可持續發展的財政政策日臻完善。指出我國政府理財思路中的經濟增長型導向，並不意味著否認政府財政在經濟可持續發展的實踐上已有所作為。事實上，無論在自然資源保護、環境污染治理，還是在科教事業發展，或是社會保障制度建設等方面，我國行政或立法部門都出台了相關的財政政策，且也投入了大量的資金，但是由於政出多門，如果政府不折不扣地執行有關財政對教育、環境、資源和人口等相關項目進行資金投入的硬性規定，各級財政將不堪重負，在個別地方政府甚至可能陷入財政破產的境地。僅此而論，即可獲得這樣一個簡單而又重要結論，目前我國政府關於可持續發展的財政政策還是零星的、片段的，因而以可持續發展為大背景制訂出一套系統、可行的財政政策既尚需時日，又甚為迫切，這恰恰是發展財政學所要分析和研究的重要課題。