发展财政学

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　　发展财政学指以发展中国家财政政策为专门研究对象的学科。发展财政学与国际财政学构成当代西方财政学的两个分支。其创始人是美国著名经济学家马斯格雷夫夫妇，创立于本世纪70年代。

　　发展财政学的产生有其特定的历史背景：发展经济学的繁荣为发展财政学的出现作了理论准备；发展中国家独特的社会经济状况也要求对发展中国家的财政问题进行专门研究。发展财政学认为，财政制度在发展中国家的作用主要表现为不同税收水平影响资本形成的数量；税收刺激影响资源的配置效率；不同的税收待遇影响外资的流入量及其收益的再投资；税负的转移促进经济发展成果的公平分配；关税影响外资平衡；政府通过财政投资建设各种基础设施。其中，税收政策在发展财政学中处于中心地位。同发达国家相比较，发展中国家的税制结构特点是税收占国民生产总值的比率极低；关税、产品税和销售税作用重要；个人所得税往往变成一种人头税；营业税则近于发达国家的销售税。发展中国家的税收刺激可分为国内刺激和国外刺激两类。以刺激对象划分，国内刺激又可分为部门刺激和地区刺激。发展财政学特别强调投资抵免和加速折旧。对投资的国内税收刺激应当同对储蓄和就业的税收刺激相配合；国际税收刺激的设计应着眼于提高内外资引起的国内增值，并鼓励外资收益的再投资。发展中国家财政支出的特点是，安排较高份额的教育、保健设施支出和较低份额的转移支出。从长远看，支出重点应放在基础设施和教育投资方面，因为政府对基础设施的投资既是初期经济发展的关键，又是资本形成的重要方面；政府对教育的投资则是人才资源的形成因素，同时对经济增长和收入公平分配又具有积极意义。

　　从上世经末到本世纪初的十年中，我国财政理论研究重要的背景变化是宏观经济体制的转变，即由计划经济体制向市场经济体制的转轨；与此相适应，财政理论研究的主要成果即是公共财政理论的创生，并成为当前主导性的财政学术思潮。纵观公共财政理论的产生与发展，其演进的脉络非常清晰，为之作出不懈努力的财政学者们无一不把创立与我国市场经济体制相适应的财政理论作为己任，并始终将经济体制的转变作为财政理论研究的基本切人点。寓于其中的启示在于：从理论研究的角度看，经济体制的转变并非是财政理论研究的唯一切人点，如果我们能科学地选取其它的切人点，财政理论或许会获得全新的研究视角，并获得始料未及的进展。

　　就学科性质而论，财政学是宏观经济学的延伸与细化，因而宏观经济背景的变化予以财政学的影响是极其深远的，有时甚至是革命性的。如上所述，正是由于经济体制的转轨，才出现了传统财政理论向公共财政理论的蜕变。但必须指出的是，经济体制的转变，仅仅是宏观经济背景变化的重要内容之一，而不是其全部。从长远的观点看，实现经济增长方式的根本性转变，推进经济的可持续发展，这也是世纪之交我国宏观经济背景的重大变化。基于上述这种基本的判断，我们完全可以作出这样一种推论：与经济体制的转轨相类同，经济增长方式的转变也是财政理论研究的一个重要切人点。既然我们可以将与市场经济相一致的政府收支称作“公共财政”，那么我们也完全有理由将与经济可持续发展相一致的政府收支称作“发展财政”，并将与经济可持续发展相关的财政理论称之谓“发展财政学”。

　　与经济增长理论相比较，可持续发展理论是一门年轻的经济学科。与此相适应，国内外的财政学家对财政与经济增长之关系已有深刻和较为全面的论说，西方的凯恩斯主义和国内当前财政宏观调控理论则是绝好的例证。而“财政与可持续发展”则是一个全新的研究课题，因此本文并不奢望对发展财政学的理论体系作出充分而又系统的描述，仅就其主要研究方向作初始性的探索。

　　鉴于可持续发展在根本上涉及资源、环境和人口的协调发展，因此发展财政学应对财政与这三者的相互关联与影响作出系统而又全面的研究。发展财政学首次将人口因素置于财政理论研究的中心，并试图从人口、环境、资源三者和谐共存的角度，对政府收支作新的定位或修正。从这一意义上讲，发展财政学可谓是人本主义财政学。它首先要研究的是政府财政在维持公众基本生存方面应扮演的角色。鉴于现代财政学注意对公共支出的分析，因此在目前阶段，我们不妨首先侧重于探讨财政支出与影响经济可持续发展若干基本因素相互关系的分析。

　　庞大的人口是我国经济发展的基本背景和制约因素，因此如何利用适当的财政手段，以制约人口规模、提高人口素质、开发人力资源，这是发展财政理论研究的重大课题。为此应着力研究适用于不同人口群体的财政政策，这包括：其一，对青少年人口群，发展财政理论应研究政府全面地无偿地提供基础教育的操作方案。依照笔者的看法．较为可行的办法是，通过加快高等教育事业的大众化、集约化和适度市场化的进程，可相对稳定财政对高等教育的投人，在此基础上以财政收人的适当增量，逐步加大对基础教育的投人，最终实现基础教育的完全无偿化，使政府完全履行在基础教育上的义务。其二，对适龄就业人口群，政府宜一如既往地坚持以实现充分就业为导向的财政宏观调控政策。其三，对于老年人口群，应强化社会养老保险制度的建设。除开征社会保险税这一耳熟能详的政策措施外，发展财政学宜重点研究将国有资产，尤其是国有自然性资产(如土地资源、水资源和矿藏资源)变现的可能性与相关操作规范，从而不断地扩充社会保障制度的资金来源，以应对老龄化时代的到来。

　　为实现经济的可持续发展，发展财政学还需系统性地研究促进环境保护和资源集约使用的财政对策。就环境保护而论，当前发展财政要研究的是如何通过直接投资和政府贴息等手段兴建环境保护工程和推进环境保护事业的产业化；从长远来看，在环境保护上的历史欠账得到清偿以后，发展财政的研究重点是如何加强制度建设，加大环境保护的行政、立法和司法力度，使消费和生产过程中的“外溢成本得以内在化”。就自然资源的集约使用而言，发展财政理论所要研究和解决的主要问题有：一是国有资源权属在事实上的地方化、集体化、企业化甚至是私有化的问题；二是国有自然资源的低价或无偿使用问题，其中有关水资源公平分配和有效使用的研讨，将是发展财政理论研究的重中之重和当务之急。此外，在发展财政的理论中，非城镇土地的国有化问题或许也是一个极富研究价值的课题。

　　从发展财政学的基本脉络不难看出，在一定意义上发展财政学是关及芸芸众生起码生存条件的财政学，如果我们承认满足公众基本需要是最大的社会公平，而实现这种公平又是市场经济条件下财政的基本职能之一，那么我们就没理由不予发展财政学以应有的关注和思考。

　　财政理论的发展呼唤着发展财政学的创生，发展财政学的理论价值在于：发展财政的科学定位与学科发展，无疑有助于推进财政学科的进一步发展，这对丰富财政学科的门类，深化财政学科的研究内容不无裨益。从大的层面来看，财政的基础研究构成财政基本理论，公共财政论大致就处在这一层面上，它力图阐发与市场经济相一致的财政基本理论和财政基本框架。但是仅仅有财政基本理论，是远远不够的。为了洋为中用，我们需要对财政进行国别研究；为了以史为鉴，我们需要对财政进行历史的研究和比较；如此等等。如果我们能接纳财政的国别研究、比较研究和历史研究，那么我们就没有理由排斥财政的发展研究。

　　更为重要的是，如同本文以下所要分析的，发展财政学有其独到的研究领域和研究内容，这是基础财政学、财政史学和比较财政学等财政学科所无法包容的。

　　发展财政学不仅富有理论价值，而且不乏实践意义，这集中表现在：一方面，发展财政的理论推演可进一步明晰公共财政框架下政府的理财思路。毋庸讳言，即使在大张旗鼓地建立公共财政基本框架的今天，政府理财思路中明显的经济增长导向依然清晰可辨。政府自上一世纪90年代中期以来所实施的积极财政政策，也同样是以推动经济增长为立足点的，尽管其对经济可持续发展予以了一定的关注，但很显然此种关注亟待加强。目前滞后的社会保障制度、不足的科教实力和恶化的生态环境就是有力的佐证。更为重要的是，政府理财目标由经济增长型向经济发展型的转变将是一种历史的必然。作出此一判断的主要依据是：其一，在市场经济条件下，企业是实现经济增长的载体，而政府仅是经济增长的“助推器”而不是“发动机”。其二，在公共财政的基本架构下，政府财政的分配目的是为了满足最基本的社会共同需要，这种需要多与实现经济增长的外部条件紧密相关，这涉及强劲的科技实力、良好的生态环境和普遍的社会保障制度等等，它们既是实现经济可持续发展的前提条件，也是政府理财政策的目标导向。面对旺盛的对政府资金的需求，有限的政府财力是优先用于资源保护、生态治理和社会保障等经济可持续发展项目，还是主要用于纯粹与经济增长直接相关的投资，甚至依然用于对国有企业的所谓“输血”，其中的答案不言自明。更为值得指出的是，促进经济增长和实现经济可持续发展亦非不可兼得。政府对经济可持续发展优先项目的投入亦可起到对有效需求的拉动作用，进而通过市场这一中介来刺激经济增长。

　　例如，政府可加大对社会保障资金投入来扩大消费需求，从而激活消费市场；政府亦可强化对环保产业的财力扶植，这样既可增加投资需求，又可增加就业门路。从这一意义上讲，在推进经济可持续发展进程中实现经济增长，应是我国政府理财思路的基本走向。

　　另一方面，发展财政的政策设计可使既有的涉及经济可持续发展的财政政策日臻完善。指出我国政府理财思路中的经济增长型导向，并不意味着否认政府财政在经济可持续发展的实践上已有所作为。事实上，无论在自然资源保护、环境污染治理，还是在科教事业发展，或是社会保障制度建设等方面，我国行政或立法部门都出台了相关的财政政策，且也投入了大量的资金，但是由于政出多门，如果政府不折不扣地执行有关财政对教育、环境、资源和人口等相关项目进行资金投入的硬性规定，各级财政将不堪重负，在个别地方政府甚至可能陷入财政破产的境地。仅此而论，即可获得这样一个简单而又重要结论，目前我国政府关于可持续发展的财政政策还是零星的、片段的，因而以可持续发展为大背景制订出一套系统、可行的财政政策既尚需时日，又甚为迫切，这恰恰是发展财政学所要分析和研究的重要课题。